《行政单位国有资产管理暂行办法》部分条文的理解与适用（二）

●陈渊鑫

《行政单位国有资产管理暂行办法》部分条文的理解与适用（二）

●陈渊鑫

七、财政部门对行政单位国有资产管理的职责

法律条文：

第八条 各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：

（一）贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；

（二）根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；

（三）负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准，负责资产配置事项的审批，按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作；

（四）负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批，负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理；

（五）负责本级行政单位国有资产收益的监督、管理；

（六）对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查；

（七）向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政部门行使行政单位国有资产管理职责的规定。

1998年机构改革后，全国及中央行政事业单位国有资产管理职能划归了财政部，大部分省份也明确将行政事业单位国有资产管理职能放在了财政部门，仅个别地区放在了国资委。从市（地）级的情况看，大部分市（地）将行政事业单位国有资产管理职能放在了财政部门，也有少部分市（地）放在了国资委。为此，财政部曾下发《关于市（地）级行政事业单位国有资产管理职责划分问题的意见》（财办函〔2005〕7 号），明确指出：国务院办公厅印发的 《国务院国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2003〕28 号），国资委的监管范围是中央所属企业 （不含金融类企业）的国有资产。根据国务院办公厅印发的《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发〔1998〕101 号），财政部负责拟定政府公共财产管理的规章制度并对执行情况进行监督。财政部和国资委之间的职能划分是十分明确的，不存在交叉。根据国务院办公厅转发国资委《关于设立市（地）级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》（国办发〔2004〕84 号），市（地）级人民政府可设立国有资产监督管理机构，其根据授权，依法对企业国有资产进行监督管理，这已经明确了市（地）级人民政府国有资产监督管理机构的监管范围中不包括行政事业单位国有资产。为确保中央和地方在行政事业资产监管机构设置上的相对统一，更好地理顺行政事业单位国有资产管理体系，应当严格按照国务院确定的财政部和国资委职责划分原则及国办发 〔2004〕84号文件规定，合理划分市（地）财政部门和国有资产监督管理机构对国有资产的监管职责和范围。

八、财政部门委托国有资产管理

法律条文：

第十条 财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位应当完成所交给的国有资产管理工作，向财政部门负责，并报告工作的完成情况。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政部门委托有关单位完成部分国有资产管理工作的规定。

（一）现行行政单位国有资产管理方式

行政单位国有资产监督管理工作，在不同级次、不同地区、不同单位，因工作量、机构设置、工作分工等原因，具体管理方式不尽相同。从全国来看，概括起来，目前主要有三种方式：一是财政部门内部职能机构具体进行管理；二是委托主管部门分管部分工作；三是委托专门运营机构进行具体管理。财政部门内部的职能机构具体实施行政单位国有资产管理工作，这是当前绝大多数地方采取的主流管理方式。也有的地方财政部门，成立专门机构负责资产管理的日常工作。国税、海关、质检、安全等垂直管理系统资产量大、情况复杂，主管部门对资产管理工作重视，有一套完整的资产管理机构和人员，管理制度比较健全，管理工作比较规范。在这种情况下，财政部可以委托垂直管理系统的主管部门对本系统行政单位的资产进行具体管理。许多地方的财政部门成立了专门的运营机构，财政部门委托其对国有资产进行具体管理。

（二）委托中介机构完成具体事务性工作

在国有资产管理的具体工作中，部分具体事务性工作如资产评估、鉴定、审计、纠纷调处等，可以委托社会中介机构完成。本《办法》规定，行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估，资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行：（1）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；（2）拍卖、有偿转让、置换国有资产；（3）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。值得注意的是，接受委托的有关单位应按照财政部门布置任务的具体要求正确行使委托权力，保质保量按时完成委托任务，向财政部门负责。

九、行政单位国有资产配置原则

法律条文：

第十二条 行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：

（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；

（二）与行政单位履行职能需要相适应；

（三）科学合理，优化资产结构；

（四）勤俭节约，从严控制。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产配置原则的规定。

（一）资产配置应当严格执行法律、法规和有关规章制度

行政单位资产配置，应当严格执行法律、法规和有关规章制度，主要包括四个方面：

1、配置资产应当严格按照规定标准配置。目前，国家对行政单位房产、办公设备、家具等国有资产规定了相应的配置标准，各地区、各部门、各单位也制定了本地区、本部门、本单位各自的配置标准。行政单位在配置资产时，对有配置标准的资产，应当严格按照标准进行配置；对没有配置标准的资产，应在满足工作需要的前提下，根据实际情况，从严配置。

2、配置资产应当严格遵守部门预算和国库集中支付制度的规定。行政单位资产配置所需经费是部门预算的一个组成部分，必须按照部门预算的要求，细化其预算编制，在规定时间内报送财政部门，经财政部门批准后，严格按批准的经费及配置标准实施。实施国库集中支付制度以后，行政单位资产配置价款，应当严格按照国库集中支付制度的要求，原则上直接通过国库划拨到商品、劳务供应商。

3、配置资产应当执行政府采购政策和基本建设程序。行政单位在配置资产时，应当根据《中华人民共和国政府采购法》规定：“对需要纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；对未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”对于基建项目，应遵循基建程序和有关规定进行。

4、配置资产应当严格执行财务会计制度的规定。行政单位配置资产，应当按照行政单位财务会计制度规定进行管理和核算。如《行政单位会计制度》规定：“固定资产应当按照取得或构建使得实际成本记账。盘盈和接受捐赠的固定资产应当按照同类资产的市场价格或者有关凭据确定固定资产价值。对固定资产进行改建、扩建，其净增值部分，应当计入固定资产价值”。

（二）资产配置应当与行政单位履行职能需要相适应

资产配置应当以满足本单位履行职能的基本需要为原则，与行政单位的机构编制人数、职能设置、业务发展规划等要求相适应。在制定资产配置计划时，应根据行政任务的需要，在充分考虑利用现有资产的基础上，同有关业务部门具体研究确定。在具体工作中，要反对两种倾向：一是盲目追求高标准、高档次，不计行政成本，盲目增加配置数量和提高配置档次，造成资产的闲置浪费。二是简单控制和压缩配置标准和配置数量，单纯强调节约支出，导致资产不能满足工作需要。

（三）资产配置应当做到科学合理，优化结构，勤俭节约，从严控制

行政单位应当按照科学、合理、节约、效益的原则配置资产。根据工作需要，科学合理地编制配置规划或计划，充分发挥存量资产的作用，避免重复配置。推动不同单位以及单位内部各部门之间调剂使用、共享共用机制，对临时需要且能够通过市场租用的资产，就不要重新配置。在质量、性能可靠的前提下，应当尽可能降低采购成本。通过加强资产存量管理与增量配置管理，实现资产的优化配置，提高资产的使用效益。

十、行政单位购置资产进行验收登记、账务处理

法律条文：

第十七条 行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位购置资产进行验收登记、账务处理的规定。

行政单位的资产，不论以什么方式取得，都应及时根据财务会计制度的有关规定和相关凭证，履行检验程序，并逐笔记入资产明细账。以固定资产为例，具体财务处理如下：

购入固定资产，行政单位资产管理部门应当组织验收；对于购置的贵重精密仪器，应当会同有关专业技术人员参加验收。经验收合格后，资产管理部门办理入库手续，并登记固定资产登记簿和固定资产卡片；财务部门填制记账凭单，记入固定资产总账。

基本建设项目竣工交付使用时，施工单位应当按照规定办理基本建设竣工决算，并编造完工清册，按照规定将有关技术文件交给建设单位。行政单位由单位资产管理部门组织验收。验收合格后，资产管理部门填制验收单。单位办理与购入固定资产相同的入账手续。

自制的固定资产，是指单位自行加工制作的固定资产。单位自行加工制作固定资产前应编制计划，自制的固定资产在完工后应当组织验收，合理定价。验收合格后，办理入账手续。

经主管部门和财政部门批准，行政单位取得的从其他单位无偿调入的固定资产，经验收合格后，登记入账。

行政单位接受捐赠的固定资产，应当按照规定，进行计价、验收，并登记入账。

行政单位的固定资产，依据财务制度规定，不计提折旧。

十一、行政单位国有资产使用管理

法律条文：

第十八条 行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位建立健全资产使用管理制度的规定。

行政单位应当根据国有资产管理的规章制度，结合本单位的实际情况，制定本单位内部资产管理的具体办法，从制度上保证国有资产安全和完整，提高利用效率，防止国有资产流失。

（一）建立资产购置审批制度

行政单位资产的购置，应当进行充分论证，资产管理部门会同财务部门编制资产购置计划，需要报批的项目报同级财政部门审批，列入部门预算后组织采购；对不需报批的资产购置项目，资产管理部门会同财务部门编制采购预算，经单位领导集体讨论通过后，列入部门预算组织采购。

（二）建立资产采购制度

行政单位购置应当纳入政府采购范围的资产，应当依法实施政府采购。资产采购不能走政府采购程序的，单位内部要严格建立采购与付款程序，加强请购、审批、合同订立、采购、验收、付款等环节的内部控制。

（三）建立资产入库登记制度

资产送达后，行政单位资产管理部门必须及时办理验收入库手续，严把数量、质量关，不合要求不能入库，严禁没有经过保管人员验收就直接送达使用部门。资产保管人员签字后，及时送达财务部门进行账务处理。

（四）建立资产保管清查制度

行政单位资产管理部门要定期对实物资产进行清查盘点，库存物资分类存放，存放有序，卡片齐全，做到数量清、质量清、规格清。资产管理部门应定期与财务部门进行账目核对，做到账账相符、账实相符、账卡相符。

（五）建立资产领用交回制度

资产的领用应经过主管领导的批准，资产出库，保管人员应及时进行账务处理，确保账账相符、账实相符。办公用资产应落实到人，人员离职，所用资产应当按规定交回。

（六）建立资产处置和报废审批制度

行政单位资产处置，应由资产使用部门会同资产管理部门和财务部门提出书面申请，通过单位领导集体审批，报有关部门批准后执行。大型专业设备的处置，要经过专业人员论证，通过招标或公开拍卖的方式，获得最大收益。

（七）建立健全资产管理岗位奖惩制度

行政单位对资产保管、使用相关人员，要进行考核和监督，对责任心不强、管理不善的人员，应按制度予以处罚，对资产管理有突出成效的，应予以奖励。

（八）建立内部审计和考评制度

行政单位定期对本单位的财务以及资产管理进行审计，防止资产使用不当造成损失。建立单位法人代表和资产管理责任人调离、离任资产审计或检查制度，对审计中发现的问题，及时解决。

（九）建立资产统计报告制度

资产统计报告是反映行政单位一定时期内国有资产使用状况和收支情况的书面文件。行政单位资产管理部门应定期向单位领导报送资产统计报告，反映本单位资产的使用情况和增减变动情况。针对专项大额资产，定期向单位领导报送专项资产统计报告，反映专项资产的使用情况和增减变动情况。接受单位领导的监督检查。

十二、行政单位国有资产管理责任制

法律条文：

第二十一条 行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产管理责任制的规定。

为加强资产管理工作，明确管理责任，各行政单位应当建立资产使用管理责任制。行政单位国有资产管理责任制主要包括三个方面：一是建立单位法人代表责任制。二是资产管理专职人员责任制，负责规范账卡管理、实物管理和统计报告等资产管理的常规性、基础性工作。三是建立资产使用人责任制，按照资产使用地点，根据谁使用、谁管理的原则，建立岗位责任制，做到责权分明，层层负责。

建立资产使用管理责任制，就是要把资产使用管理的具体任务分解到人，纳入单位领导、个人年度考核范围。例如，从事账卡管理的工作人员的主要任务就是账账相符、账卡相符、账实相符。建立责任制时要把相关责任明确写入责任书，并明确规定如果完不成某项任务，当事人要负怎样的责任，有效地提高管理人员的责任意识，进而加强资产使用管理的工作，防止国有资产流失。

十三、行政单位国有资产不得对外担保

法律条文：

第二十二条 行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产不得对外担保的规定。

根据《担保法》有关规定，国家机关不得为保证人。国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据《担保法》的规定处理。新《预算法》第35条第4款规定：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”从现行法律而言，“除法律另有规定外”中的“法律”主要是指担保法。《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”因此，除经国务院批准为使用外国政府或者世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际经济组织贷款进行转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。为此，行政单位违反《担保法》所实施的担保行为，都构成本条所规定的禁止情形。

十四、行政单位国有资产对外出租出借

法律条文：

第二十四条 行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。

同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产对外出租出借的规定。

行政事业单位开展资产出租出借活动，其初衷是用创收收入来弥补经费不足，但是有些单位创收收入随意支配，大部分进入单位“小金库”，游离在财政财务监督之外，乱发津贴补贴、福利和奖金，开支招待费，公款大吃大喝，请客送礼等，在一定程度上助长了不正之风，直接影响到了单位的廉政建设。为此，本条明确规定行政单位国有资产出租出借必须履行报批程序。

（一）国有资产出租出借的申报

本《办法》规定，行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。

办理资产出租出借审批手续，应根据财政部门要求提交下列有关文件、证件和资料：

（1）资产出租出借申请函；

（2）能够证明资产价值的有效凭证，如购货单（发票、收据）、工程决算副本、记账凭单影印件、固定资产卡片等；

（3）资产统计报告、审计报告；

（4）出租出借房屋、土地的，需另外提供：土地来源证明，国有土地使用证、房屋所有权证、建设用地批准书等，以及拟出租出借的房屋建筑物的坐落地点、面积、规划用途等。

（二）国有资产出租出借的审批

本《办法》规定，同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。具体审批程序，各级财政部门根据实际情况，自行制定。

（三）国有资产出租出借的操作

行政单位国有资产对外出租、出借的事项获得批准后，根据《国有资产评估管理办法施行细则》规定，国有资产租赁给外商或非国营单位和国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产，必须委托有资质的评估机构进行评估，出具评估报告。评估报告提供的评估价格作为底价，行政单位以公开招标的方式出租资产，开展阳光交易，杜绝腐败。公开招标要严格按照招标投标法的规定程序操作，招标单位不得与投标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。

十五、行政单位国有资产出租出借收入管理

法律条文：

第二十五条 行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产出租出借收入管理的规定。

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资产经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。

（一）行政单位国有资产有偿使用收入范围

行政单位国有资产有偿使用收入主要包括：一是行政单位在保证完成正常工作的前提下，经审批同意，出租、出借国有资产所获得的收入；二是行政单位附属机关服务中心等后勤服务单位，经审批同意，使用国有资产进行生产经营活动所上缴的国有资产占用费等收入；三是行政单位未脱钩经济实体上缴的国有资产占用费等收入；四是财政部门认定的其他收入。行政单位上述收入属于政府非税收入，是财政收入的重要组成部分，由财政部门负责收缴和监管，按有关规定统筹安排使用。

（二）行政单位国有资产有偿使用收入实行“收支两条线”管理

收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按批准的计划和用途从财政专户中拨付。行政单位应当认真履行国有资产管理职责和有偿使用收入上缴义务，依法维护国有资产的安全、完整，及时足额上缴国有资产有偿使用收入。行政单位及其工作人员违反国有资产管理规定，未经批准将国有资产出租、出借、用于生产经营的，或者隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。

十六、行政单位国有资产调剂

法律条文：

第二十六条 对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产调剂使用的规定。

建立行政单位国有资产调剂使用制度，可以通过存量调整来合理配置资源，提高现有资产利用率，节约财政资金。

（一）资产调剂的对象

行政单位国有资产调剂使用的对象主要包括：超标配置的国有资产；低效运转，利用率极低的国有资产；长期闲置的国有资产；因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因闲置不用的国有资产；实施处罚没收的资产；其他需要调剂使用的情况。

（二）资产调剂的主体

资产调剂的主体可以是财政部门，也可以由财政部门委托有关单位进行。

（三）资产调剂的原则

本单位内部、本系统内部各单位优先接受调剂的原则；行政手段为主的原则；无偿调拨的原则。

（四）资产调剂的程序

资产调剂可以采取以下程序：（1）由需要配置资产的行政单位提出申请；（2）财政部门对申请进行审核；（3）财政部门根据其他行政单位资产使用状况确定调剂的对象；（4）与对方单位协商后办理无偿调拨手续。

十七、行政单位国有资产处置形式

法律条文：

第二十七条 行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。

法律条文重点内容解读：

本条是关于行政单位国有资产处置形式的规定。

从一般意义上讲，资产处置是指通过综合运用法律允许范围内的一切手段和方法，对资产进行的价值变现和价值提升的活动。按照本《办法》规定，行政单位资产处置，是指行政单位对其占有、使用的国有资产产权的转移及核销。行政单位国有资产处置，主要包括以下几种形式：一是无偿转让（调剂）。无偿转让（调剂），是指以无偿的方式变更行政单位国有资产占有、使用权的一种资产处置形式。二是出售。出售，是指以有偿转让的方式变更行政单位国有资产所有权或占有、使用权的一种资产处置形式。三是置换。置换，是指以非货币性交易的方式变更行政单位国有资产的所有权或占有、使用权的一种资产处置形式。四是报废。报废，是指由于行政单位国有资产已达到使用年限而出现老化、损坏、市场型号淘汰等，经科学鉴定或按有关规定，已不能继续使用，必须进行产权注销的一种资产处置形式。五是报损。报损，是指行政单位国有资产发生呆账损失、非正常损失等，必须按有关规定进行产权注销的一种资产处置形式。■

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）