正视财政监督现状 履行财政监督职责

●曹建辉/湖南省财政厅财政监督检查局局长

正视财政监督现状 履行财政监督职责

●曹建辉/湖南省财政厅财政监督检查局局长

为推动财政体制改革，加快建立现代财政制度，夯实财政治理基础，湖南财政监督在各级党委政府和财政部门党组的领导下，紧紧围绕党的中心工作和财政改革发展大局，强化责任担当，积极开拓创新，充分发挥财政监督在保障重大财税政策落实、规范市场秩序、严肃财经法纪、提高治理水平等方面的作用，为社会经济发展作出了积极贡献。但随着财政改革的深入，财政监督要求的不断提高、监督范围不断拓展，财政监督面临诸多的困难和问题，务必高度重视，积极作为，努力做好财政监督工作。

一、财政监督工作现状

（一）财政监督工作面临的新形势

一是经济新常态提出了新要求。我国经济运行进入“新常态”，供给侧结构性改革深入推进，财政收入和支出形势也随之发生了重大变化，对财政监督提出了新的要求。从收入上看，财政收入质量呈现下滑态势，部分地区非税收入增速较快导致税收占比下降，非税收入占比过高，财政可持续发展形势不容乐观。这一方面是由于实体经济遇到了前所未有的发展瓶颈，新兴财源增长乏力的客观因素所致，另一方面则是由于部分地区长期采取空转、预缴等方式导致财政收入虚火较旺，迫切要求加强财政收入质量监督，确保经济健康运行。从支出上看，部分地方财政支出增速较快，究其原因主要是地方举借债务所形成的支出增长较多，由此而形成的潜在债务风险和财政支付风险不容忽视，迫切要求加强对地方违规举债和使用债务资金的监督。

二是历史新定位提出了新任务。十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱，赋予了财政前所未有的地位和使命，也对财政监督提出了新的历史使命和任务。深化财税体制改革、推进法治财政建设、提升财政治理水平等等，这些都离不开财政监督的深度参与和保驾护航，健全全过程财政监督机制、规范财政监督执法、推进财政部门内控建设等也已成为新的历史时期赋予财政监督的新任务。

三是改革新部署提出了新课题。随着财政体制改革的深入，财政监督由传统的收入、支出、会计、内部监督“四大块主线”逐步外延，政府全口径预算监督、部门预算编制与执行监督等相继纳入监督范围；绩效评价、投资评审、资产管理、内部控制等成为财政监督新的课题；政府性债务、政府投资基金、PPP项目资金等也成为财政监督新的领域。

（二）财政监督工作存在的突出问题

一是对财政监督工作不够重视。受传统重分配轻监管观念的影响，一些地方财政部门对财政监督的重要性停在口上、落在纸上，行动上落实不到位；个别单位注重资金使用，轻视资金使用监管，对财政监督不关注、不重视，甚至把财政监督看成是可有可无；一些单位甚至认为财政监督妨碍了“财政收支的正常进行”，降低了财政工作的执行力。部分地方和单位依法行政、依法理财的意识薄弱，对规范管理、强化监管的重要性认识不到位仍一定程度存在。

二是财政监督制度不够完善。从我国现行法律法规来看，《预算法》《会计法》等法律法规虽然对财政监督职责作了规定，但大都限于原则性规定；现行《财政部门监督办法》等法规规章虽然对财政监督范围、程序、方式等作了具体规定，但法律层次和效力不高，严重制约了财政监督的发展。同时新《预算法》制定出台后，一些法律法规规章的相关规定已经过时，新出现的一些财政违法违规行为缺乏相应的法律规范和监督制度，存在监管盲区和处理空白区，急需修订完善或制定出台相应的法律法规和监督制度。具体到湖南省来看，应当结合新修订出台的《湖南省财政监督条例》，抓紧制定出台关于检查规程、移送处理、结果运用等具体工作制度，进一步规范财政监督工作。

三是财政监督队伍建设停滞不前。新一轮机构改革后，受机构降格、人员缩编等因素影响，财政监督机构和队伍建设停滞不前，人员年龄结构偏大、知识更新滞后，人员培训力度降低，这些情况严重制约了财政监督的发展。部分地方财政部门财政监督机构与财政法制、政府采购、绩效管理等部门“一套人马、几块牌子”合署办公，财政监督人员身兼数职；部分地方财政监督专业人才匮乏，监督队伍与工作要求严重脱节；还有的地方财政监督机构甚至只有一至两个人，工作无法正常开展。

四是财政监督工作方式不够全面。财政监督信息化建设滞后，信息技术等仍未成为有效的工作载体和监督手段，同时由于缺乏统一的监管信息平台，财政、金融、税务、审计等部门监管信息数据没有共享，无法形成有效的监管合力。部分地方仍以事后检查、手工查账为主，缺乏事前介入、事中控制，财政监督嵌入财政运行全过程的机制尚未成熟完善；财政监督如何深入基层、深入一线开展调研，收集情况进行分析研判，对存在的问题进行分类处理、发挥自身特有优势服务财政管理等还有待于进一步探索。

五是财政监督成果利用不够充分。部分地方财政监督与财政管理存在“两张皮”的现象，财政监督工作存在“三少三多”：干的不少，发声不多；治标不少，治本不多；发现问题不少，成果运用不多。财政监督服务财政管理的职能作用仍然无法得以充分发挥。此外，还存在监督责任主体不明、监督职能交叉重叠的问题，导致多头监管、重复检查、资源浪费。

二、今后财政监督应做好的重点工作

针对目前存在的问题与困难，笔者认为，必须全新谋划、正确处理、全力解决，要借新《预算法》和新《湖南省财政监督条例》实施的契机，健全财政监督机制，充实财政监督力量，改进财政监督方式，提升财政监督效率。应着重做好以下几个方面的财政监督工作：

（一）围绕服务大局，抓好财税政策监督

围绕改革发展大局，聚焦改革发展中的突出问题认真抓好重大财政专项监督，保障中央和省委各项改革的稳步推进，保障中央省委省政府改革决策落地落实。一是围绕经济发展热点问题开展监督检查。我国经济发展新常态下，长期向好的基本面没有变，但结构性矛盾比较突出。以习近平同志为核心的党中央着眼我国经济发展全局，提出适应和引领经济发展新常态、推进供给侧结构性改革重大战略部署，提升经济发展的治理和效益。财政监督应主动作为，在保障贯彻落实供给侧结构性改革政策上积极发力，针对空转、虚增非税收入等突出问题加强财政收入质量监督，规范财政收入征管秩序，促进财政健康运行；针对财政推动供给侧改革的具体部署，加强化解过剩产能等专项资金监督检查，确保专项资金规范使用，促进经济有序运行。二是围绕重大财税政策执行情况开展监督检查。习近平总书记提出确保农村贫困人口到2020年如期脱贫，实现天更蓝、山更绿、水更清、生态环境更美好和促进经济转型升级等系列战略部署。财政监督应当紧密结合经济社会发展大局，积极贯彻创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，在保障脱贫攻坚、转型升级、环境治理“三大战役”实施上精准发力，持续开展扶贫资金、产业扶持资金、环境治理资金等专项监督检查，确保扶贫资金用在实处惠及贫困群众，确保财政资金有效撬动社会资本助推产业升级，确保财政环保治理资金安全高效使用，推动经济平稳健康发展。三是围绕重大民生专项资金落实情况开展监督检查。习近平总书记指出：人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标，强调把保障和改善民生放在突出位置，坚决守住民生的底线。公共财政的本质属性就是为民，财政监督的根本任务也是促进规范管理，更好地发挥财政资金服务民生的效能作用。财政监督应以护民为民为出发点，紧扣民生充分履行监督职责，着重选择一批涉及普通百姓的重大民生项目资金如涉农补贴资金、惠民资金等开展监督检查，对资金管理情况和使用绩效情况进行深入调查研究，防止资金的跑冒滴漏，遏制群众身边的腐败。

（二）聚焦财政改革，加大预算监督力度

预算是财政的核心，预算改革是财政改革的三大任务之一。新《预算法》等法律法规赋予了财政部门预算监管职责，新修订的《湖南省财政监督条例》突出了对预算编制、预算执行、绩效评价、资产管理等重点事项的监督，财政监督应当认真落实法定预算监督职责，服务预算管理体制改革。一是完善预算编制同步监督。财政分配职能主要体现在预算编制环节。预算编制监督是预算监督的基础和预算执行的前提。凸显财政监督端口前移、提前介入的优势，突出运用信息化监督，充分利用预算编制信息化平台在预算编制的环节实施同步监督，重点强化部门预算单位人员编制、部门专项、资产、账户、政府采购项目、绩效目标、存量资金等数据的审核，着力提升预算编制的科学性和准确性；同时在湖南省现有预算编制同步监督的基础上，逐步增加部门预算编制同步监督单位数量，扩大覆盖范围，强化对预算编制完整性、合理性、绩效性的监督，完善预算编制监督的时效性。二是加大预算执行监督力度。预算执行是财政监督和管理的重要环节，也是财政资金使用和监督的关键节点。凸显财政监督紧密结合财政管理、就近监管的优势，突出实时化、动态化监控，加强对本级各部门各单位预算执行情况的监督检查，对直接支付项目的预算来源、支出科目、结转结余等情况实行动态监控，对授权支付项目的预算来源、明细情况、实际收款人、入账科目、结转结余等实行跟踪监控；实现对违法违规问题实时预警、实时纠正，着力提升财政监督信息化水平和工作效率，切实防止挤占、挪用财政资金，规范预算执行和财务管理。三是加强预决算公开监督。阳光是最好的防腐剂。“以公开为原则、不公开为例外”是财政体制改革一项重要原则和具体要求。开展预决算公开专项检查是贯彻中央部署、落实新《预算法》规定，建立全面规范、公开透明财政制度的客观要求。凸显财政监督熟悉财政运行的独特优势，突出常态化监督，对地方政府和单位预决算公开的完整性、及时性、真实性、细化程度和公开形式进行全面监督检查，形成预算单位自评和财政部门考核、运用互联网技术进行机器审查和人工审查相结合，全链条、一体化的监管模式。

（三）强化债务监管，确保财政可持续

经济运行新常态下，财政面临增收难度持续加大、支出需求刚性增强、风险日益凸显、宏观调控形势更加复杂等一系列前所未有的挑战。财政监督应当立足财政作为国家治理基础和重要支柱的新定位，更加有效履职尽责，确保财政可持续发展。一是加强地方政府债务监督。针对地方政府债务增长过快、潜在债务风险日益突出的问题，着力加强政府性债务资金监督，重点查处利用融资平台等违法融资举债、违规担保举债，利用政府购买服务等名义变相融资举债、预算之外举借债务等违法违规行为，切实规范各级政府的债务管理，坚决遏制地方违规举债，有效防范地方债务风险和财政支出风险。二是积极探索强化PPP项目监管。针对PPP项目落地难、管理欠规范、实施效果不理想等现实情况，积极探索强化PPP项目监管，重点查处利用PPP项目变相融资以及项目管理不规范等违法违规问题，推动使用PPP模式缓解地方政府融资压力和债务压力，防范财政系统性风险。

（四）维护财经秩序，抓好执法检查

财政监督是国家经济监督体系的重要组成部分，是规范经济运行秩序和严肃财政纪律的重要手段。财政监督应当提高自身政治站位，认真履行监督职责，严肃查处财政违法行为，维护财经制度权威性和严肃性，维护财政纲纪和秩序。一是突出抓好专项治理工作。坚持专项部署和全面推进相结合，继续深入抓好 “小金库”、“雁过拔毛”、“纠‘四风’治陋习”等专项治理，持续整治“四风”、维护财经法纪的高压态势；持续将“小金库”、“三公”经费等情况作为日常监督和其他专项监督检查的重要内容予以重点关注，形成严肃财经纪律的常态化工作机制。二是突出抓好财经纪律执行情况监督。结合部门预算编制与执行检查、会计信息质量检查等工作开展情况，同步组织开展财经纪律执行情况监督检查，形成“标本兼治、堵疏结合”的工作机制；进一步强化责任追究，对违反财经纪律的单位和个人“下猛药、动真格、出重拳”，坚持处理人和处理事相结合，在对责成整改和严肃查处有关问题的基础上，严肃追究相关单位和人员的责任。三是抓好信访案件核查。来信来访举报案件是财政监督工作重要线索。财政监督应当认真负责抓好举报案件的核查工作，积极回应来访群众和社会关切，以点带面，查深查透，发挥财政监督利剑作用，有效惩治财政违法行为。

（五）完善内部管理，不断提升治理水平

内部控制既是贯彻依法治国基本方略的需要，也是加强财政部门内部管理的重要举措。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购等行政权力加强制约，强化内部流程控制，防止权力滥用。财政部门既是行政事业单位内控的牵头者和推动者，也是践行者和维护者。推进内部控制与内部监督是加强财政部门内部管理的重要举措，是提升财政治理水平的重要手段。财政监督应当紧扣自身职责，着力推进财政内控建设和内部监督工作，促进规范财政权力运行。一是深入推进财政内控建设。进一步完善财政内控制度体系，根据已出台的财政内控制度，细化与完善相关操作规程；及时修订完善不符合内控制度要求的规定，确保内控制度符合实际，行之有效。制度的生命在于执行，进一步加强内控制度执行监督，开展内控制度落实情况检查，重点核查内控制度是否落实、风险防控是否有效，推动内控制度执行，严控财政风险。二是创新内部监督方式。充分发挥内部监督对照检查，自我完善、自我革新的职能作用，进一步创新内部监督方式，以信息化为支撑，建立嵌入业务流程的内部监督机制，将内部监督职责嵌入预算管理各环节，对财政业务运行流程进行持续的监督、评价和优化，提升内部监督成效，促进财政管理水平的不断提升。三是完善内部监督成果运用。内部监督的有效性关键在于加强成果运用，进一步建立健全内部监督成果运用机制，将内部监督成果与年度考评、干部交流任用、预算安排紧密衔接，切实发挥内部监督对财政改革的保障作用。

（六）规范市场秩序，严格履行会计监督

会计管理是国家经济管理的重要基础，会计监督是财政部门的重要职责。《会计法》、《注册会计师法》等均赋予了财政部门会计监督职责，财政监督应当认真履行这一法定职责，着力发挥会计监督的独特优势，促进规范市场秩序。一是加强重点单位重点行业会计监督。坚持会计监督服务财政中心工作，选择关系国计民生、重大财税政策贯彻落实的重点行业、重点单位开展会计监督检查，深入了解重点行业会计政策执行效果，分析问题原因，提出改进建议，为国家制定出台行业发展政策、实施宏观调控服务。二是加大对社会中介机构的监督检查。深入贯彻落实国务院加强事后监管和“双随机、一公开”的要求，改进和完善会计师事务所分类监管机制，对群众反映强烈、执业问题突出的会计师事务所等中介行业加大监管力度，通过采取全面检查、定期检查和重点复查的方式对会计师事务所的会计信息质量、执业质量和综合管理等业务进行有效监管，力求规范中介机构执业行为，推动行业健康有序发展。三是发挥会计监督检查的职能作用。突出会计监督特色和重点，建立健全会计监督机制，完善方式方法，发挥会计监督涉及面广、检查深入等优势，广泛了解财税政策、会计政策的执行效果，提升财政监督服务财政中心工作大局的职能作用。■

（本栏目责任编辑：王光俊）