财政专项资金管理中的风险防范

江苏省常州市财政局课题组

一、引 言

财政专项资金是指为实现某一事业发展和政策目标或者完成特定工作任务，由财政性资金安排的、在一定时期内具有专门用途的资金。其具有涉及面广、品目繁多、指向明确、社会影响力大等特征，是国家调节国民经济和社会生活的重要手段。以常州市为例，2016年市本级安排专项资金47.37亿元，占市级一般公共预算支出的36.33%，加上中央、省下达的专项，资金数额巨大，种类达数十种，涵盖了公共服务、经济建设、民生保障、社会管理等众多领域，几乎各个政府业务主管部门都有涉及。

由于财政专项资金面广量大、管理流程复杂且缺乏统一标准，近年来一直备受诟病，加上一些公职人员法律意识淡薄、管理水平不高等原因，这一领域的职务犯罪案件近年来呈现上升态势，涉案数目惊人。2011年至2013年，江苏省查办政策性财政补贴领域渎职犯罪129件165人，渎职犯罪行为造成财政补贴损失高达1.53亿余元。①殷其新、张云强：《政策性财政补贴领域渎职犯罪案件特点及新动向分析》，2015-10-26，群众网，http：//www.qunzh.com/xxzt/gwydybgpxhd/bgzs/201510/t20151025_14162.html。常州市检察机关近年来在省统一部署下，开展了查办“高效设施渔业”“新网工程”补贴领域渎职犯罪等一系列专项行动，共立案查处各类渎职犯罪案件14件，涉及31人。

财政部门在专项资金的分配和监管中担负着重要职责，随着全面依法治国的战略部署以及反腐倡廉、治庸治懒工作的层层推进，进一步规范财政专项资金管理，保护财政资金和财政干部两个安全更显得十分必要和紧迫。2017年7月1日起，新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》开始实施，修订的内容是确立检察机关提起公益诉讼制度。由于财政专项资金的分配使用涉及公共利益，因而已成为检察机关的关注重点。2016年年底以来，常州市财政局陆续收到常州市人民检察院、天宁区人民检察院和钟楼区人民检察院发出的三份检察建议书，要求采取有效措施，依法履行对专项资金的监管职责，追回有关财政资金，并将处理结果回复检察机关。如不正确履职、怠于履职，检察机关将提起行政诉讼，这表明社会各界对财政部门在专项资金管理方面提出了更加严格的要求。因此，系统梳理其中的法律风险点并予以积极防范，不仅对财政部门具有较高的现实意义，还对其他相关部门起到普遍性的指导作用。

二、涉及财政专项资金的相关法律规定及解读

（一）法律法规

按照法理学定义，财政专项资金的法律制度，应指调整财政专项资金管理活动中相关方权利义务关系和责任的法律规范。总体而言，目前财政专项资金管理领域的法律规范尚不健全，给实际工作带来较大困扰。

1.预算法

《预算法》被称为“经济宪法”，是规范预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整的基本法律。然而《预算法》并未在法律层面上为财政专项资金管理提供依据，在具体条款中也未涉及。仅其立法精神和遵循原则可以对财政专项资金其他法律规范起方向指引性作用。

2.财政行政法规

《财政违法行为处罚处分条例》对涉嫌不当方式获取财政资金的行为，明确了相关法律责任和处罚标准。如第六条对国家机关及其工作人员违反规定使用、骗取财政资金等行为进行了规定；第十四条对企业和个人以虚报、冒领等手段骗取财政资金或其他违规使用财政资金的情况进行了规定。

3.地方性法规

2017年7月21日，江苏省十二届人大常委会第三十一次会议审议通过了《江苏省财政监督条例》，并将于2017年12月1日起正式实施。涉及专项资金的主要内容有：第九条第（六）项明确了财政部门的监督范围包括专项资金分配、使用情况；第十三条指出财政部门和有关部门应当按照各自职责，严格执行专项资金支出预算，按照专项资金使用范围组织实施，不得拖延、截留专项资金拨款。财政部门应当重点对虚报冒领、伪造骗取或者截留挪用财政专项资金等情况进行监督检查。

4.其他行政规范性文件

财政部、省财政厅和地方财政通常会针对某一项资金制定相应管理规定，如财政部印发的《普惠金融发展专项资金管理办法》《中小企业发展专项资金管理办法》等，对某项资金管理作出了具体规范；江苏省2010年发布江苏省人民政府令第63号《江苏省省级财政专项资金管理办法》；常州市制定的《常州市市级财政专项资金管理办法》（常政规〔2011〕11号）。这些文件对财政专项资金管理具有较强的指导性。

（二）财政责任清单

中共中央十八届三中全会、四中全会都强调要推行政府权力清单制度，依法公开权力运行流程，消除权力设租寻租空间，同时，按照权责一致原则建构与权力清单制度一致的责任清单制度。责任清单以细化政府部门职责、理清责任边界、健全权力监管制度为核心，强化政府部门的公共服务理念，形成权责明确、权责一致、分工合理、运转高效的部门职责体系。与权力清单的“法无规定不可为”精神对应的，责任清单即“法若规定必须为”，因此是司法部门判断是否渎职的重要依据。常州市财政局在责任清单中对财政专项资金的管理职责被明确为：负责拟订有关部门、单位和项目资金的财务管理办法，负责各项市级财政专项资金的安排和监督管理，协助有关部门进行项目的可行性研究和效益分析，监督项目实施中资金的管理使用情况。

三、当前财政专项资金管理中的风险分析

（一）专项资金设立和退出不规范，存在公权滥用风险

省、市财政专项资金管理办法中对专项资金设立、调整和撤销的条件、程序等均作出了明确规定，但在实际工作中执行不够，主要表现在：

1.专项资金的设立缺少科学性

按照“先论证项目，再申请资金”的流程，专项资金的设立应充分论证设立的必要性，否则会造成财政资金的极大浪费。财政专项的设立应遵循正外部性需求，不扰乱市场公平秩序，同时要遵从WTO的补贴规范。但我国在竞争性领域仍有不少的专项。另外，专项资金设立要避免使用方向类似、政策目标相近的情况，但由于各个业务主管部门各自为政，难免会出现专项资金重复交叉的现象。在实际操作中，同一项目通过包装，申请不同专项补助的现象时有发生，给财政部门埋下了渎职隐患。

2.专项资金设立程序缺少规范性

目前财政专项资金设立程序主要是由省（市）业务主管部门提出申请，经财政部门审核后，报同级人民政府批准。但在实际工作中，却没有建立相应的论证机制，很少有业务部门在申请设立专项时，主动提交可行性论证报告，财政部门也未有专门的程序组织论证，往往是经过层层博弈后予以安排。此外，一些地区文件中还明确财政部门可以直接申请设立专项。从权力制衡角度看，财政部门应最大限度地避免这种“既当裁判员、又当运动员”的行为，减少权力失衡风险。

3.财政专项清理退出机制不健全

财政专项资金管理办法中，明确了三种退出条件：一是设立的目标失去意义或者需要完成的特定任务已不存在的；二是专项资金的绩效达不到主要预期目标的；三是专项资金的管理、使用存在违法问题，情节严重或者经整改无效的。实际工作中，财政专项受业务主管部门和相关利益群体的影响，一经设立很难撤销，难以考量设立的目标意义是否实现，导致财政专项种类和规模增长迅速。近年来，虽然各级财政部门都在推进绩效管理改革，但从应用结果来看，尚未能形成评价结果与专项资金预算、退出相挂钩的机制。

（二）专项资金管理制度不健全，存在管理失据风险

财政专项资金管理办法是资金使用和管理的法律依据，重要性不言而喻。但由于种种原因，部分财政专项资金这方面仍然存在各类缺失。

1.财政专项资金管理办法缺失

（1）一些部门或单位对于专项资金的认识不足，简单地认为项目中的钱就属于自己部门，无需单独制订专项资金的管理办法，从而造成管理混乱。个别单位随意从专项资金中列支无关的招待费、会议费和交通费等支出，容易形成挪用与挤占项目资金的法律风险。

（2）随着国家不断加大对部分领域和行业的扶持，专项资金来源渠道更多、范围更广、使用分散。资金的管理部门较多，未能将分散的资金加以整合，并制订统一的管理办法。如在新农村建设方面，几乎相关部门都有资金投入，却缺乏统一的制度安排。

（3）财政专项资金原来有管理制度，但有效期已过；客观条件已经改变，或使用方式有较大变化，却未及时修改。如常州市污水处理费的管理办法还是1998年的。

2.有管理办法但未形成规范性文件

江苏省法治财政标准化建设要求专项资金管理办法必须以规范性文件的形式确立。规范性文件的发文流程相对复杂，需要经过征求内部处室意见、征求外部单位意见、法律审核、公开征求社会公众的意见、领导集体讨论等多个环节进行修改，使文件结构更加完整，内容更加规范。此外，规范性文件与普通文件的区别在于其主动公开的属性。作为资金管理的文件，有必要向社会大众公开，若不以规范性文件的形式发文，则避开了公开接受社会监督的形式，使得专项资金的使用和管理走向灰色地带。

据统计，2011—2015年，常州市财政局共制定规范性文件21件，其中专项资金管理办法11件，且占比逐年提升。然而，与财政众多的专项相比，近几年制发的规范性文件仍是少数，市、区财政部门还有较多的专项资金管理办法仅仅以普通文件的形式在执行。

3.有管理办法但要素缺失

按照江苏省财政厅推进法治财政标准化建设的要求，各类专项资金管理制度应具备九大要素，即资金用途、使用范围、管理职责、分配办法、审批程序、支出管理、绩效目标、责任追究和执行期限。对照这一标准，常州市部分专项管理办法中仍存在要素缺失的情况，如：

（1）“管理职责”边界模糊。财政和其他部门的管理职责分工不明，不仅不利于专项资金的科学化管理，还会使财政和其他部门在专项资金相关案件中成为诉讼中的共同被告。如《常州市市级旅游发展专项引导资金管理办法》（常财规〔2014〕4号）第二十条规定：“对项目单位未按规定组织项目实施、违反财经纪律、弄虚作假、挤占项目资金等行为，一经查实，责令限期整改。情节严重的，市财政局、旅游局视情况有权终止项目，追回引导资金”，其中终止项目、追回引导资金的责任并未明确区分。实践中也以旅游部门作为主管部门，应由旅游部门对违规项目、资金先行终止、追回为妥。但依据该办法，检察系统对常州市财政部门提出检察建议书，要求财政承担追回资金的首要责任。

（2）“资金用途”不够明确。如《常州市市级扶贫开发专项资金管理办法（暂行）》（常财规〔2016〕4号）的初稿中，就没有“资金来源”“资金用途”等要素，经法律审核才补充完整。如果资金用途不清晰，极易导致财政资金使用的随意性和低效性。

（3）“审批程序”要素缺失。程序规范是保障财政资金和干部安全以及明确各自责任的基本要求，科学的程序设计可以有效避免权力滥用，降低资金被套取的风险。如《常州市市级融资担保专项资金管理办法》（常财规〔2016〕1号）的初稿中，缺乏审批程序的具体内容，经法律审核后将要素补充完整。

（三）职责分工不明晰，存在责任混淆风险

一是从内外部关系来看，财政部门与主管部门的职责分工不够明确、细化、合理，特别是财政部门参与主管部门对项目申报审核的资金，一旦发生项目申报单位虚假申报，其所带来的法律风险在责任分担上将难以区分。以《常州市市级农业产业化经营龙头企业发展专项资金管理暂行办法》（常财农〔2011〕28号）为例，其第十四条要求“市农委、财政局对投标项目按照公平、公开、公正的原则，组织专家进行项目评审，必要时对有关项目进行论证答辩，形成项目安排初步意见，报市政府审定同意后，联合行文下达项目建设任务和补助资金。”对于专家评审，实践中往往是农林部门具体组织，财政部门很难真正参与，但按办法规定，组织的具体责任是财政和农委共同承担。实践中就出现了评审实际上是由农委组织，但流程存在瑕疵，当事人按规定向财政申请公开评审情况的案例，财政部门为农委的不当行为背书，处于被动连带的位置。这类情况绝非个案。

二是从上下级关系来看，各级安排专项资金多是按属地管理层层下达，上下级财政未能形成有效联动，在资金监管上存在权责不一致的情况，将影响到资金安全和使用效果。如《江苏省体育产业发展引导资金使用管理暂行办法》（苏财规〔2016〕6号）第六条和第八条规定，对省级体育产业发展引导资金，省级财政部门对资金的后续监管责任是参与专项资金执行情况的监督检查，而作为审核上报单位的市、县财政部门则要负责收回未按规定使用或闲置沉淀的专项资金。

三是从财政内部来看，业务处室与预算、国库、监督、绩效等处室的分工协作和相互制衡机制不够健全，工作效率有待提升，资金安全难以保证。如一些业务处室认为资金监管只是监督检查处的事，绩效管理只是绩效处的事，导致在管理上不能形成合力。

（四）资金分配方法方式欠科学规范，存在资源错配风险

1.资金分配方法缺乏科学性和标准

我国目前的地方财政预算编制中，“人员经费按标准，公用经费按定额”，但对于专项资金如何分配却缺乏科学合理的标准和依据。在资金分配领域如何最大限度限制自由裁量权一直是个难点。当前资金的分配大多采取主管部门与财政部门共同商定的模式，容易引发一系列的法律风险。如市检察机关共查办“体育产业引导资金”专项案件6件8人，其中多为滥用职权进行受贿。

2.资金分配程序缺乏规范性

专项资金在分配过程中存在着付款环节多、时间长等问题，影响当年项目正常实施，使项目难以发挥预期效果，也给财务管理带来诸多不便。此外，用款单位想方设法争取上级财政专项，很少考虑对于支出的安排，可能导致违规操作，也降低了财政资金的效益。

3.资金使用方式以无偿为主，影响资金使用效率

目前财政专项资金大多以无偿补助为主，对补助对象审核的不严格致使专项资金成为谁都想切一块的利益蛋糕，甚至出现内外勾结套取财政资金的现象，致使资金安全性和使用效率性不高。近年来各地大力创新财政扶持方式，先后成立了各种创投引导类基金，但有偿使用占比仍然较小。以常州市为例，2016年专项资金中有偿部分占比不足5%。

（五）项目审核不严和违规查处不力，容易引发玩忽职守风险

一是资金分散、信息不共享造成多头申报。由于补贴资金名目众多，如涉农补贴分散在农委、水利、供销、国土、扶贫等多个部门，同一企业或个人有可能满足多项补助申请条件，在财政及主管部门信息共享不畅、相关法律规范缺乏的情况下，极易出现多头申报的现象，而审核部门无法去伪、把关不严。二是审核程序不科学。一些项目资金的申报、初核、日常监督、验收常为同一人负责，不能有效制衡。三是审核部门在审核过程中往往以形式审查为主，只凭申请材料认定资格，对材料的真实性和项目的可行性未进一步研判，甚至部分工作人员伙同补贴对象共同套取财政资金。如溧阳市供销合作总社社务管理科科长卞某在明知溧阳市某冷链物流有限公司不符合“新网工程”项目申报条件的情况下，涉嫌滥用职权，导致该公司违规获得国家财政补贴人民币120万元。四是部分社会机构出于牟利的考虑，利用其知悉政策漏洞和人脉较熟的优势，编造或伪造申请材料以骗取财政专项资金的问题也进一步增加了项目审核难度。如常州有6家体育文化类公司在申报省级体育产业发展引导资金补贴过程中，存在虚报面积和投资额、不符合申报主体资格及未按规定使用补贴资金等违法情形。常州个别旅行社存在提供虚假住宿发票复印件套取旅游专项中“地接奖励”的行为，导致市级财政专项资金流失。此外，对违规违法行为查处力度较弱，也助长了财政专项资金渎职领域的不正之风。由于违规成本较低，对项目单位和负责人难以起到震慑作用。

（六）财政大监督机制尚未健全，存在监督不力风险

1.使用政策不透明，公示信息分散

目前，山东、湖南等省已发布省级财政专项资金信息公开办法，而江苏省及常州市尚未出台相关公开办法。政策公开、宣传力度的不足致使相关企业、组织和个人对专项资金的项目、范围、标准等缺乏了解，给不法分子利用职务之便侵吞、挪用、截留财政资金提供了可乘之机。以财政补贴类项目公示为例，具体公示期限、方式、内容均不统一，资金发放对象和数额往往由各主管部门自行公示，而申报主体信息、审批通过依据及资金具体用途并未公示，市财政局网站上并未发布相关内容。信息公开不全面、不到位不利于社会公众与媒体对财政专项资金使用情况进行监督，也不利于监督部门发现问题进行集中整治。

2.监督集中于事后审查，手段单一落后

虽然近年来随着财政改革的不断推进，财政监督不断由专项检查向日常监督和全过程监督转变，但在具体实践中仍是以事后监督为主要形式。财政监督的滞后性使得监管人员把主要精力用于发现和处理违规，却未能有效地预防违规行为，在财政资金监管中始终处于被动地位，且容易造成财政资金无法挽回的损失。

当前财政监督检查方式以查账和现场检查为主，而由于财政专项资金项目繁多，补贴的对象、形式日益复杂，若是困于老办法、老思路，在直接检查中特别是账面检查中可能会疏忽和错漏本该发现的问题。同时，财政监督还受制于人力、物力和职责范围的限制，无法做到对所有专项全面无遗漏的审核，致使日常跟踪逐渐流于形式，违规行为发现能力不足，对项目的日常跟踪和实地检查难以达到预期效果，监督重资金而轻项目造成了财政资金的极大浪费。如2016年开展的医疗机构会计信息质量检查中发现常州市某医院“专用基金-科研基金”科目存在100多个三年以上未有发生额的项目，科研项目立项频繁，但研发项目的实质性开展和结题严重滞后。

3.监督主体不一，信息交流机制不完善

由于相关法律法规的缺失，当前财政监督与其他经济监督主体职能分工和监督范围并不明确，虽然财政与人大、审计、税务等部门对日常工作中的监督各有侧重，但财政部门除了年初与审计进行碰头分工外，与其他监督主体的信息交流并不通畅。一方面监督主体职能重复导致了监督的重复或错漏，提高了监督成本，也给监督对象造成负担。另一方面由于多头监督界限模糊，出现问题时在风险承担上容易出现互相推诿扯皮的现象。

即使在财政内部，对专项资金的监督职责分工也不明确，相关内控机制不健全。一些业务处室直接充当运动员，将监督权职推给财政监督检查部门，而后者由于力量薄弱、碍于情面等原因，并不能实行有效监督。

4.绩效评价作为柔性监督力度不足

《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）中指出财政部门和各预算单位是预算绩效管理的责任主体，近年来预算绩效管理工作也越来越受到重视，但成效不够明显：一是对部门不开展绩效管理的，没有制约措施，专项资金绩效管理未能做到全覆盖。二是绩效评价有预设目标但无科学标准，很难客观评判某项专项资金绩效高低，给责任界定带来难度。三是目前绩效评价结果和预算挂钩机制尚未建立，更没有法律明文规定造成财政资金绩效低下应承担的法律责任，制度建设还有待完善。但没有制度规定不代表没有法律责任。按照渎职犯罪入刑标准，只要造成公共财产损失超过一定数额的，都有可能被治罪，换个角度来看渎职风险反而更大。

四、对策建议

（一）进一步推进有限型政府建设，限制财政专项资金领域的权力任性

党的十八届三中全会提出“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”。当前政府越位、错位现象仍然存在，要“把错装在政府身上的手换成市场的手”①李克强：《把错装在政府身上的手换成市场的手》，2013-03-01，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0317/c164113-20816405.html。，就要明确政府与市场关系，把市场职能范围内的放手交给市场。在专项资金设置上，市场能够有效调节的坚决不设；竞争性领域中已设立的专项，要明确退出期限。在经济发展领域，财政专项设立仅限于市场失灵和正外部性因素，或通过财政杠杆作用，引导金融资本、社会资本向重点产业倾斜，调动企业组织生产和自主创新的积极性，减少政府权力运行的“任性”。

目前，山东省在制定省级专项资金管理办法时明确指出要大幅压减整合竞争性领域专项资金，河南在财政涉企资金基金化改革方面已初见成效。对于常州市，建议梳理竞争性领域经营性专项资金，建立包括扶持农业产业化、新型农业经营主体、支持企业技术改造、创业创新、战略性新兴产业等方面的资金清单，根据相关规定和发展实际制定退出计划，转而进行基金化改革或采用股权投资等方式实现政府作用和市场作用的有机结合。具体操作中，政府部门只负责进行基金投资管理方法的设立、投资团队的选取、项目库的建立、投资考核与评价及风险防控，主要在政策上予以指导，而不以行政手段干涉项目选择和资金使用。

（二）加强制度建设，确保有法可依、依法理财

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面加强依法治国作出了部署，旨在将权力关进制度的笼子。一是要完善财政支出法律法规。2016年财政部发布了《法治财政建设实施方案》，提出“力争到2020年形成较为完备的财政法律制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系。”当前我国财政专项资金法治建设严重落后，政策的覆盖面较小且法律效力不足，为了推进财政专项资金机制的健康有序发展，建议国家尽快出台《财政支出法》，以保障财政支出制度的规范性和法定性。二是要规范管理办法。对现有财政专项进行梳理，排查是否制定管理办法，未制定管理办法的应安排时间表尽快制定、管理办法已过期的应及时根据实际需要进行清理或重新制定、已制定管理办法的应根据九大要素和本市实际予以完善并及时公开。三要组织业务主管部门、财政业务部门及税政处、财监、绩效等处室进行讨论研究，总结现有财政专项资金管理办法施行中的缺陷，针对涉农、涉企、人才激励、产业发展等各类专项资金分别建立财政专项资金管理办法模板，明确专项资金从设立到退出的操作细则，提高财政专项资金管理的全面性、专业性和可操作性。

（三）理顺职责分工，形成权利与义务对等的部门分工合作机制

一是权责对等方面。根据相关文件精神，财政部门应当履行资金设立调整和撤销等事项的审核、汇总梳理有效资金目录、组织专项资金支出预算的编制和执行、开展监督和绩效等职责，而业务主管部门主要履行专项资金支出预算执行、资金日常监督、自查和自控等职责。2012年以来，全省财政系统以渎职罪定罪的8起案件中有6件发生于资金申报、审核环节，但财政部门由于自身职能定位与工作重点，对专项资金具体项目缺乏专业认知，在审核环节难以真正发挥项目评估作用，事后发生渎职案件却要与业务部门共同承担责任。这与财政部门在实际中过度揽权存在一定关联。建议财政部门在资金管理中完全退出项目申报、评审、实施、验收等实质性审查环节，而集中精力做好资金拨付、绩效监督工作，并做到工作留痕，保全证据。通过建立权利与义务相统一的工作机制来保障财政资金和财政干部两个安全。二是监督职责方面。在财政监督中还应明确各监督主体的责任范围，建立多部门联合监督机制，避免重复监督和监督缺位。建议建立财政监督联席会议制度，由人大牵头，安排全年监督计划，在各部门设立负责人和联络人，定期碰头交流监督落实情况，确保信息共享，形成监督合力。在内控制度建设上，要根据《关于加强财政内部控制工作的若干意见》（财监〔2015〕86号）文件精神建立完善有效的内控制度，综合运用不相容岗位（职责）分离控制、授权控制、归口管理、流程控制和信息系统管理控制等方法，防控法律风险。要建立财政机关内部纠错机制，加强系统内的漏洞修补，对于在监督检查、依申请履职、涉法涉诉案件办理等工作中发现的可能涉及失职的问题，及时预警和纠正，将风险化解在行政体系内部，减少刑事犯罪的发生。

（四）规范财政专项设立和退出程序，健全资金分配制度

一是明确专项资金设立程序，确保财政专项的权威性和有效性。在专项设立时要有明确的法律法规和政策文件，由业务部门申请设立的，应明确须由财政部门通过组织听证、绩效目标论证等方式进行设立审查；财政业务处室提请设立的，应由预算、绩效、税政等部门进行内部联合论证，以提高专项设立前评估的质量和效力，确保财政部门在初审环节应尽的审核评估义务落实到位，避免走过场。二是健全资金分配制度，提高资金使用效率。积极推进资金分配从“由人分钱”向“按制度分钱”转变，减少行政性分配。建议选取典型专项资金进行竞争性分配试点，引入专家、中介机构、社会公众参与评审、招标，选择扶持项目和资金总额，财政部门根据项目进度安排支出。通过试点选取适合纳入竞争性分配范围的专项资金，并将相关规定写入财政专项资金管理办法模版，将建立健全因素法分配、竞争性分配制度作为常州市财税制度改革中的重要环节。三是建立专项资金到期退出和提前终止机制。如《江苏省省级财政专项资金管理办法》明确“专项资金应当明确执行期限，执行期限一般不得超过五年。”对于财政专项提前取消或到期不再执行的，应制定专门的管理办法，规定取消及退出程序、资金管理、责任审计、信息公开等内容；对于专项资金因故需要延长年限的，应当重新对项目延续的必要性和可行性进行论证；定期对专项资金使用效益进行评价，建立科学评价标准，对评价等级低于一定标准的，及时调整或提前终止，避免财政资金浪费。

（五）加大监督查处力度，严防渎职风险

一是要加大信息公开力度，接受社会媒体监督。当前信息化技术在财政监督领域的应用还很不充分，财政与业务主管部门之间、各个监督部门之间的信息沟通渠道尚未完善，建议建立政府补助资金综合平台网站，链接财政部门及业务主管部门，将补贴资金政策、申报流程及结果、资金分配和执行过程以及监督绩效结果等全过程的管理信息在平台网站上集中向社会公开。二是要健全监督评价机制，完善全过程监督评价。应将财政监督、绩效管理嵌入预算编制、执行和项目实施、验收的各个环节，强化事前、事中、事后的全过程动态监督和评价。财政部门可要求资金申报者在申请时提供相应的资金使用计划，以提高监督针对性，严格把关资金使用去向，防止闲置或挪用。加强大数据技术在财政监督、评价中的应用，创新监督评价手段，提升工作成效。三是要加大惩处力度，避免渎职行为被动发生。2017年7月13日省财政厅发布《江苏省省级财政专项资金管理中失信行为分类管理暂行办法》，强化对项目申报单位的失信惩戒，存在一般失信行为的，省相关主管部门、省财政厅将减少申报单位当年省级专项资金扶持额度，对社会中介机构直接责任人进行诫勉谈话或强制培训等；存在严重失信行为的，将对申报单位自该行为认定后三年内不予安排省级专项资金，相关社会中介机构三年内不采信其所有省级专项资金申报鉴证报告；对申报单位和相关社会中介机构的直接责任人，将其失信行为录入个人信用档案等。建议常州市尽快出台相关失信行为管理办法，大力开展职务犯罪的预防和惩处工作，对专项资金领域的贪腐渎职现象严打严防，确保资金安全。

五、结 语

党的十九大报告提出“要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”现代财政制度是国家现代治理体系的重要一环，其中一个重要内涵是通过法治来保障财政活动的公共性、公平性和效益性，从而对财政公权力进行约束。财政专项资金管理不仅涉及到这一公用资源的分配和使用，背后通常还牵连着专门的财政政策。当前正处于财税体制改革的关键阶段，诸多财政政策创新应运而生，例如政府投资基金的运作、PPP项目管理、地方债置换等，由于法律法规的不完善甚至缺失，很有可能产生一些潜在的、或有的财政、法律风险。因此，除了严格遵从政府与市场边界和在出台政策时进行科学论证外，还要在实际工作中树立正确的权力观，摒除利益思维，依法合规实施管理。当然，在当前需要通过积极的财政政策引领新常态的背景下，财政干部该担当时一定要有所作为，但要牢记头上悬着的这柄“达摩克利斯之剑”。

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