新常态下资源型经济创新转型的对策研究——以鄂尔多斯市为例

韩建强

一、鄂尔多斯市资源型经济发展状况

所谓资源型经济发展模式，主要是指依靠区域自然资源特别是矿产资源的比较优势，通过对自然资源的开采、初级加工并形成初级产品的经济增长模式。依托资源型经济发展模式的城市，被称为资源型城市。

资源型经济发展模式的主要特征是，主导产业依赖相关资源而发展。内蒙古鄂尔多斯市经济对煤炭资源的依赖度很高，是典型的资源型城市。进入本世纪，鄂尔多斯市大力发展煤炭行业，原煤产量由2002年的0.59万吨增长到2012年的最高峰6.39亿吨，年均增长26.87%；同期，地区生产总值、财政收入分别从2002年的204.77亿元、21.7亿元增长到2012年的3656.8亿元、820亿元，年均分别增长33.41%、43.79%，地区生产总值、财政收入和煤炭产量呈现明显的正相关性。财政收入年均增长率高，其中还包含着煤炭价格上涨的因素。2012年煤炭行业和批发零售业中的煤炭流通业税收430亿元，占到全市地方财政总收入的52.4%，成为支撑财政收入的基础税源和支柱性税源。2002—2012年，鄂尔多斯市抓住机遇，将煤炭资源转化为经济优势，有力地推动了经济社会各项事业的快速发展，城乡基础设施面貌大为改观。

2013年以来，我国经济进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期政策消化期的“三期叠加”阶段，受国内外经济下行压力和不确定性因素影响，煤炭行业产量和销售价格双双下跌，带动全市经济由高速增长期逐步转入稳定增长期，财政收入增幅大幅回落。2013—2016年，煤炭产量分别为6.3亿吨、6.3亿吨、6.16亿吨、5.7亿吨，煤炭产量2013年比2012年降了1.5%、2015年比2014年降了2.2%、2016年比2015年降了10.7%。这几年，煤炭价格下跌将近一半。2013—2016年地区生产总值增幅分别为9.6%、8%、7.7%、7.3%。2013—2016年公共预算收入分别为440.02亿元、430.08亿元、445.9亿元、451亿元，增幅分别为17.18%、-2.26%、3.67%、1.1%，暴露出鄂尔多斯市资源型经济发展的不平衡、不协调、不可持续问题还比较突出，经济结构不尽合理，主体税源单一，财政收入的基础还不够稳固，加之政策性减收因素的增多，使财政收入持续增长的难度进一步加大。2013、2014年矿产（主要是煤炭）采掘业增加值占地区生产总值的比重分别是39.34%、37.23%。总体上看，鄂尔多斯市还是以煤炭资源为主要支撑的财源结构，煤炭市场变化对财源状况变化有很大影响。煤炭行业市场稳定不稳定直接影响着全市经济和财政收入的稳定性。

二、鄂尔多斯市资源型经济转型发展面临的主要困难和问题

伴随着我国经济发展进入新常态，鄂尔多斯市资源经济与一般城市相比，事实上面临以下主要问题：

一是产业结构单一，煤炭行业“一业独大”，三次产业中二产比重高，传统产业比重大，难以支撑经济的稳定性。2012年煤炭行业增加值占地区生产总值的比重达到34.75%。2013、2014年矿产（主要是煤炭）采掘业增加值占地区生产总值的比重分别是39.34%、37.23%。2013、2014年制造业增加值占地区生产总值的比重仅为10.38%、10.34%。资金投入集中于资源开采或房地产开发，形成“挤出效应”，造成加工制造业因投资匮乏而发展缓慢。产业总体层次低，生产方式粗放，产品结构偏低，初级加工产品比重大，基本处于中低端；知识密集型企业少，新技术应用程度不高，产品加工深度不够，高精尖产品少，技术含量低，附加值低，市场竞争能力较弱；制造业尚处于起步阶段，替代产业发展乏力。虽然近年来非煤工业发展比较迅速，占全市工业增加值的比重逐年上升，但规模依然偏小，仍处在打基础、扩总量阶段，深加工产品输出较少，集群化效应尚未完全显现，对地方财政收入增长的支撑尚不明显。引以为傲的“扬（羊绒羊毛加工业）眉（煤炭开采）吐（高岭土、建材）气（天然气开采）”几个产业，主要是不可再生资源开采业，或是以资源为依托的加工业，只有羊绒羊毛是可再生的。

二是发展的不可持续性。一般来说，由于矿产资源的有限性和不可再生性，随着被不断开采利用，可开发利用的资源将逐渐减少并终将被耗尽，依赖资源形成的产业链条就会逐渐萎缩。如，我国阜新、焦作等资源型城市。美国地质学家胡贝特将一般资源型城市生命周期分成兴起期、成长期、成熟繁荣期、衰落期。如果没有形成新兴的接续替代产业，资源型经济将会逐渐出现衰退，难免陷入困境。另一方面，随着美国量化宽松的退出、国内经济刺激政策效应的减退，我国经济进入新常态，对治理雾霾、环境保护、生态建设的重视，以及太阳能、风能、核能等新能源的使用比重逐步增加，经济发展中能源需求结构将发生新的变化，加之外煤低成本的竞争，从长期来看，会使对国内煤炭的需求下降，煤炭行业对地方财政经济增长的支撑将逐渐走弱。按照《能源发展战略行动计划（2014-2020）》要求，我国煤炭在能源消费中的占比将逐年降低。鄂尔多斯市煤炭产量2012年达到峰值，以后各年产量逐步下滑；2016年煤炭产量5.7亿吨，煤炭资源优势在逐渐减弱。这个问题必须要引起重视。

三是对环境生态破坏严重。煤炭矿藏的开采，严重破坏地下结构，会造成大片沉陷区，挖断水脉，造成水位下降、水资源破坏，导致生态环境严重退化。资源开采剥离地表植被，对地质、山体和植被等造成的严重破坏，使环境生态恶化且修复成本高、难度大，难以逆转。矿产品的初加工造成的有害气体和大量粉尘，更加剧了大气污染、环境恶化。开采形成的粉尘、气体、污水、噪音、震动等等，严重污染破坏周边环境。有些开采加工企业环境保护措施不到位，以环境生态代价换取经济增长，不时发生资源开采项目被投诉破坏生态环境的事件。煤化工废水的成分复杂并且含有固体悬浮颗粒、氨氮及硫化物等有毒、有害物质，若处理不当容易造成水污染并演变为水质型缺水。我国的煤炭资源和水资源呈逆向分布，极不均衡，特别是黄河中上游的晋陕蒙宁四省煤炭资源占有量为全国的67%，但水资源仅仅占全国水资源的3.85%。

四是对资源型经济发展模式的路径依赖，忽视对新兴产业和技术创新能力的培育，忽视体制机制创新，导致转型发展内生动力不强。经济上升期，煤炭资源产业的扩张性发展对加工制造业产生了比较明显的“挤出效应”。经济下行期，伴随着未来煤炭资源开发优势的逐步走弱，如果还一味固守资源型经济的发展模式，将逐步陷入困境，困扰制造业和服务业的发展。

五是就业贡献不高，经济共享性有待提高。从经济发展提供的新增城镇就业空间来看，全国每亿元GDP可提供新增城镇就业17.66人（2016年全国新增城镇就业1314万人/2016年全国GDP 74.4万亿元），鄂尔多斯市每亿元GDP仅提供新增城镇就业6.47人（2016年全市新增城镇就业28600人/2016年全市GDP4417.9亿元），差距很大。内蒙古包头市每亿元GDP仅提供新增城镇就业10.94人（2016年全市新增城镇就业42300人/2016年全市GDP3867.6亿元）。从每亿元GDP仅提供新增城镇就业人数看，鄂尔多斯不仅低于全国水平，也低于包头水平，因此，经济发展的共享性空间有待大力提升。

国际上，把因资源而兴起，又因资源衰竭而陷入经济困境的经济状态，称为“荷兰病”。上世纪七十年代，天然气出口大国荷兰由于能源价格高涨而从天然气出口中获得大量收入，这些收入大大推高了国家社会福利程度，导致劳动者薪水上涨，同时生产成本大幅攀升，造成工业产品的国际竞争力急速下滑，陷入经济恶化的困境。长期依赖资源型经济的发展模式，固守“瘦死的骆驼比马大”的思维观念，就会患上“荷兰病”。鄂尔多斯要避免经济出现“荷兰病”症状，就必须积极提升体制机制创新能力和科技创新能力，致力于摆脱资源依赖，走转型发展的新路。

三、鄂尔多斯市资源型经济转型发展的必然性、紧迫性

资源型经济转型发展的本质是摆脱对不可再生自然资源的依赖，走创新发展之路，是经济社会结构的升级，是可持续发展能力的提升。其核心是产业结构调整升级、产业优势的再造，是区域产业竞争力的提升。产业结构是经济结构的核心，经济结构调整主要从产业结构入手。对此要形成社会共识。

（一）资源型经济转型发展是区域经济可持续发展的客观要求

1987年挪威前首相布伦特兰夫人领导的联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中指出，可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”，同时实现人与自然、经济的协调发展。但从现实看，我国很多资源型城市面临资源枯竭、生态环境恶劣、经济结构失衡的困境。如，昆明市东川区因铜矿资源枯竭，缺乏接续产业，由地级建制降为昆明的县级区，成为我国第一个“矿竭城衰”的城市。国外的事例也很多，如，苏联巴库，忽视替代产业发展，在累计生产了12亿吨石油后“油尽灯枯”。实践证明，资源型城市的转型升级势在必行，资源型城市如果不转型，必然会走向衰败。要实现资源型经济的可持续发展，必须实施转型发展战略，改变依靠资源开采、依靠要素投入的传统发展模式，破解“成也资源、败也资源”的资源诅咒，逐步摆脱对传统资源型产业的依赖，摆脱资源型产业衰亡的不可逆转性。

尽管鄂尔多斯煤炭探明储量2102亿吨，约占全国的1/6，但是，随着经济社会的发展，以及环境保护力度的加强、新能源的开发使用等，煤炭资源的经济优势在走弱，一味依赖挖煤卖煤的资源型经济路子难以实现可持续发展。要通过采用高新技术改造传统产业，发展资源消耗少、更多依靠高新技术资源的新兴接续替代产业，在市场化进程中依靠技术进步和高素质人力资源再造重塑产业竞争优势，将资源型城市逐步演变为现代综合性工商业中心城市，才能实现可持续发展。

从资源角度讲，转型发展就是人力资源等其它类型的资源替代自然资源的发展模式。推动经济发展的内生动力和可持续力最终还是人本身的发展，在于人力资源的数量和质量。依靠技术进步和高素质人力资源再造产业竞争优势，可以创造新的高层次就业空间，意味着有价值的人力资源被充分挖掘应用，产业层次得到提升，经济增长与就业增长协调发展，在高层次上实现社会和经济的稳定。

（二）资源型经济转型发展是提高区域竞争力的关键

城市竞争力的基础是主导产业的竞争力，资源型经济提升竞争力关键是主导产业的转型（包括选择）。资源型产业处于产业链的上游，在产业分工中承担初级产品的生产，依赖于外需市场的需求，在市场竞争中处于不利地位，创新能力弱，难以形成持久的竞争优势，产业升级困难。资源型产业的经济生命周期内，其生产成本存在着上升—下降—再上升的规律，以资源型产业为支柱产业的区域竞争优势相应存在着优势不足—具有优势—优势减弱的发展规律。因此，资源型城市要充分利用资源型产业上升发展期的资金积累，积极筹划转型，发展新型支柱产业，提升产业结构层次，提升资源型城市的竞争力。

通过新的经济增长点的重新培育打造，城市才可以提高竞争力，重获新生。经济学研究表明，一国或一个区域经济的竞争力和长期稳定增长的关键是制造复杂产品的能力，加工制造业决定着一个国家或区域制造复杂产品的能力大小，而智能制造、智慧制造是加工制造业转型升级的制高点和产业结构高级化的发展趋势，代表着未来经济的方向。因此，这也是一国或一个区域提升经济竞争力的发展方向。当前，我国一些资源型城市经济增速出现大幅下滑，表面上是受困于资源枯竭，但本质的原因还是创新转型力度不够。2016年，鄂尔多斯市战略性新兴产业增加值122.8亿元，仅占地区生产总值的2.78%；包头市工业战略新兴产业增加值248.36亿元，占该市地区生产总值的6.42%。

（三）资源型经济转型发展是传统经济向新经济转变的必然要求

当下正处于传统经济将被更加适应新时代需要的新经济所取代的历史关头。所谓新经济是指在经济全球化背景下，信息技术（IT）革命以及由信息技术革命带动的、以高新科技产业为龙头的经济。新经济实质上就是知识经济，而知识经济，是指区别于以前的以自然资源为主要依托的、以传统工业为支柱产业的一种新型经济。这种新型经济以高技术产业为支柱，以智力资源为主要依托，是人类经济发展史中前所未有的科技型、创新型经济，是那种持续高增长、低通胀、科技进步快、经济效率高、全球配置资源的一种经济状态。新经济的特性主要有三点。首先，新经济就是以数码知识、网络技术为基础，以创新为核心，由新科技所驱动、可持续发展的经济。因此，企业越来越注重将价值从有形资产转移到无形资产上，与传统经济时代相比，更加注重对知识产权等无形资产的利用和控制，同时也更加关注无形资产所带来的价值。其次，价值从提供一般产品的企业，转移到提供高度个性化产品的企业，或者能够提供问题解决方案的企业。最后，新经济是建立在信息技术基础之上的，企业可以方便地通过数据管理来降低成本，这是新经济的一个重要特性。

为了顺应新经济的发展趋势，积极应对新技术和产业革命的挑战，加速工业化和信息化的深度融合，打造经济发展新动能，增强未来我国经济可持续增长的动力，2015年我国出台了《中国制造2025》，指出：制造业是国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。十八世纪中叶开启工业文明以来，世界强国的兴衰史和中华民族的奋斗史一再证明，没有强大的制造业，就没有国家和民族的强盛。打造具有国际竞争力的制造业，是我国提升综合国力、保障国家安全、建设世界强国的必由之路。

鄂尔多斯要结合本地资源等比较优势，以及加工制造业的现实基础，顺应新经济发展趋势，积极贯彻落实“中国制造2025”规划要求，促进加工制造业从价值链低端向中高端升级，做强做优本地加工制造业，增强区域经济在市场竞争中的竞争力，增强长期稳定增长的经济能力。2014—2016年，鄂尔多斯制造业投资分别是1022.5亿元、1092.7亿元、851.7亿元，占全市固定资产投资额的42.8%、39.9%、27.9%，比上年增长19.8%、6.8%、-20%。2016年，包头市制造业投资955.28亿元，占该市固定资产投资额32.32%，比上年增长12.8%。

四、新常态下鄂尔多斯市资源型经济创新转型的对策思路

当前，我国经济发展进入新常态，对资源型经济转型发展提出了新的更高要求。为加快破解制约资源型经济转型的深层次体制机制障碍和结构性矛盾，走出一条转型升级、创新驱动发展的新路，跨越“因煤而兴，因煤而困”的资源诅咒陷阱，将鄂尔多斯市建设成为创新创业活力充分释放、经济发展内生动力不断增强、新旧动能转换成效显著的资源型经济转型发展示范区，提出以下对策建议：

（一）资源型经济转型必须以思维和理念的转型为先导，要深刻认识资源型经济转型发展的艰巨性、紧迫性，增强思想自觉和行动自觉

资源型城市只有走转型发展之路，才能持续发展，转型发展机不可失，时不我待，要避免陷入“煤炭市场需求旺时，无心转型；市场交易差时，无力转型”的纠结之中。从资源型产业生命周期来看，在资源型产业的上升期和成熟繁荣期就要未雨绸缪，及早谋划转型。早转型，早主动，早受益。

推动资源型经济转型发展是政府弥补市场缺陷的重要领域，政府要转变观念，从引导转型和建设服务政府、责任政府的高度，创新治理机制，切实转变职能，切实承担主体责任，科学决策、科学规划，加强组织领导，制定实施方案，建立激励机制和考核机制，发扬钉钉子精神，有计划有步骤有成效地持续推进资源型经济社会总体转型发展。

（二）以市场为导向，努力挖掘新优势，依靠技改全面提升传统产业，培育壮大优势替代产业，实现产业结构高级化、多元化。要以产业转型为重点，以企业转型为基础

第一，立足盘活存量，推动资产重组，培育壮大支柱产业。一方面，以兼并重组、强强联合等形式，促进生产要素向优势企业和名牌产品集中；鼓励市内企业以持股联合等形式，与外地企业和名牌产品进行合作，“借梯上楼”发展壮大。另一方面，应用高新技术改造传统产业、资源型企业，延长产业链，使资源型城市在迈向知识经济时代的进程中，在高科技产业中立足、发展。紧紧依托技术进步和创新，以技术结构和产品结构的调整和优化来增强企业及产业转换升级能力、创新能力，增加企业技术改造资金投入，健全企业科技进步激励机制，推动初级产品加工业向产品精深加工、高精尖转换，把优势企业做强做大。

第二，依靠科技进步优化产业结构，努力发展新的替代性支柱产业。新建、发展高新科技主导产业，选择科技含量和附加值高的新兴产业，延长产业链，增强竞争力，形成多元化的产业格局，重塑产业优势，掌握产业结构调整的主动权。

以煤为原料可以生产多种高附加值化工产品。近些年来，发展以煤制油、煤制气为主的现代煤化工项目，成为一些煤炭富集地区产业转型的主要方向。但是，因其高耗能、高耗水、污染排放等问题，国内对煤化工的争议不断，再加之国际油价大幅下降给煤化工带来冲击。现代煤化工以生产石油替代产品为主，在油价较高、石油化工产品价位较高时，现代煤化工项目具有较好的经济效益。多家研究机构研究测算，当油价在55美元/桶左右，煤化工行业即达到盈亏平衡点，煤化工项目的成本优势就会遇到极大的挑战。在今后的经济发展中，要注意调整投资方向，启动一些既有利于当前稳定经济增长又有利于长期结构平衡的大中项目，如大力推进环保节能、信息消费等战略性新兴产业和加工制造业发育成长，优先扶持发展特色优势产业。坚决放弃成本高、在市场上没有竞争力的产业和产品。

科技进步是经济发展的决定性因素，国际竞争已经成为以高科技为先导的综合国力的竞争。要摆脱对资源型经济的依赖，就要高起点进行产业结构和产品结构调整。以互联网+、工业4.0为代表的新一轮技术和产业革命，在智能制造、智慧制造的基础上满足消费者、用户的个性化定制需求，将给未来经济带来前所未有的巨大变化。制造业作为我国国民经济支柱产业，更是工业化的原动力，是促进国民经济增长、缓解就业压力、保持社会稳定的主力军。因此，资源型城市转型发展要顺应新的发展趋势，要全面对接“中国制造2025”，聚焦信息技术、机器人、节能环保、新材料、生物医药等重点领域，推进智能制造、高端制造、绿色制造。培育新技术、新模式、新业态、新产业，促进战略性新兴产业规模化发展。大力发展现代服务业，提升服务业对工业的配套服务和吸纳就业的水平。

第三，启动内力，借助外力，内外结合，全面激发经济活力。采用多种方式改革改造国有企业，激活民间资金。积极招商引资，重点抓高新技术产业的培育引进。大力争取国家和上级政策、资金、技术、人才等支持。

（三）创新支持产业转型升级的方式

要调动、动员各方面力量，使之变成全社会的自觉行动。既要以市场为导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府积极引导、弥补市场缺陷的作用，把“看不见的手”和“看得见的手”有机地结合起来。

在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的前提下，政府还要发挥好自身作用：一是要创新多元化投融资方式，加大对高新技术产业、战略性新兴产业、加工制造业的扶持力度。筹集足够资金，建立转型发展基金、创业投资引导基金，吸引和引导民间投资、社会投资，推进风险投资。二是对新兴产业在当地落户，以及创新型科技型企业给予经济补贴和资助，对采用先进技术且效益显著的企业给予资金奖补。三是兴建和扩建高等院校和科研机构，鼓励、支持企业与高等院校、科研机构合作，获取新技术或接受技术指导，形成一条从知识产出到应用的产业链。四是转型过程中，从实际出发灵活采用股份制、民营、私营等企业组织形式，激发内生动力。五是进行有针对性、分门别类的转岗就业素质技能培训，以适应经济转型。六是重视环保，注意形象。

（四）创新思路，大力改善资源型经济转型发展环境，加强资源型经济转型发展评价和考核

要充分调动全社会的力量，提高公共服务水平，提高依法行政能力、科学治理能力。要学习华为集团末位淘汰制。要设立专家咨询服务团，提供各种高效精准的专业服务。要以实质性的制度创新打开科技创新和管理创新的巨大潜力空间，推动加快转型发展。在经济转轨中，某种意义上讲，“制度高于技术”。

资源型经济转型发展是社会经济资源的一次再配置，政府要用更多的精力、力量谋划、推动、落实转型发展，这关系到地区社会经济的可持续发展。在严格界定高新技术产业、战略性新兴产业、加工制造业的内涵、界限的前提下，把三者发展增长指标，以及高级人才新增就业人数作为政府推动转型升级的考核指标，培育壮大新动能，持续推动产业链向高端进军，不断增强区域竞争力。