美国第三次分配中公益基金会的作用与启示

苏京春

除了作为第一次分配主体的私人部门、再分配主导的公共部门以外，美国一直以来都在其经济社会运行当中注重第三部门的重要作用，这一类部门一般被统称为非营利组织。笔者认为，我们可以更加明确地按照美国实践中更多使用的称谓，将其称为公益机构。虽然第三次分配这个概念的提出是在中国，但是以美国为代表的西方发达国家的经济社会运行当中，第三次分配一直在坚持践行并且日益发展壮大，且呈现出更新的模式与特点。以美国公益机构的运行以及其中政府的作用为起点，本文试分析美国公益基金会是如何在第三次分配当中发挥作用的，并结合其出现的新模式以及呈现的新特点，提出针对我国公益事业发展可供借鉴的重要启示与对策建议，以一隅之见于此广博领域中抛砖引玉。

一、美国公益基金会在第三次分配中的作用

私人基金会是美国私人公益事业中一个最重要的形式和组成部分，美国基金中心给出的“公益基金会”定义是“非政府的、非营利的、自有资金（通常来自单一的个人、家庭或公司）并自设董事会管理工作规划的组织，其创办目的是支持或援助教育、社会、慈善、宗教或其他活动以服务于公共福利，主要途径是通过对其他非营利机构的赞助。”①资中筠：《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》，上海三联书店，2015年版，第4页。根据《基金会年鉴》的分类，美国公益基金会分为四类：一是独立基金会，资金来源是个人或者家庭捐赠，运作方式是给各种机构的项目捐款；二是社区基金会，与私人基金会不同的是，其资金来源是多渠道的，一般会包括地方政府的捐款，可以说是公私合营的；三是公司基金会，资金来源是普通营利企业的捐赠；四是运作型基金会，资金来源与独立基金会相似，都是来自个人或者家庭捐赠，但是运作方式却不是捐款给他人，而是按照自己的宗旨运行。美国公益基金会赞助的方向极广泛，尤其是经历多年发展到当前阶段的美国公益基金会更是渗透到了美国经济社会生活的方方面面。从其在第三次分配中发挥的积极作用这个视角来看，主要集中在教育、科学研究、文化、医疗卫生等方面。

卡耐基基金会是美国颇具影响力的基金会之一，其创始人安德鲁·卡耐基原是美国最大的工业巨头，早在19世纪末，就已经开始个人多项捐赠。其最早也是最有名的创举首先体现在文化方面，就是在美国各地和英语国家建立了公共图书馆，坚持不懈地在二十年间建立了2000座图书馆，其名下的卡耐基学会是卡耐基回报美国匹斯堡市的一座综合性文化设施，曾建立图书馆、音乐厅、博物馆和画廊。在教育方面，其名下设有卡耐基理工学院也就是现在卡耐基－梅隆大学的前身，苏格兰大学卡耐基信托基金的主要投入目标是格拉斯哥、爱丁堡等四所苏格兰大学。卡耐基教学促进基金则用于大学教授的退休金和美国教育问题的研究。在科学研究方面，卡耐基华盛顿研究所则在近百年来发展成为最前沿的科研基地。

成立于1913年的洛克菲勒基金会则主要集中在医疗卫生方面，其作用主要体现在美国南方流行的钩虫病防治工作、建立常设公共卫生机构、培训公共卫生医务人员、提高医学水平等。在中国建立的协和医学院及其附属医院也是洛氏基金会在海外的重要项目。洛克菲勒基金会在发展中逐步从医疗卫生方面发展到了方方面面，但主要以资助创新研究为主，科研成果不计其数。1928年英国人弗莱明在发明青霉素的过程中也得到了洛克菲勒基金会的资助，可见其不仅是对美国的第三次分配产生了重要作用，并且在全球范围内产生了巨大影响，甚至推动了人类医疗水平的进步。此外，其还有多项扶植科学家的资助。

福特基金会在教育方面成立了两个机构，分别是教育促进基金和成人教育基金，教育促进基金的创意来自担任芝加哥大学校长22年之久的教育家哈钦斯，其致力于改革美国教育；而成人教育资金的宗旨则是培养“能够有头脑地参加自由社会的成熟、明智、负责的公民”，发展了电视广播教育并且资助了与成人教育有关的组织、机构、活动、资料等。在科学研究方面，福特基金会主要集中在行为科学的研究，以及未来资源的研究。在社会问题方面，福特基金会将扶贫工作作为重点，认为社会改良的核心问题是帮助弱势群体，常年把治理城乡贫困作为其优先项目之一。

除了以上提及的三大基金会以外，凯洛格基金会、索罗斯系列基金会、比尔与梅林达·盖茨基金会等美国著名公益基金会组织也在第三次分配中发挥了相当重要的作用，可以说整个公益基金会组织所做的事业奠定了美国第三次分配的坚实基础。当然，除了参与第三次分配以外，以基金会作为代表的美国非营利组织已经广泛渗透到美国国家和社会治理的方方面面，为政府提供可供其购买的服务、产品等，并且还以公私合营的形式在更多的方面完成了国家和社会治理活动。

二、美国公益基金会发展中政府的作用

在美国的经济社会发展进程中，曾于19世纪末开始遭遇社会急剧两极分化、各种社会问题随之而来的棘手局面，而20世纪30年代出现并发展起来的私人公益事业则对满足社会福利需求、发展文教卫生和缓解社会矛盾发挥了重要作用。尽管美国宗教文化等因素影响下的公益基金会总是更显其非官方性和独立性，但不可否认，美国政府对公益基金会的发展也起到了相当大的促进作用。

第一，美国各级政府的减税激励。在税法上，独立基金会、社区基金会、运作型基金会参照条款都有区别对待，但总体而言的减税激励是显而易见的。在1986年10月通过的税法第501（c）（3）条款中，美国税法明确规定了享受免税的基金会和其他公益机构的条件：其组织和运作完全是为了宗教、慈善、科学、公共安全试验、文学或教育、扶助国内或国际业余体育竞赛（但任何活动不得包括提供体育设施或装备），或防止虐待儿童和动物的目的。但不适用于以下情况：其收入的任何部分作为私人股东或个人利益，以大量活动用于企图影响立法的宣传等活动……以及参与或干预、拥护或反对任何公职候选人的政治竞选活动（包括印刷和发行声明等）。①F.Emerson Andrews：《Philanthropy in the United States，History and Structure》，The Foundation Center（NewYork），1978，p.3。符合条件的公益机构都可以向税务局提交申请报告，按照程序审查合格之后即可获得许可证。美国的法律和审核程序与其他国家相比更为简便，这实际上在很大程度上落实了免税政策的效力，促进了基金会的发展。

第二，政府有权对公益机构进行监督，促进其保持良性运转。税务局也有义务对已经获得免税许可证的机构进行审计，如果发现不当行为，有权进行处罚，严重者可对许可证进行收回处置。然而，在美国的实践中，取消免税资格的惩罚很少落实，取而代之的是一定比例的罚款，且这种处置措施不仅联邦政府有权执行，州政府和地方政府也有各种约束公益机构的具体规定，也具有执行违规处置措施的相关权力。

第三，曾出任政府高级官员的人士常见出任公益基金会负责人。比如：洛克菲勒基金会的腊斯克会长曾任杜鲁门政府的副国务卿和约翰逊政府的国务卿，万斯董事长则后任卡特政府的国务卿。

第四，多以法律形式介入公益基金会不同发展阶段所面临的争议与摩擦。在美国公益基金会发展的不同阶段，政府多以法律形式来介入其所面临的争议与摩擦，以典型事件来看，主要经历了“沃尔什调查”“里斯及考克斯调查”“帕特曼调查”等②资中筠：《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》，上海三联书店，2015年版，第57-66页。。1913年，美国威尔逊总统指示成立了第一个对新成立的基金会进行调查的委员会，“沃尔什调查”就是以参议员弗兰克·沃尔什为代表的联邦政府“工业关系调查小组”对洛克菲勒基金进行调查和质询，主题是基金会与洛克菲勒财团的利益分界线的问题，核心围绕基金会是否是财团的一种掩护。这一事件加速了美国基金会成为真正的“第三部门”的进程。“里斯及考克斯调查”则是指以众议院议员里斯和考克斯为代表的调查小组对洛克菲勒、卡耐基、古根海姆、罗森瓦尔德以及福特基金会的共和国基金等进行的调查，主题是基金会的活动是否助长了左派思潮，是否危害了美国安全。“帕特曼调查”是1961年来自得克萨斯州的众议员帕特曼发起的调查，主题是那些资金大部分来自与其关系密切的企业的基金会不应该享受免税待遇，但是国会不予受理，此后美国税法中补充了相关条款。

三、美国新公益模式展露头角

与传统公益基金会的形式不同，以美国为主的新公益模式不再将公益事业限定为非营利模式，而是也可以通过营利来达成，出资方往往可以获得社会方面和经济方面的双重回报。从经济学角度来看，与单纯的无偿捐赠相比，这种可持续的模式如果能够非常合意地掌控，显然更具优势。此外，与传统基金会以自己的宗旨和主导有所不同，新公益更加注重通过调查来认定社会需求从而有的放矢，这一点颇具互联网经济模式下需求导向的特点。与此同时，新公益还在很大程度上带有区块链特征，发起人、出资捐赠人、投资人、专家、研究机构、社区、媒体甚至政府，往往能在同一个平台上形成有机合作，有利于形成系统工程，注重结果导向和目标落实，并且表现出全球化程度更高的特点。新公益包括了创投公益、社会企业、影响力投资等诸多形式，现阶段全球新公益的领导者则包括了DRK基金、洞察力基金、影响力工作坊、企业社区伙伴、社会创投伙伴、阿育王社会创新者等，而传统公益基金会中的洛克菲勒基金会和比尔与梅林达·盖茨基金会等也开始涉足新公益模式。特别值得注意的是，奥巴马政府于2009年4月通过了《爱德华·肯尼迪服务美国法》，特别提出新设立社会创新基金，这也表明了美国政府对新公益的积极态度，下决心要以新举措积极推动公益事业发展，从而遏制经济社会中不断扩大的两极分化。

四、可供中国借鉴的重要启示与对策建议

从美国公益事业尤其是公益基金会以及新公益的发展中，我们可以总结至少以下三个方面的启示并形成相关建议。

第一，应当注重政府在公益事业发展中的作用。虽然美国的公益事业受到宗教文化的影响而久已有之，这一点与中国的环境土壤迥异，但是政府之于美国基金会的起源、发展、变迁都起到了至关重要的作用。在注册申请方面，美国政府对非营利组织的申请并不设立高门槛，这一点在中国国内尤其是望尘莫及的。在美国凡是经过正常申报程序的绝大多数非营利组织都能够成功得以设立，这也是美国基金会能够得以繁荣发展的基础，更广泛地来看，也是第三次分配得以良好开展的基础。在税收优惠方面，从美国联邦政府到州和地方政府，都有针对公益基金会的税收优惠，尤其是针对独立基金会的税收优惠，这可以说在很大程度上激励了美国独立基金会的运行和发展，再加上美国一直以来施行的财产和遗产税制度，使得私人财产流向公益基金会形成了一个良性渠道，并已理顺。政府对于基金会运行中可能出现问题的监督与解决，推动公益基金会与受众群体形成良性互动，实际上保障了以这种方式实现第三次分配的落实，加之其在以公益基金会为主的非营利部门或称第三部门与多方发生争议与摩擦时的重要权威，从而保障了公益机构在经济社会中的良性运转，不可不说是政府高水平治理能力的体现。

第二，应当着力提高公益基金会自身运作水平。从公益产生的时间上来看，中国并不比美国晚，但从现代公益机构尤其是公益基金会自身的运作水平上来看，中国的确还需要多借鉴美国做法。美国公益基金会往往都具有高屋建瓴的创立宗旨，自身发展方向明确，并聘请高水平的掌门人，可实现事半功倍，并往往可创造辉煌，机构设置中严丝合缝的层级结构、管理组织、财务规定等，都保障了公益基金会自身的运行和目标的达成，并且与美国成熟的金融市场随时对接，保障着基金本身大体量资金的运转。

第三，应当拓展公益基金会的关注范畴。从美国经典案例来看，公益基金会不仅仅在从事帮助那些过不下去的人的相关事业，也就是传统慈善一般而言最关注的范畴，还更加注重如何让人们过得更好，尤其是对教育、文化、科学研究、生态环境等的集中投入。我国基金会的关注领域当然与我国经济发展水平密切相关，但是随着我国经济发展阶段的转变，拓展公益基金会的关注范畴更值得推广和重视，以系统性引导、培育和推动自我成长，方能与经济发展阶段形成更为合拍的态势。美国公益机构往往国际化程度更高，着眼于全人类福祉，不仅仅是第三次分配，可以说他们还有效引领和推动着全球人类前进的步伐，这也是我国作为大国值得学习和借鉴的基点与眼界、值得培养的能力与实力。

［1］F.Emerson Andrews.Philanthropy in the United States，History and Structure［M］.The Foundation Center（NewYork），1978.

［2］资中筠.财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示［M］.上海三联书店，2015年版.