关于规范县级部门预算编制的思考

段万兵

预算是为公理财之要，为民服务之基。部门预算体现经济冷暖、民生温度、政府担当。当前，县级经济处于发展的深度转型期。科学编制并严格执行部门预算、确保每一分钱都用到“刀刃”上，是依法理财的基本要求，也是政府及各预算单位的基本职责。现结合宜昌市夷陵区实际，就如何编制好2018年部门预算谈点粗浅认识。

一、认清形势，找准短板

（一）把准财政形势

一是财力有限与支出刚性的矛盾。新常态下经济增速放缓，全面推进税制改革，落实减税降费的积极财政政策，财政收入增速在下降。实体经济困难，传统税源萎缩，新兴产业尚在培育，增量税源不多，税收支撑不足，可用财力增长有限；保工资、保运转、保民生需要加大投入，各项改革政策刚性支出不断增大，财政收支平衡压力巨大；发展需求与财力保障的矛盾日益凸显，政府债务结构不尽合理，到期债务还本付息压力加大。

当前，夷陵区稳定性税源不足，一次性收入因素较多，单靠财政调度资金解决收入入库的依赖程度较高。全区一般公共预算收入中不能形成可用财力的比重较大。

二是资金供给与需求保障的矛盾。一是筹资难。目前主要是通过区内两家平台公司和部分行政事业单位贷款借入，但受现行国家政策调整影响，筹资将更加艰难，渠道更加有限。二是调度难。国库每个月正常的现金流量在2.5亿元左右，仅能保证工资、运转和到人头的基本民生支出。区财政库款长期处于警戒线之下，资金流量严重不足，导致资金调度困难，难以保证上级政策性转移支付资金和区乡两级项目资金支出。三是清收难。财政借垫款形成原因复杂，相互交织，清理回收难度大。

（二）把准工作短板

近年来，随着中央、省市各项财经制度的不断出台，惠民政策的力度不断加大，财政监督和审计的目标更高、要求更严，资金监管从严从紧已成为新常态。但在财政财务管理中仍然存在一些比较突出的问题，如少数单位预算编制不完整、不细化、不真实，虚编多编项目预算；在预算执行方面，无预算、超预算支出，或虚列支出、虚报套取资金，或擅自扩大支出范围、提高开支标准；有的项目规划、设计等前期工作不扎实，预算不细不实，预算追加、调整现象比较突出，预算执行不严谨；预算绩效管理机制有待进一步完善，财政资金还未实现效益最大化。

二、把握要求，突出重点

一是注重预算执行可行性。在财力增量有限、收支矛盾加大的背景下，今年预算一律从紧，优先足额保障人员等运转需求及民生提标政策兑现；基本支出公用经费定额标准“零增长”，修正不可持续的政策，调整无效或低效的支出，剔除重复和错位的支出。从预算编制着手，逐步改进预算编制不够细化、预算执行进度偏慢、年度预决算差异大等问题，进一步提高年初预算到位率。

二是注重预算范围完整性。一方面收入编报包括财政拨款、事业收入、经营收入等，要足额编报所有收入。另一方面对于部门的结转资金作分类处理，对预算单位部门预算结余资金、结转超过一年的本级项目资金、结转两年以上的上级专项资金全部“清零”，收回区财政统筹。结转一年以内的本级项目资金、结转两年以内的上级专项资金全部编入单位今年部门预算，增强预算完整性。

三是注重项目资金针对性。由预算单位根据区委区政府的重大决策部署，按照“先报项目，后定预算”的要求，在“一上”阶段编实、编细专项资金预算，并按轻重缓急合理排序后随部门预算草案一并报区财政局，财政根据项目申报情况及可用财力情况对专项资金预算进行调整。各项目主管部门在报送部门预算正式方案时，同时报送经区政府领导审定的项目实施方案和资金使用方案。

四是注重资金安排的目标性。所有项目均需编制绩效目标，重点项目绩效目标与部门预算同步编审、下达。经审核确认的绩效目标随部门预算一并下达，作为后续过程跟踪和绩效评价的重要依据。所有单位编报的所有项目均需完善项目概况、立项依据、任务内容、执行期限、实施计划、绩效目标等基本信息。

三、压实责任，严明纪律

（一）把好认识关

进一步明确财政与部门在预算编制上的管理权限，树立“一盘棋”思想，合力做好预算编制各项工作。各预算单位要认真履行在部门预算管理中的主体责任，强化单位财务内控机制建设，充分发挥部门主观能动性。财政部门要发挥宏观管理、总量平衡、制度设计等方面的职能，对单位预算编制内容的完整性、履行程序的合规性、项目立项的政策性进行重点审核。

一是明确主体责任。按照预算法要求，进一步厘清各预算单位在预算编制、执行、公开的主体责任，单位一把手的第一责任，分管财务领导的指导、协调责任，财务负责人的牵头、主办责任。

二是纳入“三重一大”。根据相关规定，预算工作应作为本单位“三重一大”事项纳入班子集体研究，单位上报预算，一把手必须签字画押，凡是年初预算没有上报的项目，除新出台的政策外，区财政原则是不予受理。单位研究决定的较大支出事项，还需要报区政府分管领导或政府常务会议研究批准，才能向财政申报预算项目。

三是与实绩考评挂钩。经区委区政府同意，把预算绩效评价工作作为共性目标纳入区直单位目标综合考评体系。考核工作实行年终考核制，由区财政局统一组织实施，汇总后报区委办作为工作实绩考评的重要内容。

（二）把好政策关

一是收支统筹。全面深化零基预算改革，推行部门收入全部统筹、非税收支彻底脱钩、结余结转定期清理等制度，取消专项收入以收定支、重点支出挂钩安排等办法；打破部门之间、专项资金之间的界限，对同类支出，跨部门、跨科目整合，尤其是对科技、旅游、人才、扶贫、招商等专项资金进行部门整合，尽量细化到具体项目；对奖补项目进行项目整合，同一级次、以前年度奖励的不再重复奖励；对部门信息化建设项目，与数据大平台对接、融合，不搞重复建设。

二是有保有压。坚持“三保三压”。保民生、保运转、保重点；压缩一般性支出、三公经费、对下奖补支出。特定业务费、“三公”经费安排零增长。

三是做实做细。编制三年项目支出规划，逐年更新滚动管理；加强项目库建设，从严控制基建项目，规范项目申报和审核程序，行政事业单位基础设施建设项目，要经区政府批准，方可立项。

（三）把好编审关

按照“四个明确”要求从严审核预算单位申报的项目。

一是明确定性依据。没有上级明文规定，或者区委区政府文件或会议纪要议定的事项，不安排项目及资金。

二是明确定量标准。按支出标准和实际需要测算，对项目实际需求进行量化。

三是明确支出级次。按照财权事权匹配原则，从严落实分级负担，从严控制对下奖补项目，属于乡镇级事权的本级原则上不安排。

四是明确绩效目标。树立花钱讲绩效的理念，明确所有财政性资金，全部纳入预算绩效管理，实现本级财政项目支出绩效目标管理全覆盖，编报部门整体支出绩效目标的一级预算单位比例达到50%。

（四）把好执行关

一是强化预算约束力。年度预算执行中，除上级党委政府、区委区政府新出台的重点事项、重大工作外，各部门新增事项均通过调整部门预算支出结构、动用结余资金等方式，在各部门既定的预算资金规模中统筹解决；确需申请追加预算的，要严格按照《夷陵区政府性资金管理办法》贯彻执行。

二是打造绩效管控链。积极推动人大深度参与绩效目标审核、绩效评价工作，借助人大力量不断推进全区加强预算绩效管理；认真谋划并及时启动绩效评价工作，加大绩效评价过程督办力度，提高绩效评价报告质量与时效；在追求绩效管理工作覆盖面的同时，更注重对工作质量的把控，以数据的真实性提升绩效评价报告的可靠性和使用价值。

（五）把好公开关

一是“开门办预算”。“要花什么钱、钱从哪里来、怎么花?”预算编制要集思广益、群策群力、民主决策。要通过“开门办预算”，达到“三个明白”：预算单位申请项目明白、财政预算安排资金明白、单位使用资金明白。

二是统一公开程序。除涉密信息外，所有使用财政资金的部门和预算单位要按照时间节点和统一要求将部门预算、决算和“三公”经费及时在“区政府门户网站（中国夷陵网）－政务公开－财政预决算”统一平台对外公开；将财政专项资金使用情况传区“双公开”办（区财政监督检查局），由公开办统一在夷陵区财政与编制政务公开网公开。

三是确保公开效果。财政预决算信息公开，既要有收支表格，又要有文字说明，做到内容完整、数据准确、文字易懂，做到“公开口径、公开格式、公开时间、公开方式”四统一，最大限度地满足群众的知情权、参与权，让支出晒在阳光下，力求“该花的钱一分不少，不该花的钱一分不花”。同时要提升政策解读、回应关切、引导舆论的能力和水平，保证公开工作有序开展。