中国PPP发展的驱动因素时空分异研究

韦小泉 谢娜 程哲 王大树

中国PPP发展的驱动因素时空分异研究

韦小泉 谢娜 程哲 王大树

PPP在中国有着30年的发展历程，但关于中国PPP的驱动因素研究却不多，且存在一般化对待的倾向。本研究通过文献综述的方法结合中国的国情对中国PPP发展的驱动因素进行了识别，提出中国主要的PPP驱动因素包括：弥补财政资金缺口、合理分担风险、提升产品质量和服务水平、促进体制机制改革、有效引导社会资本健康发展、促进经济发展和城镇化建设等。并通过典型PPP案例对中国PPP驱动因素的时间、空间上的差异性特征进行了分析。发现中国PPP驱动因素存在明显的时空差异，各驱动因素在不同时期不同区域的项目上有着不同的主导作用。本研究为中国新型城镇化背景下推广应用PPP模式提供了重要的参考依据，指出在PPP的政策制定上不应当一刀切，而是应该充分发挥不同区域的主观能动性，根据当地的发展现状和实际需求进行优化。

城镇化 PPP 驱动因素 时空分异

一、引 言

作为一种近几十年兴起的有别于传统模式的基础设施投融资创新模式，PPP具有缓解政府资金紧张、提高效率和质量、合理分担风险、转变政府职能等优点以及项目融资、风险隔离、有限追索的特点（Ke等，2014）。因此在国内外的基础设施建设与公共事业发展中得到了广泛的应用（Grimsey和Lewis，2005）。PPP是一系列模式的总称，包括BOT/DBFO/PFI等模式（王守清、柯永建a，2008）。中国PPP发展大致可分为四个阶段（Cheng等，2016）。中国从80年代开始引入BOT，沙角B电厂被认为是第一个BOT项目。1995年发改委正式批准了五个试点项目，其中广西来宾B电厂和成都第六水厂进展顺利。其后经历了两次发展浪潮，产生了许多波折（王守清、柯永建b，2008）。进入2014年，在新型城镇化的深入推进、经济增速下行压力较大和地方债务问题突出的形势下，在财政部的主导下，国家力推PPP模式，国务院各部委和一些省市先后出台了多项政策，形成了新一轮的PPP盛宴。

PPP的驱动因素，即为什么要采用PPP模式，一直是个虽然重要但重视不够的研究领域。以往为数不多的研究更多关注PPP驱动因素的识别分析和重要性排序等（Li，2003；Chan等，2009），而且将他们作为一个整体考虑，缺乏对PPP驱动因素时空分异特征的研究。Chan等（2009）注意到了中国大陆和香港特别行政区在PPP驱动因素上存在差异，并基于专家问卷对大陆和香港的PPP驱动因素重要性差异进行分析，但缺乏从时间序列和省市区尺度对中国PPP驱动因素的阶段性和区域性差异进行深入全面的识别和分析。

考虑到中国幅员辽阔，地区社会经济和发展阶段差异悬殊，有理由相信PPP的驱动因素在不同时期和不同地区也是存在显著差异的。本研究以PPP的驱动因素存在显著的时空分异为前提假设，结合典型案例分析，进行了分析验证。首先通过文献综述识别和总结PPP的驱动因素，然后结合不同阶段不同区域的典型案例分析，揭示PPP驱动因素的时空差异性，进而对形成这种差异性的原因进行分析解释。

二、中国PPP发展的驱动因素识别

（一）PPP驱动因素研究进展

PPP模式相对传统模式有什么好处，政府为什么要采用PPP模式，即PPP的驱动因素或动机，自PPP模式推出之日起就一直是争论的热点，尤其是这种驱动力基本都是一种定性的描述。

各国及国际组织的PPP指南类文件对PPP的驱动因素都有定性的描述。

世界银行认为政府采用PPP模式的原因在于：（1）通过引入私人资本满足基础设施建设资金缺口从而促进经济发展。（2）通过引入私人资本的技术和创新提供更好的公共服务和效率。（3）激励私人资本按时并在预算内完成项目。（4）通过明确项目目前和未来的成本提升预算的确定性。（5）通过与大企业比如跨国企业在建筑工程、电力工程、设施管理、保洁服务、运营服务等领域的合作（合资、分包等形式），增强本地公司能力。（6）通过促进基础设施及相关产业和商业（如建设、装备、配套服务等）的发展增强经济的多样性和竞争力。（7）通过补充公共部门的能力限制来满足不断增长的基础设施需求。（8）通过全寿命期适当的风险转移给私人资本实现长期的物有所值（World Bank，2016）。

亚洲开发银行认为政府参与PPP的动机有：（1）吸引民间资本投资。政府面临基础设施支出的巨大压力，而大多数政府的财力有限，融资压力极大，成为调动私人资本参与基础设施建设的主要原因。（2）提高效率，更有效地利用现有资源。如何有效利用稀缺公共资源，是政府部门面临的重大挑战，许多政府都未能实现这一目标，原因是公共部门缺少或根本没有提高组织内部运作和项目流程效率的动力，因此其基础设施建设和运营效率较低，PPP允许政府将运营职能转移给高效的私人运营商，同时保留和完善监管及监督公共部门的核心职能。（3）通过职能、激励和责任的再分配推动相关行业的改革。PPP是在更大范围内推动改革的催化剂，重新审视分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能，特别是动员资本和提升效率（Asian Development Bank A，2008）。

香港政府认为对于公共部门来说采用PPP的动机在于全寿命期成本优化，提升建设的质量、耐久性和按时完工，促进创新，与第三方分享政府资产和设施，分担责任，节省资源等（Efficiency Unit H，2008）。澳大利亚政府认为采用PPP模式的动机有提升服务质量，降低成本，能利用公私双方最好技能、知识和资源，增加公共服务供给，发挥集成优势，促进建设、服务、融资等部门发挥专业优势提升效率和成本效益，带来物有所值（Infrastructure Australia，2008）。德勤会计师事务所认为美国政府采用PPP的动机在于弥补基础设施缺口，保证项目按时保质完成，在寿命期分期支付成本降低一次性投入，提高效率，转移风险，鼓励用户服务导向，聚焦结果导向（Dovey、Eggers，2007）。

在学术研究领域，Li（2003）最早通过文献调研和问卷调查的方法识别了破解公共预算限制、为公共设施和服务提供集成解决方案、缓解资本投资占用的公共资金、限制最终的服务成本、促进创造性和创新性、促进当地经济发展、提高建筑效益、提高可维护性、有利于技术转移给当地企业、公共投资的有限追索或无追索和加快项目开发等十四个PPP驱动因素。Hwang等（2013）立足新加坡的PPP实施经验认为影响PPP吸引力的因素有七个积极因素和七个消极因素，并通过专家打分的形式对其重要性进行了排序，积极因素包括（按重要性区分先后）更好的物有所值、改进风险、促进创造创新和成本效益解决方案、提升质量和服务、分担项目的全部成本、引入私人资本的专业技能以及资源的优化分配等；消极因素包括谈判时间拖长、参与成本高、政府目标和标准评估比较混乱、缺乏经验和合适的技能、偏高的项目成本、私人资本偏高的风险回报以及过度限制参与。Chan等（2009）基于中国大陆和香港的实证比较分析识别了PPP的驱动因素有五大类十一小类（见表1），包括合理分担风险、节约成本和物有所值、提升资产质量和服务水平、减少公共支出、促进经济发展等，并且首次看到了驱动因素的区域差异，通过比较分析发现在大陆，经济相关的驱动因素更重要，而在香港，效率相关的驱动因素更重要，这主要与社会经济发展阶段和需要相关。

表1 PPP驱动因素

（二）中国PPP驱动因素识别

依据二八定律，本研究重点关注那些对中国PPP发展起决定性作用的驱动因素，在识别和借鉴国外现有PPP驱动因素研究的基础上，结合中国社会经济发展及PPP发展的背景，本研究认为中国PPP的关键驱动因素有：

1.弥补财政资金缺口

中国基础设施严重滞后，历史欠账严重，远远不能满足群众需求和经济发展要求。改革开放以来，随着社会经济的快速发展和城镇化的快速推进，基础设施建设呈现跨越式发展局面。推进城镇化，更新老旧设施，满足新进入城镇的转移人口的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足地区的基础设施等，都是地方政府的主要职责和挑战。而在传统的基础设施建设及投融资中，主要由政府作为单一主体通过财政资金投入的方式承担，政府面临的融资压力极大，导致了土地财政和融资平台等现象，加之不合理的财政体制，也导致了地方政府债务过高。因此，通过PPP模式引入社会资本，激发社会资本的活力、资金实力和融资能力，弥补政府财政投入的不足，成为一个时期内中国采用PPP模式的主要因素。

2.合理分担风险

基础设施和公共服务大多数投资大，建设运营周期长，涉及面广，公众关注度高，收益模式多元化，因此，在全寿命期内存在较大的风险。传统模式中，由政府全权负责基础设施项目的投融资、规划、设计、建设与运营维护，政府承担了全部风险。在PPP模式中，通过机制设计和合同条款在政府和社会资本之间实现合理的风险分担，将融资、建设、运营维护等风险转移给社会资本承担，而不可抗力等风险则由政府和社会资本双方共同承担。

3.提升产品质量和服务水平

让专业的人做专业的事，才能有效通过专业分工提升效率和质量，进而促进经济发展。政府如果直接介入基础设施和公共服务的建设与运营，缺乏专业的技术、人员、经验，以行政主体代替市场主体，违反市场规律，导致资源浪费、效率低下、政企不分等。通过PPP模式引入专业的企业，充分发挥社会资本的专业优势和相关经验，社会资本出于获取利润的目的，有动力有能力在项目建设与运营过程中降低成本，提高效率和质量。

4.促进体制机制改革

对于长期处于计划经济体制的中国来说，虽然改革开放已经三十多年，但计划经济体制的影响仍然无处不在，改革依然是时代主题。通过PPP模式，把传统上由政府负责融资建设的基础设施和公共服务项目交由社会资本负责，政府集中精力负责项目的监管和公共利益的维护，实现了从“划桨者”向“舵手”的职能转变，也促进了政府简政放权。PPP模式将政府的规划引导、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

5.有效引导社会资本健康发展

在当下中国PPP的语境中，社会资本是个泛化的概念，既包括私人资本/民间资本，也包括国有企业。经过改革开放以来几十年的积累，中国的社会资本积累了巨额的财富和资金，但随着经济增长的放缓，出口的萎缩，房地产市场的去库存等，社会资本的投资空间逐步缩小，大量的资本亟需一个稳定且有利可图的出口，而之前社会资本对房地产、矿产、股票等市场的非理性投机行为，严重影响了正常的社会经济发展秩序。通过PPP模式，政府引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，通过严格的政策安排和监管机制，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，鼓励、引导和保障社会资本的健康稳定发展，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

基础设施对经济发展和城镇化有着巨大的推动作用，通过PPP模式大量引入投资，加快基础设施项目建设，有利于整合社会资源，拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于促进GDP增长和城镇化发展，也有利于促进就业，消除贫困，提升广大居民的公共服务水平和生活水平。

三、对中国PPP驱动因素时空差异性的案例分析

中国幅员辽阔，地区社会经济和发展环境差异悬殊，不同的区域即便是在同一时期，其发展阶段和社会经济状况也是差异极大，前述分析证明了社会经济发展状况对PPP的重要影响，因此，有理由假设PPP的驱动因素在不同时期和不同地区存在显著差异。不同时期不同区域的PPP案例基本反映了当时当地PPP的驱动因素及其背景，通过对典型案例的深入剖析，有助于更直观和直接的理解PPP驱动因素的时空差异。

（一）广西来宾B电厂BOT项目

1.项目概况

进入20世纪90年代后，随着中国经济的腾飞，公共基础设施如公路、码头和电厂严重滞后，其中，以公路和电厂项目需求最为迫切。为了满足发展需求，中国政府积极鼓励和引导外商投资，1995年原国家计委、电力部和交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，标志着国家层面的BOT应用开始推行。当时国家选择了广西来宾B电厂、成都第六水厂、长沙电厂、武汉军山长江大桥和广东淀白高速公路等五个项目作为BOT试点，其中，广西来宾B电厂和成都第六水厂进展顺利，其余三个项目由于各种原因都未能成功。事实上，在来宾B电厂项目之前，中国已经有过几个以BOT模式建造的电厂和公路项目。不少外国公司将这些项目视为范本项目，但是中国政府并不承认（Wang等，1998）。

来宾B即来宾电厂的二期工程，位于中国南部偏远地区的广西壮族自治区来宾县城，包括两台36万千瓦火电机组，采用BOT模式，社会资本负责项目的投融资、设计、建造、设备采购、运营维护，期满无偿转交。最后，法国电力国际和通用电气阿尔斯通联合体中标。作为第一个国家计委批复试点的BOT项目，该项目的成功实施为中国PPP项目的推广起到了示范作用。

2.项目过程

“你是不明白还是不敢相信？你把钱包打开，看看里面有多少钱，你就用钱包里所有的钱，买我手里的这张纸——你要的拍卖推荐函。明白了吧？你还是不明白？我把拍卖推荐函卖给你，我就有钱了。你呢？就能拿着它到法院拿这栋楼的拍卖业务了。当然，我有个条件，你必须跟我赌一把。”

1995年3月，咨询公司编制了BOT可行性分析报告和初步财务分析报告，随后协助广西政府提交中央政府审批，1995年5月10日，国家计委正式批准来宾B项目为中国BOT试点项目。1995年8月，分别在《人民日报》（海外版）、《中国日报》（英文）发布了资格预审通告，共有31家国际公司（23家）或公司联合体（8家）递交了资格预审申请文件，其中包括不少世界著名的电力运营和设备供应公司，最终共有6家投标人递交了投标书。1996年11月11日，广西政府和法国电力联合体签署来宾B电厂项目的PPP协议。来宾B电厂项目特许经营期是18年，其中预计建设期为33个月，运营期为15年。来宾B电厂PPP项目已于2015年特许经营期满，正式无偿移交当地政府。

3.项目驱动因素分析

20世纪90年代，中国处于快速城镇化和经济快速增长阶段，基础设施的不足如交通物流不完善和电力不足成为全国各地制约经济增长和产业发展的普遍问题，而各地地方政府普遍财力不足，难以承担及时高效发展基础设施的重担。而当时中国国企和民间资本都实力较弱、经验不足、技术和管理水平都不高，因此这一时期吸引外商直接投资（FDI）弥补政府资金不足成为了采用PPP/BOT模式的主要驱动因素，另外引入外企先进的技术和管理方法，提高服务效率和质量也是重要的驱动因素。

（二）北京地铁四号线PPP项目

1.项目概况

中国申奥成功，亟需通过加快基础设施建设提升城市形象，迎接奥运会的到来。经过前期的论证研究和北京市政府的批准，决定在地铁的建设中引入PPP模式，经分析比较最终选定四号线项目实施PPP模式。北京地铁四号线是北京轨道交通路网中的主干道之一，线路全长28.2公里，车站总数24座。四号线工程概算总投资153亿元，工程投资建设划分为A、B两个部分。A部分包括洞体、车站等土建工程，投资额约为107亿元，约占项目总投资的70%，由政府国有独资公司——京投公司成立的全资子公司四号线公司负责投资建设。B部分工程包括车辆、信号等设备资产，投资额为46亿元，约占四号线项目总投资的30%，由通过市场化方法组建的PPP项目公司（特许经营公司）负责投资建设、经营和管理，实施特许经营。PPP特许经营公司由京投公司、香港地铁公司和首创集团公司按2∶49∶49的出资比例组建。特许经营公司负责地铁四号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期30年。

2.项目过程

2001年，初步提出采用PPP模式的思路。2003年12月，北京市政府批准了市发改委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》。2004年9月，编制完成《北京地铁四号线PPP项目实施方案》，并于11月获得批准。自2004年正式向社会推出本项目后，先后有香港地铁公司、中信集团、西门子公司、新加坡地铁公司等十余家公司表达了投资意向。经多番考察、沟通和比较，符合条件的投资者只有香港地铁有限公司-北京首创集团有限公司和西门子公司交通技术集团-中国铁道建筑总公司-北京市地铁运营有限责任公司。由于潜在合格投资人不足三家，本项目采用竞争性谈判方式选择投资方。2005年2月，北京市交通委代表市政府与港铁-首创联合体草签了《北京地铁四号线特许经营协议》。2006年4月，北京京港地铁公司与北京市交通委正式签署《特许协议》。2009年9月28日通车开始试运营。

3.项目驱动因素分析

北京是首都也是经济中心，经济发达，财力雄厚，政府对基础设施的投入一直较高，资金短缺并不是地方政府选择PPP模式的主要原因。当时北京市已经建成多条地铁，并还有多条地铁处于在建状态，但这些地铁都是由政府负责投资、建设、运营，政府希望通过北京地铁四号线作为PPP模式的试点，探索地铁投融资模式创新，促进轨道交通运营机制改革，形成同业激励机制。北京地铁四号线PPP项目中投资人（港铁-首创-京港联合体）投入的资本金为13.8亿元，仅占总投资153亿元的9%。因此，北京地铁四号线项目采用PPP模式的驱动因素主要是引入吸收国际轨道交通行业先进管理经验，促进北京市轨道交通管理水平的提高和技术进步，促进轨道交通建设运营机制改革。

（三）兰州自来水公司股权转让

1.项目概况

兰州市供水（集团）有限公司（以下简称“兰州供水集团”）改制前，运营效率低下，经营长期亏损，发展遇到瓶颈。为转变企业经营机制，盘活国有存量资产，提高公用行业运营效益和服务水平，解决兰州供水集团发展的资金瓶颈等问题，2005年兰州市委、市政府决定通过招投标、特许经营的方式实行兰州供水集团的增资扩股和股权转让，并将该项目列为兰州市公用行业国企改革资产重组的重点项目。兰州供水集团公司部分股权转让合资经营项目通过国际公开招标的方式引入战略投资人，运作模式为：引入投资人向供水集团公司增资以弥补现有建设工程资金缺口；通过引入外部投资人打破政府垄断的现状，实现集团公司股权多元化和城市供水行业的市场化运作；实施国有股权部分转让，同时通过转让职工股份的方式实现职工股份变现，以支付职工身份转换经济补偿金；政府授予改制后的新公司三十年的特许经营权，由改制后的公司在特许期内负责兰州市城市供水的经营管理；投资人通过股东分红的方式获得投资回报，特许期结束后政府向投资人回购股权；同时，为保证广大消费者的利益，投资人的经营活动要严格按照特许经营协议的规定，接受政府的监督。

2.项目过程

2005年6月，兰州市供水（集团）有限公司受市政府国资委委托成立由市国资委、市建管委和水司组成的考察小组，开展全方位调研，并完成了《出让兰州市供水（集团）有限公司部分股权合资经营实施方案》。2006年5月底，项目的改制和融资招商工作启动，经过了半年多的实施，项目领导小组完成了股权转让及增资扩股方案、特许经营实施方案等汇报文件和招商文件的起草。2007年初，兰州市国资委、兰州建委与威立雅水务—通用水务公司草签了兰州供水集团公司股权转让及增资协议和特许经营协议。2007年7月30日，商务部批准了兰州市供水集团公司部分股权转让合资经营项目。2007年8月，供水集团公司与威立雅水务（黄河）投资有限公司合资组建的中外合资企业—兰州威立雅水务（集团）有限责任公司完成了企业工商注册，正式成立。2007年11月15日，兰州市建委与兰州威立雅水务（集团）有限责任公司举行城市供水特许经营权授予仪式，兰州威立雅水务（集团）有限责任公司成为兰州市第一家取得特许经营的市政公用企业，标志着兰州市市政公用事业的改革向前迈出了一大步。

3.项目驱动因素分析

中国长期实行计划经济体制，作为传统模式下基础设施领域投资建设运营主体的国有企业，效率低下，运营成本高，效益差，服务不完善，历史负担重，难以满足群众的需求和发展的要求，亟需通过各种方式进行体制机制改革。兰州市供水（集团）有限公司就是一个典型的例子。兰州供水集团采用PPP模式，通过增资扩股和股权转让方式引入社会资本的主要驱动因素就是引入资本、解决企业发展资金瓶颈和转变经营机制、打造市场化主体，进而提升水务服务的效率和质量，从而满足群众需求和社会经济发展需求。在这种需求驱动下，当时除了兰州水务，还涌现了浦东自来水、深圳水务、天津市北水业公司、银川供水、重庆江北自来水、马鞍山水务、常州水务、厦门水务、徐州水务等国有基础设施公司股权转让案例。

（四）盘锦市第二污水处理厂PPP项目

1.项目概况

盘锦市第二污水处理厂占地面积10.3公顷，设计规模为10万立方米／日，服务于整个双台子区，负责生活污水的收集和处理。盘锦市第二污水处理厂项目被列为盘锦市“十一五”规划的重点项目，于2008年开始建设。项目应于2009年10月建成投产，但根据项目实际建设进度，达到商业运营程度的时间约为2010年6月。项目的建设申请了世行贷款和国债资金。为了融资需要和引进有实力的专业水务公司对项目运营管理，盘锦市政府决定以TOT特许经营方式实施，最终通过政府采购竞争性谈判方式确定柏林水务中国控股有限责任公司为中选供应商，特许经营期限30年，污水处理服务费单价1.02元/立方米，特许经营权购买价款1.55亿元。柏林水务中国为实施本项目在盘锦成立项目公司盘锦双泰污水处理有限公司，由盘锦市人民政府与盘锦双泰污水处理有限公司正式签署《盘锦市第二污水处理厂特许经营协议》。

2.项目过程

2008年3月至9月，市城建局曾三次发放招商意向表，邀请日本丸红公司、北京凡和公司、大连东达公司、中法水务公司、新加坡凯发公司参与本项目，其中仅日本丸红公司和大连东达公司提出书面反馈意见并作出实质性响应。经城建局比选后推荐东达公司为项目投资者，双方签署了《盘锦市第二污水处理厂项目市场化运作框架协议》。经历了三轮谈判，因双方在项目资产所有权、融资权、调价公式及违约终止问题上无法达成一致，同时东达公司对特许经营协议条款的修改违背了框架协议，政府方也无法接受污水处理服务费单价，最终无法达成合作。2009年1月，市城建局重新启动本项目的招商工作，采用直接谈判方式，分别与新加坡凯发集团、新加坡联合环境技术有限公司、大连东达集团有限公司和国中水务有限公司四家意向投资企业洽谈。经过多轮谈判，仍未确定最终投资人。2009年11月，市政府决定以政府采购竞争性谈判方式，面向社会公开选择特许经营者。11月27日发布谈判公告；12月16日-17日开始竞争性谈判，由谈判小组推荐中选供应商，并报市政府。12月22日由市政府常务会议决定中选供应商为柏林水务中国。12月29日至2010年1月18日，与柏林水务就特许经营协议进行谈判。2010年1月19日，签署特许经营协议。

3.项目驱动因素分析

TOT项目属于已经建成能即时投入使用项目，对于地方政府来讲，采用TOT模式主要就是基于两个因素：通过资产运营权转让获得一次性转让费用于其它基础设施项目建设；通过引入社会资本提升服务质量和效率。盘锦二污PPP项目就是典型的例子，通过TOT模式不仅一次性获得了1.55亿元资金，还通过竞争有效降低了污水服务费单价，并引入国际水务巨头成熟的管理经验。

（五）浙江平阳三座污水厂BOT项目

1.项目概况

平阳县水头、萧江、东海污水处理厂的建设是平阳县深化鳌江流域水污染整治实施的重点项目和“十二五规划”全力攻坚的“十大项目”之一，也是浙江省对温州市、温州市对平阳县实行“一票否决”的重点考核项目。水头污水处理厂位于平阳县水头镇胜利村，主要收纳污水范围为水头镇和腾蛟镇。近期规模3万m3/d，占地面积约48.3亩。萧江污水处理厂位于平阳县萧江镇岩山村，主要收纳范围为萧江镇和麻布镇。近期规模0.75万m3/d，占地面积约30亩。东海污水处理厂位于平阳县万全镇海滨村，主要收纳范围为万全镇和海涂围垦区。近期规模1万m3/d，占地面积约49.5亩。项目采用公开招标政府采购形式进行。县政府授权行业主管部门平阳县规划建设局具体实施。

2.项目过程

2010年平阳县政府决定采用PPP模式推进当地污水处理厂建设，在原有昆鳌污水处理厂TOT项目的基础上通过BOT模式新建三座污水处理厂。2011年5年完成实施方案并获得审批通过，7月完成招标文件等编制，正式启动采购工作，第一次招标由于有效投资人不足三家，流标。经过第二次招标，最终浙江长业基础设施投资有限公司中标。

3.项目驱动因素分析

平阳县隶属民营经济极为发达的温州市，地方政府财力雄厚，但基础设施建设相对滞后，尤其是针对当地皮革（当地是中国的皮革之都）等工业废水处理设施极为匮乏，严重影响生态环保。此外，由于污水处理工作的不得力，当地县政府受到环保部的严厉批评。三座污水厂BOT项目的注册资本金占投资额的30%，即7200万元，而平阳县2010年财政收入21.6亿元，政府资金压力较小。因此，当地政府采用PPP模式的主要原因并不是政府财政投入不足，而是希望通过PPP模式引入有实力有经验的社会资本，帮助当地提升污水处理水平、效率和质量，促进政府职能转变，推动机制改革，使得环保等职能部门从“运动员”变为“裁判员”，从执行机构和行业主管机构并存转为单一的行业主管和监督机构。在这种思路指导下，当地政府明确提出希望投资人是具有丰富业绩、技术人员齐全、管理经验突出的国有大企业，并明显表现出对外企和民企的排斥，这在一定程度上导致了项目推进的曲折。

（六）安庆外环北路PPP项目

1.项目概况

安庆外环北路位于安庆市东北部，是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分，PPP项目段道路设计全长约14.93公里（桥隧比为28.68%），道路等级为城市主干路。该项目按工程量清单方式计价，工程建设投资部分控制价为15.26亿元人民币，另含4.5亿元人民币包干工程建设其他费用，共计19.76亿元人民币。安庆市人民政府于2014年底成立PPP项目工作领导小组，启动实施项目，并授权安庆市住房和城乡建设委员会为项目实施机构，具体负责本项目社会资本的采购工作。安庆市政府授权安庆市城投作为本项目政府方出资代表，与社会资本共同新设项目公司，项目实施方案中设计，市城投持股比例为12%，中选社会资本持股比例为88%。安庆外环北路采用DBFO的运作方式，由安庆市政府通过公开招投标，将项目设计、投资、融资、建设、运营维护等全部交由中选的社会资本实施。整个项目的合作期限为13年，分为建设期和运营期，其中建设期不超过2年，运营期11年。

2.项目过程

2015年1月，咨询公司编制实施方案。2015年4月，安庆市外环北路PPP项目公开招标，经过几轮激烈竞争，最终北京城建设计集团脱颖而出。2015年5月，市住建委、中选社会资本签署PPP项目协议，市城投公司、中选社会资本签署合资协议和公司章程。项目计划于2016年完工并通车试运营。

3.项目驱动因素分析

进入21世纪，中国经济持续快速增长，2010年中国GDP超过日本成为第二大经济体，在经济发达的东部沿海地区，政府财力较雄厚，社会资本规模庞大，也初步建立了较完善的基础设施系统，通过PPP模式引入经验丰富、技术力量突出、融资能力较强的社会资本，从而提升服务效率与质量并促进政府能力建设与职能转变，成为了采用PPP模式的主要驱动因素。这种PPP动机也促使形成了这一时期PPP模式特色，即政府比较青睐大企业和国企。

（七）案例总结

对上述六个案例进行总结和比较分析，见下页表2。

四、PPP驱动因素时空分异特征及作用机理

从上述案例可以看出，受到社会经济发展阶段、城镇化进程、国际环境等因素影响，中国PPP的驱动因素具有显著的时空分异特征。

2002年以前采用PPP模式的驱动因素主要是弥补财政资金投入不足。2002年之前的中国经济虽然一直处于快速增长阶段，但由于基数低，总量不足（见图1），财政收入也低，政府对于基础设施投入的财力严重不足，难以满足实际需求，而经济发展又迫切需要完善的基础设施支撑，这种矛盾的不断激化促使政府采用PPP模式。且由于当时中国的国企和民间资本都实力较弱，因此，PPP主要以吸引外资（FDI）为主。通过引入外资，加快基础设施建设，进而促进经济增长，推动城镇化发展。在此前提下，政府愿意承担不合理的风险分担，甚至接受了外商提出的固定回报担保等不合理条款，埋下了隐患。

表2 PPP典型案例驱动因素

图1 中国GDP发展，1978-2015

2003至2013年，PPP模式驱动因素在中西部地区和东北地区仍停留在弥补资金缺口阶段，但沿海发达地区采用PPP更多是提高服务质量和效率，促进转变政府职能。这种转变的结果就是地方政府在风险分担上更理性，在PPP运作上更规范和公开，对PPP的认识更理性化，对投资人的要求更实用，不盲目追求成本高限制多风险多的外资，而是青睐实力强、熟悉政府程序且融资能力强的国企和经过多年发展具备了相当实力和业绩的大民企。这种发展特征的原因主要是：（1）社会经济的跨越式发展。进入2003年后，中国GDP增长极快，2005年进入世界前五，2006年成为第四大经济体，2008年位列世界第三，2010年超过日本跃居世界第二位。财政收入的剧增，以融资平台和土地财政为工具的融资能力提升，这是根本原因。（2）东部地区政府治理能力的提升，尤其是对PPP的治理能力明显提升。经过多年的实践和交流，政府熟悉了PPP模式，也形成了具有中国特色的PPP运作流程模板等。（3）基础设施的发展推动。经过改革开放后二十多年的大量建设，进入二十世纪后，历史欠账已经基本还清，基础设施形成了初步完善的体系，尤其是东部地区，更加明显，基础设施已经从数量发展进入了质量提升阶段，迫切需求的不是投资而是专业运营。（4）PPP自身的发展推动。广义PPP模式具有一定的弹性和拓展性，能适应不同的需求，在经过十几年的发展后，政府逐渐认识到PPP在提升效率和质量、促进政府职能转变方面的优势。

2014年至今，PPP模式的驱动因素处于多元化并存态势。2014年以来，在以财政部为首的国家部委的强力推动下，形成了新一轮的PPP热潮。截至2016年6月30日，仅财政部的全国PPP综合信息平台统计的PPP项目就有9285个，项目总投资约10.6万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。全国各个省市的PPP驱动因素呈现明显的地域分散化，经济发展滞后和落后的东北、中西部地区对PPP模式比较热衷，项目较多，但不规范的项目也多，而东部地区的PPP项目不多，但比较规范。其原因可能包括：（1）行政主导而非市场推动。这一轮最明显的特征就是政府主导和自上而下的强力推进，很多地方采用PPP模式主要是基于长官意志而不是合理的市场分析，在缺乏科学论证的基础上大干快上。（2）宏观环境影响。近几年中国经济处于全面转型阶段，经济下行，增速下滑，进出口疲软，迫切需要新的经济增长点来促进经济发展，政府有意识地在基础设施领域通过PPP模式吸引社会资本进而带动资本市场，拉动投资，促进消费。（3）替代效应。2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）具有里程碑意义，严格限制了传统的地方政府融资模式，剥离了融资平台的政府融资功能，在这种情况下，很多地方政府以PPP模式取代融资平台作为推进城镇化和基础设施建设的主要路径。（4）对PPP模式认识的深化，由于此轮PPP热是财政部主导，在财政部出台的文件中，对利用PPP模式加快转变政府职能、提升国家治理能力、深化财税体制改革、构建现代财政制度给予很高的期望，但实际执行中，经济和财政状况较好的东部地区执行得较好。

五、结 语

PPP在中国不是一个新事物。但2014年以来的新一轮PPP盛宴，无论推广力度还是应用广度都是前所未有的。PPP的动力机制，一直是一个重要但被忽视的问题。尤其是中国这样一个社会经济发展极度不均衡的国家，区域差异极大，有理由认为中国PPP的驱动因素存在时空差异。

本文通过文献综述的方法结合中国的国情对中国PPP发展的驱动因素进行了识别，提出中国主要的PPP驱动因素包括：弥补财政资金缺口、合理分担风险、提升产品质量和服务水平、促进体制机制改革、有效引导社会资本健康发展、促进经济发展和城镇化建设等。进而结合典型PPP案例对中国PPP驱动因素的时空分异特征进行了分析。实证表明中国PPP驱动因素及其重要性排序在不同时期、不同地区有所差异。

本研究为中国新型城镇化背景下推广应用PPP模式的应用决策和政策制定提供了重要的参考依据，指出对PPP的政策制定不应当一刀切，而是应该充分发挥不同区域的主观能动性，根据当地的发展现状和实际需求进行优化。

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（责任编辑：邢荷生）

Research on the Driving Factors and Spatial-Tem poral Differentiation of PPP Development in China

WeiXiaoquan Xie Na Cheng Zhe Wang Dashu

PPP has been developed in China for 30 years.However,few researches focused on the driving factors of PPP in China.This study recognizes the driving factors of PPP in China in consideration of China’s na-tional conditions based on Bibliographic Analysis.Results show that themain driving factors include remedy for fiscal gap,reasonable sharing of risk,improvement of product quality,promotion of institution reform,effective guidance of social capital's healthy development,acceleration of economic development and urban construction and so on.Analysis on spatial-temporal variation characteristics of driving factorsof PPP in China through typical case study is alsomade.Results show that driving factors of PPP in China obviously vary in time and space and various driving factors play dominant roles in differentperiods or areas.This research provides an important reference for application and dissemination of PPPmode under the background of China’s new urbanization.It is highlighted that there is no panacea for PPP policy.Instead,different regions should develop their own PPP policiesaccording to the localdevelopmentstatus and actualdemands.

Urbanization;PPP(Public Private Partnership);Driving Factors;Spatial-TemporalDifferentiation

F283

A

2096-1391（2017）02-0085-13

韦小泉，对外经济贸易大学一带一路PPP发展研究中心秘书长，讲师，博士，主要研究方向为PPP和生态会计谢 娜，中央财经大学管理科学与工程学院程 哲，北京大学经济学院博士后，主要研究方向为PPP、财政政策评估和金融地理王大树，北京大学经济学院

* 本文为国家自然科学基金青年项目（71303269）、中央财经大学重大科研课题培育项目（14ZZD006）阶段性成果。