当前我国教育经费投入结构优化的若干重点

唐军

当前我国教育经费投入结构优化的若干重点

唐军

近年来，以4%目标的实现为标志，教育经费投入进入新阶段，并对下一步我国教育事业发展提出了质量并重、更加重视质的新要求。在对近年来我国教育经费投入结构的主要特点进行梳理的基础上，本文发现当前我国教育经费投入结构存在学前教育投入相对水平有待提高、民办教育优势有待发挥、教育经费结构“事业型”转型面临体制机制约束等突出问题。为此，本文提出当前我国应该着力提升学前教育普及程度与生均支出水平、积极完善民办学校办学投入回报和监管机制、进一步改革和完善教育财政相关体制机制，以推动我国教育经费投入结构的优化。

教育经费投入 投入效益 结构优化

2012年以来，我国教育经费总投入占国内生产总值的比例以及国家财政性教育经费占国内生产总值的比例分别稳定保持在5%以上和4%以上，教育经费投入总量和财政性教育经费保障水平均有了里程碑式的显著提升，教育供给能力和总体规模已经达到较高水平。截至2015年，我国各级各类教育普及程度均已经达到较高水平，其中学前教育毛入园率已经达到75.0%，小学学龄儿童净入学率达到99.88%，初中阶段毛入学率达到104.0%，高中阶段毛入学率达到87.0%，高等教育毛入学率达到40.0%。随着教育经费投入量的短板得到明显改善，质的提高显得更加重要，公众热切期待既要“有学上”，又要“上好学”，对下一步我国教育事业发展提出了质量并重、更加重视质的新要求，教育经费投入结构也势必需要以此为依据进一步优化调整。

一、近年来我国教育经费投入结构的主要特点

上世纪80年代以来，国家先后制订《义务教育法》（1986年）、《教育法》（1995年）等重要法律文件以及《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（2010年）等重要纲领性政策文件，确立了教育经费投入的法定增长要求，明确了财政性教育经费投入占国内生产总值的比例达到4%的目标，极大地推动着教育经费投入的增长和各级各类教育事业的发展。与此同时，我国教育经费投入结构也在逐年动态变动。近年来我国教育经费投入结构主要特点如下：

（一）各级各类教育在教育经费总投入中所占比例逐步趋于平衡

在一国教育体系中，各级各类教育经费投入占比结构主要取决于在校生人数、生均教育经费支出水平等因素。这两种因素在我国教育经费投入结构的变动中都有较为活跃的反映。一方面，近年来我国中央和各级地方纷纷制订和提高各级各类生均经费定额等财政教育投入拨款标准，推动各级各类教育生均教育经费支出水平的提高，也影响着各级各类教育间相对生均教育经费支出水平的变动，从而会对各级各类教育经费投入规模带来影响。另一方面，长期以来我国实行教育优先发展战略，以提高各级各类教育普及程度为重要发展目标，教育供给规模随之相应扩大，也会对各级各类教育经费投入规模带来影响。

表1 2010-2014年我国各级各类教育经费占总投入的比例 单位：%

近年来，随着各级各类教育普及程度均逐步提高到较高水平，各级各类教育经费投入占比也在逐步趋于平衡。如表1所示，2010-2014年间各级各类教育经费总投入在全国教育经费总投入中的比例在各年度间都会发生一些变动，其中学前教育和义务教育阶段教育经费总投入占比有所提高，反映了该时期教育经费投入中学前教育和义务教育分别面临加快发展和均衡发展的紧迫需求，相比其他教育类别具有更高的“优先级别”。随着各级各类教育提高普及程度、提高生均拨款水平、调整学费标准等需求渐次、逐步得到满足，教育经费支出结构也在趋于完善，支出结构的调整优化朝向更加细化的方向发展。

（二）财政性教育经费占总投入的比例达到较高水平

各级各类教育财政性教育经费占比总体上升是近年来我国教育经费投入结构的重要趋势性特征。有学者将1980年以来我国教育经费增长分为三个阶段，分别是：（1）与GDP增速基本同步的教育经费较快增长阶段（1980-1995年）。这一时期教育经费总投入年均增速为10.0%，其中财政性教育经费年均增速为9.1%，低于非财政性教育经费增速。（2）财政性教育经费与非财政性教育经费双轨驱动的高速增长阶段（1995-2005年）。这一时期教育经费总投入年均增速为13.5%，其中财政性教育经费年均增速为11.3%，同样低于非财政性教育经费。（3）财政性教育经费单轨驱动的高速增长阶段（2005-2013年）。这一时期教育经费总投入年均增速为13.5%，其中财政性教育经费年均增速达到17.5%，非财政性教育经费年均增速仅4.1%，财政性教育经费是教育经费总投入增长的主要来源①王红：《中国教育经费发展历程与未来展望》，上海：上海科技教育出版社，2016：3。。

表2 2010-2014年我国各级各类教育财政性经费占总投入的比例 单位：%

近年来，国家始终坚持教育优先发展战略，我国财政性教育经费占总投入的比例已经达到较高水平。如表2所示，2014年我国财政性教育经费占教育经费总投入的比例超过80%，比2010年提高了5.55个百分点，截至2014年已经连续三年保持在80%以上，国家财政性教育经费占比已经达到较高水平，同时各级各类教育财政性教育经费占总投入的比例均有所提高，其中中等职业学校财政性教育经费占比甚至提高了15.04个百分点，截至2014年财政性教育经费占中等职业学校教育经费总投入的比例达到86.37%。

（三）各级各类教育生均教育经费总支出逐步提高

在全国教育经费总投入快速增长的同时，各级各类教育生均教育经费总支出增长也较快。如表3所示，2010-2014年，我国各级各类教育生均教育经费总支出总体上均保持较快增速，除普通本科和高职学校以外，其他教育类别生均教育经费总支出年均增速均在10%以上，其中普通初中、普通小学和幼儿园生均教育经费总支出增速均在16%以上。随着各级各类教育普及率已经达到较高水平，以生均教育经费总支出提升为标志的教育服务品质和教育质量内涵式提升将日益成为教育经费投入结构优化的主题。

表3 2010-2014年我国各级各类教育生均教育经费总支出情况 单位：元

二、当前我国教育经费投入结构存在的突出问题

以4%目标的实现为标志，我国教育经费投入已经进入新的发展阶段，更加重视投入效益是新阶段的重要特征之一。从提高投入效益的角度出发，基于对国内外教育经费发展现状和趋势的分析，我们认为当前我国教育经费投入在结构上还存在一些较为突出的问题。

（一）学前教育在各级各类教育中的相对投入水平还有待提高

如表1所示，在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）等政策文件的推动下，2010年以来我国学前教育发展步伐较快，学前教育经费占总投入的比例已经从2010年的3.72%提高到2014年的6.25%。尽管如此，学前教育在各级各类教育中的相对投入水平还有待提高。主要体现在三个方面：

首先，2015年学前教育毛入园率为75.0%，仍然存在进一步提升空间。当前，我国学前教育毛入园率已经提前实现《国家中长期教育发展规划纲要》提出的“到2020年，学前三年毛入园率达到70%”的学前教育普及发展目标。但是，从国际比较和国内学前教育需求的角度来看，学前教育毛入园率的提升还有较大的空间。据统计，2013年OECD国家学前教育毛入园率平均已达92.8%，俄罗斯、巴西、南非等金砖国家的学前教育普及程度远高于我国①教育部：《教育部基础教育二司负责人就〈关于实施第二期学前教育三年行动计划〉答记者问》，《早期教育：教师版》，2014（23），pp.4-6。。同时，我国国内特别是城镇地区仍然普遍存在“入园难”、“入园贵”等问题，公众对学前教育需求还很大。

其次，2013年学前教育经费占总投入的比例仅为5.79%，远低于同期经合组织国家12%左右的平均水平，且学前教育生均教育经费支出与小学之比仅为77.52%（参见表3），也明显低于同期经合组织国家85%左右的平均水平②OECD：《Education ata Glance 2016：OECD Indicators》，OECD Publishing，2016，pp.192。。

第三，0-3岁早期教育需求缺口较大，政府监管、投入和发展引导不足，市场失序现象较为普遍。特别是，按照国际教育分类标准，我国学前教育以幼儿园（4-6岁）为主，0-3岁早期教育还有待规范和发展。

（二）民办学校面向公众提供更加丰富多样教育服务的优势还有待进一步发挥

如表2所示，2010-2014年我国财政性教育经费占总投入的比例从74.99%提高到了80.54%，各级各类教育财政性经费占总投入的比例均有不同程度提高，甚至民办学校获得的财政性教育经费也有显著增长，财政教育投入的主渠道作用越来越突出。

不过，与财政教育经费投入的增长相比，社会力量办学教育经费投入发展相对较慢，各级各类民办学校生均经费支出水平大幅低于同类教育部门和其他部门办学校，社会力量办学面向公众提供更加丰富多样教育服务的优势还有待发挥。

当前，我国民办学校教育经费投入发展相对较慢且生均教育经费支出水平明显偏低，各级各类民办学校生均教育经费支出水平均大幅低于教育部门和其他部门所办同类学校，且差距还在进一步拉大。一方面民办学校偏低的生均教育经费支出需要依靠高学费加以补偿，另一方面在偏低的生均教育经费支出条件下，高学费进一步降低了民办学校对学生和家庭的吸引力。生均教育经费支出水平相对公办学校的明显劣势是当前我国民办学校总体缺乏竞争力、社会力量办学积极性不足的重要缩影。

（三）教育支出结构从“基建型”向“事业型”的转型面临体制机制约束

长期以来，我国教育支出结构呈现出非常突出的“基建型”特征。在教育普及和规模扩大任务十分繁重以及教育现代化、信息化迅速发展的大背景下，随着高等教育跨越式发展、义务教育均衡发展（校安工程、薄弱校改造、标准化建设）、职业教育协调发展等工程建设的推进，学校基础设施建设等方面的投入始终保持在较高水平，我国教育经费投入中用于基建支出（含基本建设支出和其他资本性支出中的专项支出）以及其他资本性支出中的公用支出占比大约在15%和7%左右，合计占比达到20%以上。2013年我国资本性支出①资本性支出为基本建设支出与其他资本性支出之和。占教育经费总支出的比例达到26.20%②上世纪90年代以来，我国资本性支出占教育经费总支出的比例常年在20%以上，学校基建投资高峰时期——上世纪90年代末和“十二五”前半期——上述比例分别接近30%（1998年）和28%（2012年）。，远远高于同期经合组织国家8%左右的平均水平③OECD：《Education ata Glance 2016：OECD Indicators》，OECD Publishing，2016，pp.259。。

从“十二五”后半期开始，我国教育支出结构已经呈现出从“基建型”向“事业型”转型的趋势，资本性支出占教育经费总支出的比例逐年下降。未来，我国教育经费投入使用方向从“基建型”向“事业型”的转向还将持续下去。一方面，考虑到基础设施建设的周期性，随着各级各类教育普及程度达到较高水平后大规模教育基建告一段落，学校经费支出面临“基建型”支出结构向“事业型”支出结构转型，未来原本用于学校基建的资金将有望更多地向教育事业发展的其他使用方向转移。另一方面，从提高投入效益特别是提升教育质量的角度而言，教育经费投入支出包括用于教师队伍建设、学生资助等方向的支出也有待进一步优化。

目前来看，正是在上述转型的过程中，一些地方出现了教育资金结余等“资金饱和”假象，显示教育支出结构的转型面临一定的困难，这些困难则实际上扎根于转移支付制度、部门预算管理体制、生均拨款制度、教师薪酬制度等方面的体制机制约束。

三、我国教育经费投入结构优化的政策建议

进一步优化我国教育经费投入结构，需要针对上述问题改革和完善相关政策，积极调整和促进教育经费投入结构的优化转变，切实提高教育经费的使用效益。

（一）着力提升学前教育普及程度与生均支出水平

根据教育事业改革发展需要，国家应适时调整“地方负责，分级管理”的学前教育管理体制为“省级统筹，以县为主”，并明确各级政府发展学前教育的职责，解决不同层级政府间职责不明确，权责配置不合理，特别是责任主体重心过低，统筹协调和财政保障能力严重不足等突出问题，以有利于保障和促进我国学前教育事业健康、可持续的发展。

各级政府应进一步增加学前教育经费投入，巩固学前教育第一、二期行动计划在扩大学位总量，调整资源、布局和条件结构，健全成本合理分担机制，提升质量等方面的成果。各级政府应增加对公办和普惠性幼儿园的财政教育经费投入，扩大办学规模和覆盖面，落实“双50%以上”（即公办幼儿园数量占比50%以上和在公办幼儿园就读的幼儿占比50%以上）发展目标，逐步解决“入公办园难”等急需解决的问题。

各级政府应完善公办和普惠性幼儿园生均拨款制度，鼓励条件成熟的地方探索学前教育学券等创新方式，提高学前教育公益普惠水平。各级政府应构建学前教育与普通小学生均教育经费支出比例挂钩和目标增长机制，逐步将学前教育生均支出提高到普通小学生均支出85%左右的水平。

国家应充分重视0-3岁儿童早期教育潜在的社会效益和经济效益，以公办幼儿园和托儿所为依托，增加财政对0-3岁儿童早期教育的投入，发挥公办幼儿园和托儿所对民办早教机构的示范作用。各级政府应设立早期教育发展补助资金，发挥财政教育经费投入的规范和引导作用，加快促进0-3岁儿童早期教育市场的有序发展。

（二）积极完善民办学校办学投入回报和监管机制

国家应完善民办学校办学投入回报机制，切实落实2016年11月最新修订的《民办教育促进法》中有关营利性民办学校举办者按照公司法等有关法律、行政法规的规定获取办学收益的政策，增强民办学校办学的适应性和灵活性，积极试点和创新利用包括PPP等在内的多种社会力量办学机制，发挥社会力量办学积极性。

通过设立民办学校特色办学补助资金，各级政府应按照“一校一策”的要求，分类引导各级各类民办学校找准特色办学定位，建立与公办学校共享优质教育资源的机制，形成与公办学校差异化和错位竞争优势，提高民办学校特色化办学水平，从根本上增强各级各类民办学校对学生的吸引力。

通过设立民办学校提高办学标准补助资金，各级政府应引导各级各类民办学校按照各级各类教育办学标准提高办学标准，遏制民办学校生均经费支出水平与教育部门和其他部门学校的差距进一步扩大的趋势。

各级政府应加强对民办学校办学资金使用的监管，指导民办学校完善理事会、董事会等内部治理结构，引导民办学校建立重大决策公告、财务报告公开等项制度，发挥民办学校机动灵活的办学优势，集约使用办学资金，提高资金使用效益，增强民办学校办学资金使用的透明度，提升民办学校办学信用和口碑。

（三）进一步改革和完善教育财政相关体制机制

各级政府应改革和完善教育转移支付制度，重点按照国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）的要求，严格控制教育专项转移支付项目和资金规模，避免设立“撒面粉式”专项转移支付项目，着力发挥专项转移支付对象精准、针对性强的优势。各级政府应优化专项转移支付项目资金申报、拨付和下达使用流程，加快资金拨付和使用进度，避免因资金拨付不及时造成资金沉淀等影响资金使用效益的问题。

各级政府应合理安排教育部门预算编制时间进度，保障预算编制相关经费投入，做好部门预算编制培训等重点工作，加快推动三年滚动预算编制工作。各级政府应明确教育部门预算资金的优先支出领域和预算编制原则，扩大各级各类学校经费使用的自主权，减少对学校经费使用方向的不合理限制和强制干预，同时重点加强对学校基建项目的论证和评审，从根本上避免“项目不够基建凑”的粗放式低效支出模式。各级政府应切实提高教育部门基层预算单位预算编制和管理水平，逐步提高预算评审要求，强化部门决算量化评价功能，增强教育经费投入的针对性和实效性，进一步推动教育经费管理的科学化和精细化。

以提升教育经费投入效益为中心，各级政府应加快建立和完善各级各类学校办学标准体系，细化各级各类学校生均拨款标准，将其作为细化预算编制的重要依据。

各级政府应切实落实教师工资薪酬增长法定要求，加快推进义务教育和非义务教育教师绩效工资改革，探索建立各级各类教师工资薪酬动态调整和增长机制，提高教师工资薪酬相对其他行业的水平。各级政府应以提高培训实效为中心，切实增加教师培训投入，提高教师队伍的总体水平。

［1］教育部.教育部基础教育二司负责人就《关于实施第二期学前教育三年行动计划》答记者问［J］.早期教育：教师版，2014（23）：4-6.

［2］OECD.Education ata Glance 2016：OECD Indicators［M］.Paris：OECD Publishing，2016.

［3］王红.中国教育经费发展历程与未来展望［M］.上海：上海科技教育出版社，2016.

作者单位：北京师范大学统计学院

（责任编辑：邢荷生）

Several Key Points to Optim ize China Education Funding Structure

Tang Jun

In the recent years,China education fund has entered into a new era with the realization of 4% input target as itsmilestone,and therefore come outs new requirements as balancing the development of both quality and quantity in education field.After sorting out the major characteristics of China education fund structure,this paper finds that the funding structure of education is facing such problems as relative lower funding in pre-primary education,private education to be developed,the institutional obstacles preventing funding structure transformation,etc.Therefore,in order to promote the optimization of the funding structure, this paper suggests that pre-primary education should be further popularized and its expenditure per student be raised,the return and supervisionmechanism for private education should be improved,and relevant education input institutions should be further reformed and improved.

Education Funding;Fund Efficiency;StructuralOptimization

G526.7

A

2096-1391（2017）02-0038-07

* 本文系2017年教育财务管理研究课题“我国各级政府间教育转移支付统计方法研究”（项目编号：319021002）；2016年北京师范大学青年教师基金项目“中国国民教育账户的编制和应用研究”（项目编号：310422105）阶段性成果。