“预算管理”分论坛之政府购买服务观点综述

“预算管理”分论坛之政府购买服务观点综述

中国财政学会2017年年会暨第21次全国财政理论研讨会，“预算管理”分论坛政府购买服务专题论坛由中国财政科学研究院办公室主任、中国财政学会绩效研究专业委员会秘书长王泽彩研究员主持，财政部综合司胡忠勇副司长、文化部财务司李峻处长、北京大学经济学院刘怡教授、中南财经政法大学陈志勇教授等对政府购买服务主题发表了演讲，现将观点综述如下。

一、政府购买服务理论分析

（一）政府购买服务的理论基础

财政部综合司胡忠勇副司长指出，政府购买服务理论源于20世纪70年代西方的新公共管理理论。它的实质是政府借鉴商业企业的管理模式来进行公共事务的管理，也就是在“组织”和“生产”公共服务分开的理念下，政府主要从事组织和引导公共服务的方向，社会和企业可以对公共服务具体提供生产。政府购买服务可以发挥市场机制的作用，把政府直接提供的以及政府履职所需的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量来承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

北京大学刘怡教授提出，政府购买服务这种方式，使政府从原来的直接供应公共服务，转变为现在开始购买公共服务。核心就是政府角色的转换，政府工作的重点和内容发生了一些根本性的变化。它重塑了政府角色，政府原来是“划桨”的，现在变成了“掌舵”的。政府从原来的直接提供者、生产者转变成了安排者、购买者的角色。政府决定应该提供什么样的公共服务，为谁来提供公共服务，应该提供什么程度的公共服务，以及监督和评估公共服务水平等问题。

（二）政府购买服务、政府采购、PPP之间的区别与联系

胡忠勇副司长指出，政府购买服务、政府采购、PPP这三者之间是相互联系、又各有侧重的。所谓联系就是这三种方式都是市场经济国家处理和规范政府与市场、社会之间的经济行为的一个措施，都强调公平、公正、透明、效率、法治原则。政府购买服务与PPP都是为了解决政府提供公共产品和服务低效的问题，引入社会力量参与，形成竞争机制和多元互动治理模式，提升国家治理水平。在选择承接主体或者合作对象环节，都适用政府采购相关法律规定，属于政府采购范畴，都是要提高效率，同时引入竞争机制的。

从区别来讲，一是推广政府购买服务、政府采购、PPP三项改革的目标不同。推广政府购买服务的主要目标有三个：第一，促进转变政府职能，推进政市分开、政社分开；第二，改善公共服务供给，引入社会力量参与公共服务，提高公共服务的多样性、专业化水平；第三，推进政府支出方式改革，促进阳光财政、效率财政、法治财政的建设。政府采购是指各级国家机关、事业单位、社会团体，使用财政性资金，采购依法制定的集中采购目录以内的、或者采购限额标准以内的货物、工程和服务的行为。推广政府采购的目的是通过规范采购当事人、采购方式、采购程序、采购合同等政府采购行为，提高政府采购资金的使用效率，维护国家利益和公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。《政府采购法》及其实施条例的定位目标是：从程序上要规范政府的采购行为，从根本上、从源头上治理腐败。

二是政府购买服务与政府采购在购买主体、政策目标上有一定区别。政府购买服务强调政府购买主体的行政管理职能，政策目标侧重于政府购买服务改变公共服务供给；政府采购强调的是采购主体资金来源的财政性质，国家机关以及使用财政性资金的事业单位、社会团体都可以按照需要进行采购。

三是政府购买服务和PPP在实现方式上存在较大差异。PPP是公共服务领域中，政府和社会资本建立的一种长期合作关系，在项目全生命周期管理中，强调激励相容、收益共享和风险共担，以提升公共服务质量和效益。政府购买服务主要是在公共服务领域中，政府和市场主体之间建立平等买卖关系，重视公民参与和精准服务。

二、政府购买服务运行情况和案例分析

胡忠勇副司长指出，我国政府购买服务实际上在上世纪90年代已有所发展，上海、深圳、成都、无锡等地率先探索了这项活动，在市政、养老、社会救助、社区服务等领域做了一些有益的尝试，在购买服务目录制定、程序规范、机制设计方面取得了积极的成效。

文化部财务司核算处李峻处长介绍了文化部购买会计相关工作服务的案例。

（一）政府购买服务项目背景

近年来，为了配合财政部的相关改革，文化部财务司积极探索尝试通过政府购买服务的形式完成相关工作，2016年完成了部机关财务信息平台（二期）建设工作、会计核算数据规范化课题研究、文化部财务历史数据运行维护项目、会计基础性工作（资产清查）等，取得了较好的成效。

（二）政府购买服务需求分析

严格依法办事，在实施政府购买服务工作时，认真执行各项规章制度。主要遵循下列基本要求：一是按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用；二是按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体；三是与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。

明确具体需求，对于部机关财务信息平台（二期）建设工作，要求实现部机关本级网上报销、合同管理、票据管理等功能的应用，要求承接主体提供较好的软件实施、人员培训及咨询服务等。

明确采购要求，由于这些项目的服务内容及工作目标各不相同，在实施具体采购前，文化部在专业机构的帮助下，进一步细化了购买内容、规模、对承接主体的资质要求，购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，对双方的权利义务事项和违约责任进行了细化。

（三）政府购买服务采购过程

一是严格遵守相关法规制度。包括《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等。二是对于文化部（采购主体）来说，做好预算、计划等相关工作。如政府采购预算、政府采购计划、政府采购活动的归口管理、信息发布、项目验收、答复质疑、采购业务档案管理、记录控制、保密等工作。三是做好监督检查及绩效评价等工作。要求承接单位做好政府购买服务台账、记录相关文件、工作计划方案、工作汇报总结、财务报告制度、接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价等工作。四是为保证购买服务过程的规范有序，文化部财务司通过公开招标的方式，选定购买服务第三方代理机构。

（四）政府购买服务效果分析

通过采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，在专业机构的帮助下，文化部会计相关工作购买服务项目取得了较好的效果，主要体现在：一是经济性，以较低的价格获得了满意的服务。二是效率性，购买服务过程中，通过中介机构的帮助，尽快完成了任务。三是效益性，除了项目本身购买服务的目标达成外，中介机构还在政策咨询、人员培训、应急事项处理等方面做了很多工作。四是公平性，很多项目通过政府采购的方式进行购买，提高了社会关注度以及参与度。

三、政府购买服务存在的问题

综合司胡忠勇副司长认为存在如下问题：一是购买主体的问题。在实际中，一些联合会、协会、智库等官办机构和社团组织也需要购买服务，但这部分主体未被列入采购主体范围。二是购买内容的界定问题。既要强调应买尽买，还要防止本来应该部门办理的事项交给社会来承担，防止“两头占”，也就是购买公共服务的界限需要进一步划清。三是事业单位政府购买服务的问题。政府购买服务必须紧跟事业单位改革趋势，在做好购买公共服务支出增量的同时，要适时做好事业单位购买服务的存量改革。重点强调在现有事业单位分类的基础上，对公益二类事业单位实行“拨改买”。四是社会组织的培育发展问题。要推进政府购买服务，就要加快社会组织的发展。在政府购买社会服务过程当中，没有社会组织的高度发达，很多服务是买不到的。五是信息平台问题。信息平台有助于购买主体与承接主体的需求对接。此外，第三方评估也非常重要，需要积极研究和推进，以促进提高购买服务的质量和效率。

中南财经政法大学陈志勇教授认为，目前我国政府购买服务的规模较小。政府购买服务的范围非常有限，实践中大部分还是以承接政府部门部分职能为主，医疗、教育等公共服务尚未正式推广。而且，政府购买服务的程序不完善，执行人员缺乏专业素养，缺乏成本控制的意识。政府购买服务的监管缺失。

北京大学经济学院刘怡教授认为政府购买公共服务的需求方和供给方均存在一些缺陷。政府购买公共服务中的需求方缺陷主要包括：一是公共服务难以准确定义，对于一些无形的公共服务，难以度量，很难进行合适的定价。二是获取公共服务信息难度比较大。三是委托代理的复杂性导致监管失灵。四是多重代理导致价值目标的错位。五是政府独立性的削弱导致主体性丧失。政府购买公共服务中供给方的缺陷主要包括：一是现成的竞争市场不一定存在。二是卖方之间竞争性较低。三是卖方之间可能形成价格联盟。四是政府购买服务会产生负外部性问题。

四、西方典型国家政府购买服务的经验借鉴

（一）美国

美国的“政府购买服务”起源于1969年管理专家Peter Drucker提出的“民营化”理论，政府应该将承担的行政管理或者公共服务职能转移给民间。

1.政府购买公共服务的种类

在购买公共服务的类别上，美国政府购买的规模十分庞大。除少数那些“紧密关系公众利益以至于必须由联邦雇员行使的职能”之外，几乎政府提供的所有公共服务都可以由私人部门提供。政府会出台相应文件清楚规定哪些职能不能外包，没有列出的才可以委托私人企业来承担。同时，对将这项公共服务委托出去是否可以真的做到降成本、提效率进行成本效益分析。

2.政府购买公共服务的管理机制

美国政府购买公共服务的程序是以合同为核心开展的，严格按照合同内容来实施。联邦政府采购条例中详细规定了六种合同类型：固定价格合同、成本补偿合同、激励合同、不确定供货合同、基础协议等。不同类型的公共服务适用于不同的合同。

政府根据需求评估出相应的供应商范围后，会向相应的私人企业发布决定购买的服务信息和参与流程，明确招标信息和相关要求。随后的竞标程序则一般分为三大类，即竞争模式、协商模式和合作模式。

3.政府购买服务的质量保证机制

美国政府购买服务中最重要的一个环节就是服务质量的监管，在质量保证计划中，美国政府主要采取了三种方式来达成目标：信息报告管理、质量检验、公民投诉和满意度调查。

信息报告管理，承包商会按月或按季度向政府部门报送与服务相关的报告，报告会详细说明服务的实施效果，政府会对承包商报告进行详细审查和比对。

质量检验，政府会不定期派工作小组对服务进行实地检查，质量检查贯穿了投入、过程、产出等全部环节。

公民投诉和满意度调查，这是通过公民投诉和调查进行的。政府会对投诉进行记录，并且会告知承包商、中介以及潜在承包商。同时，美国政府也会对享有服务的群众进行满意度调查，并将结果反馈给承包商或者对承包商进行监管。

（二）欧盟

20世纪90年代初期欧盟颁布《公共服务的采购指令》，规范相关采购过程。现在而言，政府购买公共服务的方式有合同外包、公私合作、政府补助和凭单制等方式。

合同外包方式，就是在政府付费的情况下引入市场机制。主要应用在环保、医疗、社会保障、道路交通等领域。公私合营方式，是指政府与企业、社会力量联合生产公共服务的模式，如BOT、PPP、BT等。公私合作方式主要运用于具有投入大、公益性高等特点的基础设施、污水处理、自来水、电力系统等领域。政府提供补助方式，即政府对生产者实施补助。补助的形式有资金、免税或其他的税收优惠、低息贷款、贷款担保等。凭单制，又称消费服务券或代用券。凭单是政府发给居民的公共服务消费凭证，可使居民凭券在市场上自由选择补贴的公共服务或物品。凭单在欧盟国家广泛运用于教育、食品、住房等领域。

五、完善政府购买服务的对策建议

一是建立完善透明规范的政府购买服务程序。政府要尽快出台相应的法律，在法制层面上规定政府购买服务的内涵、对象和程序。明确细化向社会组织购买的方式、招标办法以及绩效评估方式与标准。

二是发展和培育独立性的社会机构。契约性公共服务的提供必须依靠独立的社会机构，我国目前社会组织对国家机关的依赖度相对较高，缺乏应有的平等意识，难以有效向社会公众提供公共服务。

三是培育公共服务购买市场。公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，应培育我国公共服务市场。

四是健全多元化的监管机制。政府购买服务监管应分为两个方面：一是从政府角度，建立定期检查、第三方评估和专业机构审计制度；二是引入全面的公众参与机制。

五是严格执行公共服务购买问责制度。通过严格的问责制度，保证公共服务的市场化提供，最大程度上保证相关公共服务主体责任的履行。

六是建议在关键行业、关键项目上确立样板和标杆，引导相关主体学习和仿效。

中国财政科学研究院王泽彩程瑜龙小燕整理

（责任编辑：邢荷生）