“税制改革”分论坛观点综述

“税制改革”分论坛观点综述

中国财政学会2017年年会暨第21次全国财政理论研讨会税制改革分论坛共设有三个单元，分别为国际税改趋势与国际税收治理规则、健全地方税（费）体系和营改增与现代增值税制度。参会专家主要来自于国家税务总局、国家发改委宏观经济研究院、中国财政科学研究院、北京大学、中国人民大学、中央财经大学、中南财经政法大学、广东财经大学等，同时，地方财政部门相关人员、其它高校师生也参与了论坛研讨。

一、“国际税改趋势与国际税收治理规则”主要观点综述

本单元由刘怡教授主持，廖体忠司长和龚辉文研究员做主题演讲，汤贡亮教授点评。与会专家就国际税收治理规则在全球经济一体化、促进全球经济增长中的重要作用、中国在其中之作为、全球税收改革发展趋势以及对中国的影响进行了充分而深入的讨论。主要观点综述如下：

第一，国际税收在全球经济治理中发挥重要作用。自2007年以来，全球经济进入了历史上漫长的萧条期，十年经济增长乏力。尽管2015年以来开始回暖，但仍没有显著复苏动力。为此，在2016年杭州召开的G20峰会中，习近平主席提出，要完善全球治理，夯实保障基础，加强三个合作——金融监管合作、国际税收合作、反腐败合作，从而提高世界经济抗风险能力。在该峰会下设的政策协调和创新议题中，要求税收要支持创新增长，支持数字经济，支持技术进步和新工业革命。综合使用货币、财政和结构性政策，避免各种政策的负外部性，提高税收透明度，实行增长友好型税收政策和公共支出政策，促进需求。国际税收合作成为世界三大合作之一，位列第二，贯穿于各个议题之中，其重要性不言而喻。

第二，中国在国际税收秩序重构中发挥了重要作用。在《2030年可持续发展议程》、《巴黎气候协定》以及亚的斯税收倡议中，均提出了“公平与透明”的原则。事实上，公平是一个政策价值尺度，税收作为公共政策工具，在国际税收领域很难真正做到公平。1923—2013年，运行了90年的国际税收秩序基本没有体现公平，资本输出国输出生产要素到投资对象国，对方国家必须适当让渡税收权益才能换取经济发展的机会，所以税收权益的公平很难实现。随着经济全球化的深入发展，税基侵蚀和利润转移（BEPS，Base Erosion and Profit Shifting）愈演愈烈，引起全球政治领袖、媒体和社会公众的高度关注。为此，2012年G20财长和央行行长会议同意通过国际合作应对BEPS问题，并委托OECD组织开展研究。2013年OECD发布《BEPS行动计划》，并于当年9月在G20圣彼得堡峰会上得到各国领导人背书。BEPS行动计划确定了新的国际税收总原则，即“利润应在经济活动发生地和价值创造地征税”，这一原则奠定了国际税收实现公平的思想与理论基础，中国在此过程中作出了重要贡献。

第三，应从全球治理角度促进国际税收秩序从竞争走向合作。1923—2013年，这90年的国际税收秩序以税收管辖权竞争以及税收吸引外国投资为其典型特征，普遍的情况是以被投资国让渡税收管辖权为代价，换取投资和本国经济发展。不但无法实现国际税收秩序中的公平原则，更严重的后果是“鹬蚌相争，渔翁得利”，即税基侵蚀的同时利润被转移到了避税天堂或低税国，而投资国和被投资国在竞争中税收利益均受到伤害。2013年BEPS行动计划的推出，使得国际税收关系从竞争走向合作迈出了重要一步。全球化是人类历史发展规律，不可逆转。因此，要通过国际税收合作消除或减少全球化障碍，实现世界共同发展与繁荣。

第四，国际税收竞争日益成为世界税制改革的促进因素。当前，国际税改的特征包括：增值税在世界范围推广、所得税税率（个人所得税和企业所得税）下降和流转税税率上升、“增值税+消费税”是现代流转税的基本特征。目前全球大约有170个国家征增值税，这是经济全球化背景下的税收趋同表现。个人所得税税率自1995年以来下调的趋势非常明显，2007年国际金融危机之后公司所得税下降得也比较明显，尽管2009年开始个人的所得税有所反弹，但是2015年以后基本上又往下回落。

国际税改所呈现出的特征与国际税收竞争关系密切。不同的税种与生产要素的关系各不相同。流动越快、流动性越强的生产要素，在经济全球化的背景下对其征税可能造成经济扭曲，因此减税压力就非常大。同时，对企业所得税和个人所得税征税的对象是资本和劳动力，而这两类生产要素流动性较强，尤其是资本要素，相应企业（资本）所得税税率下降最为明显。而流转税在国际交易里体现了消费地征税原则，理论上是不影响国际竞争力的。此外，土地流动性较弱，因此欧盟经常给其成员国提出改革建议，提高不动产税率，提高流转税税率，同时降低所得税税率。

因此，未来我国税制改革应充分考虑国际税收因素，提高我国税制在全球经济中的优势。

第五，降低企业所得税“税率”和“税负”是两回事，不能被国际税收竞争的烟雾弹牵着鼻子走。美国新总统特朗普数次宣传的税改计划，其核心内容是个人所得税和企业所得税改革，而后者又以降低企业所得税税率（从35%降低至15%）为重点。美国的税改方案在世界范围内引起大波动，世界越来越多的经济体都将采取针对企业的减税措施。以上两方面的国内外因素使得我国企业所得税“减税”大有“箭在弦上不得不发”之势。事实上，降低企业所得税“税率”和“税负”是两回事。美国、英国和法国信誓旦旦地声称要降低的多是企业所得税的“税率”，如果我们看到这些国家财政支出依然如故、甚至有增无减，那么就不会被这些宣传战迷惑双眼。具体来讲，如果企业所得税税率降低的同时、税前扣除项目减少从而税基做大，企业的所得税负担可能并未真正减轻。从这种意义上讲，对企业发展更重要是，企业所得税与增值税、消费税等诸税种综合考虑，税费与水电煤气等公用事业负担综合考虑，这是我国推进供给侧结构性改革的要旨所在。然而，我们也要认识到，当前国际经济下行压力较大的背景下，国际税收竞争既有真正降低企业税负的“真金白银”，也有刻意做秀单纯降低名义税率的“虚情假意”。

假定我国企业所得税确实降税，那么我们面临从企业所得税自身、企业所得税与诸税种、企业所得税与财政支出调整等三种选择。一是在企业所得税自身课税要素上做文章。减低企业所得税的同时，在其他税种上做文章，保证国家税收收入总体不变。

总之，我国企业所得税制改革包括诸项改革，要考虑到国内外的关切，更重要的是以我为主，立足本国社会经济发展的必要。

二、“地方税（费）体系完善”主要观点综述

本单元由于海峰教授主持，白彦锋教授和吕冰洋教授做主题演讲，王朝才研究员、孙钢研究员和孙开教授点评。与会专家就建立地方税（费）体系的必要性、建立原则及需要考虑的因素，地方税种划分理论以及对经济产生的影响进行了充分而深入的讨论。主要观点综述如下：

第一，地方税（费）体系完善于国家治理至关重要。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并明确提出“完善地方税体系”。国家治理离不开地方治理，而地方治理又与地方财政关系密切，而完善的地方税（费）体系又支撑着地方财政，进而于国家治理至关重要。

第二，地方税（费）体系的完善需要从财政体制改革的背景来考虑和把握。从理论上分析，确定地方财力规模的时候，首先需要确定事权的边界，就是目前谈及的财力与支出责任相匹配。而事权确定，有三方面的制约（不确定性）：（1）政府和市场的边界问题，而这个边界是弹性的，并不是固定不变的。也就是说，政府和市场除了有他们各自比较确定的范围之外，还有一块范围是两者交叉的，既可以政府做也可以市场做，而且这个范围的大小也是在变化的。（2）中央和地方事权的界定。中央与地方事权的划分，同样是弹性的。同样的事权随着时间推移，在中央与地方之间的划分也是动态调整的。（3）事权在时间上的不确定性。有些责任是有明确的时间限定的，比如说必须当年支出，比如说人车马费的支出，但是有些支出责任，在今年安排、明年安排、还是后年安排是不确定的，视财力充裕与否而定。因此，地方税体系建设是不能孤军深入的，它是要和事权、支出责任安排相适应的。类似于供给和需求，不能偏废，不能单纯只讲地方税费，必须看收入和支出需求之间有什么对应关系，这个很重要。

第三，传统的地方税（费）理论无法很好地解释实践，需要理论创新。传统的地方税体系的理论基础是财政分权理论，但其对中国的政府间分配关系的解释力有限，应从契约角度看政府间财政分配关系。基于该视角，可以看出，中国1994年以来分税制的政府间分配关系名不副实，其实质是弹性分成制，省级政府是政府间财政关系的枢纽，在财政收入谈判中具有很高的灵活性。实证研究发现，这种弹性分成制对财政稳定市场预期、发挥市场在资源配置中的决定性作用产生不利影响。

关于个人所得税不适于做地方税的传统理论已被各国实践所打破，不动产最适宜做地方税的理论在实践中并未得到很好的体现，因此需要理论创新。

地方税体系建设应与国家宏观布局相联系，要考虑地方税收入的功能定位。如果将地方税定位于支撑地方政府的运转则勉为其难，因为对于很多限制发展的地区，对于县域经济不发达地区而言，只能倒逼其破坏式发展、生产假冒伪劣商品式的发展。

第四，关于完善地方税（费）体系的观点。地方税（费）体系的完善应从“生产”环节的税转向“消费”和所得，即从居民的住房、消费的商品（服务）以及所得中获取地方税收，其现实可行性更强。

综合国内外实践可以得出：（1）房产税无法成为地方主体税种；（2）可以考虑将个人所得税作为地方税；（3）可以探索性地开征零售税，作为地方税；（4）转移支付的功能定位决定了其无法作为地方政府收入重要来源。转移支付的出发点是调节、平衡，其性质类似于历史上的补贴，规模过大会产生较大的负面作用。

三、“营改增与现代增值税制度”观点综述

本单元由王朝才研究员主持，许文研究员和何杨副教授做主题演讲，庞凤喜教授、许生研究员点评。与会专家就现代增值税的特点、中国增值税存在的问题以及税率简并的影响进行了充分而深入的讨论。主要观点综述如下：

第一，中国增值税与现代增值税制度尚有距离。总体而言，现代增值税就是普遍征税、环环征税、没有优惠、正规征税。具体而言，则是：（1）全面征税；（2）单一税率；（3）目的征税，出口零税率；（4）尽可能减少减免税，使抵扣链条尽可能完整；（5）增值税一般纳税人和小规模纳税人注册制管理的便利。

尽管中国实现了增值税征税范围的全覆盖，但仍然与现代增值税尚有距离，其中抵扣链条完整和单一税率尚未实现。以打通抵扣链条为例，中国还存在以下问题：（1）农产品的人为建立抵扣链条；（2）政府部门收费尚未纳入抵扣范围；（3）企业贷款利息不能抵扣；（3）存在大量小规模纳税人和优惠政策；（4）部分购进项目无法抵扣；（5）三流不合一导致无法抵扣；（6）无法取得专票使得无法抵扣。

再以税率为例，中国目前有17%、11%、6%和零税率四档，还有征收率，如3%等，尚未实现单一税率。

第二，减并税率迫在眉睫。首先，税率单一是发挥增值税“中性”特点的必要前提；（2）全球大部分国家（地区）以“单一税率”和“一档标准税率加一至两档低税率”为主。截至2015年，在实施增值税的167个国家（地区）中，就税率结构来看，有83个国家实行单一税率，占全部国家（地区）的49.7%。在实行多档税率的国家（地区）中，有36个国家实行一档标准税率加一档低税率，约占24.9%；有37个国家（地区）实行一档标准税率加两至三档低税率（主要是两档低税率）；少数国家实行四档以上税率。

降低标准税率的理由如下：（1）平衡工商业和服务业税负。经测算，目前工商业企业税负平均高于服务业三分之一。（2）增值税税率降低，财政可承受。根据2014年税收收入测算，如果将标准税率降至11%的话，能带来增值税收入增长10%以上。（3）以2012年投入产出表数据为基础，利用CGE模型测算，增加就业，有利于经济长期健康发展。（4）全球大多数国家的标准税率在10%-20%之间。

中国财政科学研究院梁季整理

（责任编辑：邢荷生）