“伪PPP项目”的特征以及引入可用性考核方法的探究

陈方平

“伪PPP项目”的特征以及引入可用性考核方法的探究

陈方平

“伪PPP项目”将影响PPP模式的规范推广，也会增加地方政府的债务风险和隐患。本文剖析了“伪PPP项目”的特征，进一步分析认为缺乏有效的包含可用性的绩效考核方法是产生“伪PPP项目”的重要原因。继而以非收费公路项目为例，提出非经营性项目绩效考核的方法，该方法对项目的可用性做了针对性的安排，能够化解当前普遍存在的忽略可用性考核所带来的问题。

PPP项目可用性绩效考核

本轮PPP改革推进三年多来，取得了显著成效。截至2017年3月31日，财政部全国PPP综合信息平台入库项目数达到12287个，金额达到14.5万亿元，已签约落地项目超过1400个。特别是在2016年，各项工作进展顺利，落地PPP项目数量和规模较2015年增长4倍多，覆盖地区及行业进一步扩大，民企参与度稳步提升，发展环境不断改善。取得骄人成绩的同时，一些地方政府由于发展理念转变不到位、政府监管不到位，或是推动PPP项目的心态过于急切等原因，推进PPP工作过程中也出现了一些问题。各种打着PPP旗号搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资，社会资本不参与运营或缺少绩效考核变相搞BT项目等不规范现象依然存在，市场存在“劣币驱逐良币”的风险①详见：《财政部PPP中心主任焦小平：初心不变财政部坚持力推PPP改革》，《中国财经报》，2017-03-10［2017-5-30］。http：//www.cfen.com.cn/cjxw/ppp/201703/t20170310_2554201.html。。这些“伪PPP项目”的做法，既影响了PPP模式的规范推广，也增加了地方政府的债务风险和隐患。

业界开始关注和讨论“伪PPP项目”，以防止其对我国化解地方债和推动公共产品供给侧改革形成挑战。赫荣亮②赫荣亮：《揭开“伪PPP项目”真相》，《决策》，2016年第10期：46-47。认为，“伪PPP项目”立项目标偏离公共本质，使得公众利益受损或者造成监管力度不及，还会由于风险向政府倾斜，造成社会买单成本过高。由于“伪PPP项目”有多方面的危害，应该引起重视，防范此类项目的出现。本文即是以此为目标，从政策依据出发，结合实际案例，剖析“伪PPP项目”的特征，并针对容易产生“伪PPP项目”的非经营性项目提出考虑可用性的绩效考核方法，从而规避不规范的做法。

一、“伪PPP项目”的特征

2016年6月8日，财政部等二十部委以财金函〔2016〕47号文印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》提出了PPP示范项目的评审标准，其中的定性标准可作为判别PPP项目是否规范的依据之一。《通知》对于项目的适用领域、运作方式、合作期限等关乎PPP模式真伪的事项均有相应认定标准，该标准表明作为示范的PPP项目不应该出现以下情况：（1）不属于公共产品或公共服务领域的；（2）采用建设-移交（BT）方式实施的；（3）合作期限（含建设期在内）低于10年的；（4）采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的。

上述四项特征中的前三项相对直白，容易判断和识别。PPP模式的推广已有三年，现如今各项目已经不太可能犯这三项低级错误。关键是第四项，固定回报、回购安排、明股实债这三个提法与PPP项目的具体表现形式之间需要建立起联系，才能用这些判据去甄别模式的真伪。正因为这种间接性，使得一些不规范的做法不容易被发现而存在于近几年的实际案例中。

固定回报意味着不论社会资本方实际经营收益和成本几何，其回报都不会因此发生变化。参考财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号），回购安排的表现形式主要是：政府与社会资本合资设立项目公司的，在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排；明股实债按照字面意思理解即为“表面是股权投资，实质上是债权投资。”其与传统的纯粹股权投资或债权投资的区别在于这种投资方式虽然形式上是以股权的方式投资于企业，但本质上却具有刚性兑付的保本约定。固定回报、回购安排、明股实债这三者的解释和具体做法虽不相同，但其本质却十分相似，都是社会资本方没有承担应由其承担的“商业性”风险，其所得不再基于绩效。当社会资本可以获得固定回报，而不必承担经营风险和绩效压力时，就无法调动其创收增效的积极性，这与PPP理念产生了实质性的背离。

综上，“伪PPP项目”的核心特征是未能建立按绩效付费的回报机制，使社会资本方处于无风险享受固定回报的局面。

二、按绩效付费的具体形式

按绩效付费在不同经营属性的PPP项目中有不同的形式。采用使用者付费机制的PPP项目中，由于使用量会受社会资本所提供服务水平的高低而有所变动，能直接反映在收入中，绩效的体现比较清晰。而非经营性项目往往采用政府付费机制，该机制下政府直接付费购买公共产品或服务，绩效的体现容易模糊。

以非收费的公路项目为例，在政府付费的大框架下具体常采用可用性付费和运营绩效付费的方式。可用性付费针对建设投资，运营绩效付费针对运营成本。财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）中，对可用性付费和绩效付费的付费原则有清晰的说明，主要内容概括如下：（1）在按可用性付费的项目中，政府会按照原先约定的金额向社会资本付款，但如果存在不可用的情形，再根据不可用的程度扣减实际的付款。（2）在按绩效付费的项目中，政府与社会资本通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与社会资本的绩效表现挂钩，如果社会资本未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。

可见，不论是可用性付费还是运营绩效付费，都应在运营期内持续评价，根据评价结论决定付费额度。反之，如果不经评价便以固定价格支付给社会资本，就进入了固定回报的“禁区”，属于典型的“伪PPP项目”。

三、“伪PPP项目”出现的原因

PPP模式中按绩效付费的理念是先进的，但是在推广之初，由于BT模式的惯性思维短期内无法转变。对于竣工验收通过的项目，却在运营期中还要对其进行可用性评价，并可能扣减可用性付费，不光是社会资本方，连政府方都不容易接受这种做法。

各方不能接受这种付费安排的直接结果就是项目无法落地，这个结果对于PPP模式的推广有不利的影响。权衡利弊，探索者们在初期做出了如下安排：（1）严格执行质量检验评定程序，验收不通过不予付费；（2）验收通过的项目，运营期内按固定价格支付可用性付费；（3）运营期内按运营绩效评价结果，核定运营绩效付费额度。

该安排虽然严格考核运营绩效，但视验收时点的可用性为整个运营期内的可用性，没有真正体现PPP模式按绩效付费的理念。

安徽省安庆市外环北路工程PPP项目的操作者们提到，在当时BT思维仍占主导地位的情况下，对国际上“基于可用性的绩效合同”模式进行了本土化改造，使项目顺利落地。同时，建议后续可考虑在此类项目中将一定比例的可用性服务费转入运维绩效服务费①②财政部政府和社会资本合作中心：《PPP示范项目案例选编（第一辑）》，北京：经济科学出版社，2016。。

无独有偶，河南省洛阳市市政道桥PPP项目操作者们的提法更加直接，他们认为从政府付费的本意来看，把可用性仅限定为建设可用性的思路还存在一些偏差。可用性体现的应当是项目全生命周期的可用性，非仅是建设期的可用性。他们还认为该种偏差思路把可用性付费与运营维护付费割裂开来，不利于项目公司站在全生命周期的角度投资、建设、运营维护项目②。

综上，将建成时点的可用性作为整个运营期可用性的不规范做法，是在PPP模式推广之初特定背景下的权宜之计，是发展过程中的过渡方式，为PPP模式的推广起到了促进作用。但在今天，PPP模式的核心理念已经越来越深入人心之时，应当摈弃这些不能充分落实PPP模式理念的做法。

四、考虑可用性的绩效考核方法

如前所述，可用性考核不能仅限于建成时点，而应在整个运营期内持续进行。本文以非收费一级公路项目为例，提出一套绩效考核方法，尤其是其中用于考核项目可用性的方法，可供其他类似项目参考。

（一）考核内容

1.可用性考核

主要针对社会资本方所建设的工程是否满足可用性要求进行考核，项目通过交（竣）工验收为可用性具备的前提。未满足考核要求的，政府方可根据协议中相关约定提取社会资本方提交的建设期履约担保中的相应金额，社会资本方应当整改，直至合格，同时承担由此造成的工期延误和费用增加等责任。在运营期内通过对交通的中断天数进行考核，形成可用性系数q1，并将考核结果与可用性服务费和运营服务费支付挂钩。

2.运营绩效考核

运营绩效考核主要针对运营期内的养护服务质量进行考核。可通过常规考核和临时考核方式对项目公司服务绩效水平进行考核，通过对公路技术状况进行考核，形成运营绩效系数q2，并将考核结果与可用性服务费和运营服务费支付挂钩。

（二）考核方法

1.可用性系数的确定方法

项目交（竣）工验收通过，进入运营期后，开始进行可用性考核，测定可用性系数。可用性系数q1的计算方法见式（1）所示。

式中：q1为可用性系数，当q1＞1时，取为1；Da为当期社会资本方原因实际造成交通中断的当量天数；Dp为当期社会资本方原因计划内交通中断的当量天数，由招投标过程确定。投标人在运营方案中给出逐年计划中断当量天数和其算术平均值，其中逐年的计划中断当量天数用于实际支付额的计算，算术平均值仅作为评标阶段评分使用。

当期社会资本方原因实际造成交通中断的当量天数Da的计算方法见式（2）所示。

式中：Di为第i点中断的持续时间，中断通行时间小于2h的不计，2h～12h计为0.5天，12h～24h计为1天；Ni为第i点中断影响的车道数；N为公路总车道数；L为项目的总里程；Li为第i点中断影响的里程，一般情况下，单点影响里程取为1km，当两点之间距离小于1km时，车行方向前方的点按两点间实际距离计算影响里程。

将中断定义为：阻碍交通运行，至少一车道的某一断面不能通行的情形。

中断时间的统计以一年为一个周期，社会资本方原因造成交通中断的时间均应纳入统计，包括其按计划进行的各级维修和日常保养，但不包括非由社会资本方原因引起的中断时间，如交通事故、自然不可抗力等原因导致的交通中断时间。

2.运营绩效系数的确定方法

运营绩效系数q2的计算方法见式（3）～（5）所示。

式中：q2为运营绩效系数，q2≤1；MQI为公路技术状况指数；PQI为路面使用性能指数。

MQI、PQI应根据《公路技术状况评定标准》（JTGH20-2007）、《公路桥梁技术状况评定标准》（JTG/TH21-2011）、《公路养护技术规范》（JTG H10-2009）、《公路桥涵养护规范》（JTGH11-2004）等标准和规范提出的方法和参数确定。

（三）考核结果的应用

根据社会资本方实际运营情况确定可用性系数和运营绩效系数后，将作为各期政府方实际支付可用性服务费和运营绩效服务费的重要依据，其应用方式见式（6）所示。

F为政府实际付费额；A为可用性付费基准额，即当社会资本提供的公路通行服务达到考核要求后政府方的可用性付费额；B为运营绩效付费基准额，即当社会资本提供的公路通行服务达到考核要求后政府方的运营绩效付费额；j为可用性付费纳入运营绩效考核的比例；q1为可用性系数；q2为运营绩效系数。

（四）有关说明

第一，以通行天数为主要对象对项目的可用性进行考核十分必要。首先，假设建成后不再进行可用性考核，那么从回报机制上看，社会资本方可能放弃运营收入，同时也无需支出运营成本，从而只获得针对建设投资的可用性付费，这样的结果与传统BT模式无异，会让PPP模式的设计名存实亡。其次，车辆的通行与保持优良的公路技术状况具有相对性，如果不设置对通行天数的考核指标，仅设置运营绩效（主要依据公路技术状况）考核指标，那么极端的情况是，公路建成后一天都不让车辆通行，则路况不受损。诚然，这种假设情况实际并不可能发生，但试图降低通行天数从而延缓公路技术状况下降，减少维护成本的动机是存在的，于是很可能原本一天就能修复的路段，拖延至三天才修复完成，这将实质性影响用户通行体验。

第二，以通行天数为主要对象对项目的可用性进行考核具有可行性。假设一条高速公路，建成之后进入收费运营期，社会资本方的收入全部来源于车辆通行费。因为社会资本方自身原因，不论是施工期留下的质量隐患还是运营期的管理问题，导致通行中断，从而影响车流量，由此造成的通行费收入损失理所应当由社会资本方承担，这一点恐怕没有太多异议。非收费公路虽然没有直接来源于使用者的通行费收入，却由政府代替使用者，就使用者所获得的通行服务进行支付，其本质与收费公路并无区别。因此当非收费公路通行中断，导致车流量减少，意味着该项目产生的社会效益有所降低，折减相应的可用性付费也是合情合理的，更何况财金〔2014〕156号明确提到如果存在不可用的情形，应根据不可用的程度扣减实际的付款。

第三，应考虑适当比例的可用性付费纳入运营绩效考核影响范围，即式6中参数“j”的安排。可用性指标仅存在可用和不可用两种情况，而在可用的范围内，却存在多个不同水平的使用体验。如果不将部分可用性付费纳入运营绩效考核影响范围，社会资本方容易为了保证尽可能多的可用天数，而减少维修次数，甚至于放弃维修而仅保证体验极差的可用性。

第四，运营绩效付费计算中存在可用性系数q1的原因是，全年中不可用的那几天，连道路的可用性都不具备，更谈不上运营维护的水平，这些天的运营绩效付费也应扣除。

第五，计划内的不可用时段允许扣除。任何一个项目，正常的维修保养是必然发生的，因此会占用一定时间，使得这段时间内项目处于不可用的状态。该时段的责任不在社会资本方，应当允许扣除。但是，为了激励社会资本方通过加强技术创新和管理创新，计划内的中断天数可在招投标的过程中，由各投标人根据自身技术和管理水平自行填报，该指标甚至可以成为竞标因素之一，计划中断天数越低，得分越高，中标可能越大。然而，投标人也不能光为了中标而将该值报得很低，毕竟超过该值的由社会资本自身原因实际造成的中断天数将折减政府付费额度，报得越低，受折减影响的可能性越大。于是，该机制能够引导投标人在中标与履约之间找到平衡点。

第六，中断通行有其特定的含义。在本机制中，中断通行并不限于公路绝对中断从而不能通行的情况，还包括某里程、某个车道中断的情况。虽然某里程、某车道中断时，通过绕行等方式，能够保证车辆继续通行，但通行质量不可避免地因此下降，究其原因，仍然是某段公路不可用而造成的。因此，本机制的安排中引入了当量天数，即每个年度全部中断情况在统计其持续时间和影响里程后，折算为全里程的当量中断天数，便于比较和核算。

第七，由于实际的中断影响里程难以估计，所以本机制利用在投标前事先约定的方式，规定单点影响里程为1km，当两点之间距离小于1km时，车行方向前方的点按两点间实际距离计算影响里程。投标人报价时按此原则估算其计划中断天数；运营期内也仍然按此原则测定实际中断天数。

第八，考虑到短时间临时中断对通行的影响较小，也为了降低运营期统计中断天数的难度和工作量，可事先约定若干小时（如本例中的2h）内的中断不计入统计。

第九，运营绩效考核不仅针对MQI（公路技术状况指数），还针对PQI（路面使用性能指数），主要是因为在MQI指标的各项构成中，PQI指标对车辆通行体验的影响程度最大。

五、结论和展望

本文提出的考虑可用性的绩效考核方法能够化解当前普遍存在的忽略可用性考核所带来的问题，但由于增加了考核内容，考核的难度和工作量也有所增加。下阶段可针对可用性考核的具体实施办法开展研究，以便完善相关方法、增加可操作性。

作者单位：建经投资咨询有限公司（浙江杭州）

（责任编辑：邢荷生）

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《财政科学》编辑部

The Characteristics of Fake PPP Projects and the Introduction of Applicability Assessment

Chen Fangping

Fake PPP projects will impede the promotion of PPP model,and increase local government's debt risk.This paper investigates the characteristics of fake PPP projects.With further analysis,it is identified that the lack of performance assessment methodology which effectively incorporates the applicability assessment is an important cause for fake PPP project.Followed by an example of a non toll road project,the paper proposes a performance assessment method for non-operative projects.The method makes pertinent arrangement for project applicability,and is able to resolve prevalent problems resulting from the ignorance of applicability.

PPP Project;Applicability;Performance Assessment

F821.7

A

2096-1391（2017）06-0128-07