第21次全国财政理论研讨会总论坛主要观点综述

第21次全国财政理论研讨会总论坛主要观点综述

2017年4月21-22日，中国财政学会2017年年会暨第21次全国财政理论研讨会在北京召开，会议围绕“供给侧结构性改革下的财税改革与财政政策”进行了理论研讨，有10位同志在总论坛上作了主旨演讲，现将主要观点综述如下。

一、关于积极财政政策

积极财政政策对接供给侧结构性改革最关键的是“比对”二字。2017年以来的财政政策安排已经有向供给侧结构性改革逼近的趋势。第一，安排财政预算赤字23800亿，尽管经济形势严峻，但坚决不突破3%的心理防线；第二，安排地方政府专项债券8000亿，弥补相对短缺的财政赤字，在理念、思想、战略上有意识地守住3%心理防线；第三，全年安排减税降费5500亿，其重点途径之一即减少政府支出。

需要注意的是，财政工作实践层还没有完全找到此轮供给侧结构性改革下积极财政政策区别于以往扩大需求背景下积极财政政策的立足点、出发点和归宿点，财政理论界也没有明确地把二者的内涵、外延、作用机制等的差异研究清楚。

供给侧结构性改革下的财政政策要注意支出的方向、支出的规模、支出的效果。预算不严格导致很多已拨未支出的情况发生，对整个财政政策和效果的评价有非常大的影响，如果是列了未支，从财政政策效果的评价来说没有形成支出，实际上财政政策多年来一直呈从紧状态。

要正确看待新常态下政府借债的合理性。经济新常态下，财政收入增速放缓，但由于投资收益率逐年下降，私人部门包括企业、居民支出的意愿逐渐减少，要维持经济增长就需要更多的政府支出。目前地方政府债的规模还没到多么危险的程度，但是相关制度存在问题。由于其既不适用于国债的管理方法，也不适用于私债的管理方法，建议专门对地方政府发起设立的机构债设计一个法制框架，避免其通过增加财政赤字引起财政风险。

二、关于中国特色财政

供给侧结构性改革不同于西方供给学派，我国的积极财政政策也不同于西方国家扩张型的财政政策，需要在中国特色社会主义财政实践的基础上，形成中国特色社会主义财税理论，同时要考虑国体、政体，市场经济的适用程度，所处发展阶段和改革的要求，以及大国财政对于统筹内外的要求。

党的十八大以来，中央提出了很多新理念，做出了很多重大判断，出台了一系列重大的政策。新常态既有国际制约因素，更有我们自己从发展适度、动力转换、结构调整等方面考虑的因素。新主线是从过去注重扩大总需求的需求管理，变为今天注重供给侧结构性改革，同时适度扩大总需求，并合理引导预期；新模式是在经济运行到合理区间（经济增长率、就业水平等不滑出“下限”，物价涨幅等不超出“上限”）时采取的宏观调控模式；新配合指的是积极的财政政策和稳健的货币政策配合。扩张型的财政政策在发展中国家长期频繁使用是一种常态，必须始终把握短期赤字财政应用和长期财政平衡地位的关系，在新的宏观调控模式下研究赤字财政的用法，不扩大赤字，同时积极防范财政风险，特别是地方各种类型的财政风险。

当前中国经济存在的问题是结构性的，具体来看：一是实体经济当中供求之间矛盾失衡问题始终没有得到很好解决；二是实体经济的投资回报率在急剧下降，因此要通过供给侧结构性改革办法来解决。提高供给端的质量和效率，要继续推进“三去一降一补”任务，抓好实体经济，包括国企改革、僵尸企业退出、农业供给侧改革等，财政可以发挥很大作用。以建立房地产市场长效机制为例，解决该问题包括制度、房地产税、融资、户籍、公共服务均等化五方面内容，其中三方面都与财政有关，可以通过成立政策性金融机构，解决低收入群体住房需要的融资问题。

三、当前经济形势的基本判断

第一季度的经济指标显示，国民经济运行总体好于预期，延续了去年下半年以来稳中有进、稳中向好的发展态势，具体来看：一是主要经济指标稳中向好，整体运行好于预期；二是居民消费价格同比上涨1.4%；三是居民收入同比增长8.5%；四是货物出口同比增长40.8%。结构继续转型升级，传统动能和新动能融合发力，具体来看：一是服务业同比增长7.7%；二是消费对经济增长的贡献达到77.2%；三是企业利润和财税收入快速增长；四是生产利用率提高。

国内经济稳步向好，积极因素增多，发展潜力仍比较大，但是异常复杂的国际环境并未改变，不稳定、不确定的国际环境形势特征仍比较突出，国内结构性矛盾尚未根本好转，制约经济发展的体制性、机制性障碍还不少，经济稳中向好的基础仍不够牢固。

四、关于企业税费负担

减税降费的实质是政府实施积极的财政政策。长期来看，减税降费的根本之策在于：第一，严格落实税收法定原则，减少人为治税干预；第二，改革和完善现有的财政体制，构建确保减税降费有效性的制度基础；第三，转变政府职能，简政放权，降低企业制度性交易成本。中短期来看，减税降费的有效实施还要逐步创造条件：第一，进一步清理政府性基金和非税收入；第二，加大降低社保缴费的政策力度，降低企业用工成本；第三，取消住房公积金制度；第四，要站在国家税收竞争的角度，适当降低企业税负水平；第五，增强减税降费政策的精准性和针对性，更好地服务于供给侧结构性改革。

我国是以间接税为主的税制结构，而间接税的税负是流动的，税负是在价格的变化中体现出来的，因此减税规模的计算和获得感较难实现。

五、关于财政治理

当前我国经济发展面临两大难题，第一，内生动力不足，一是民间投资增长乏力；二是资本净流出。第二，经济结构失衡，一是实体经济与虚体经济发展不协调，实体不实、虚体过虚；二是各类贷款大部分流入房地产，对房地产依赖大，杠杆大；三是虚体经济自我循环，做大泡沫。新常态下供给侧改革财政治理有以下三个突破口。第一，降低企业税费，以应对美国税改引发的国际环境变化，同时提高中国企业的竞争力。降低个人所得税税负，可以作为辅助措施，从需求方，给供给侧改革以有力支持。第二，降低企业生产成本，主要应着力于物流成本和中介收费等间接成本。第三，促进企业创新，我国企业研发投入全球第四，但强度还有待提高。

六、关于新二元陷阱

面临经济下行的压力，首先很自然的反映就是财政刺激，大量政府驱动的投资抬高了包括劳动力成本在内的要素价格。政府引导投资的方向主要是基础设施建设，而基础设施建设创造的就业主要是低端劳动力的就业，2009年开始，教育程度越低的人工资增长的速度越快。当要素成本上升的时候，市场中没有政府背景的企业成本就会增加，民间投资占的比重越来越小。而各省全要素生产率的增长和投资增长的速度是负相关的，财政刺激使得政府驱动的投资占的比重越来越大，挤出了民间投资，导致了效率降低。如果效率降低了，又有进一步的经济下行的压力。所以从经济下行的压力，到政府驱动的投资，到挤出投资，到效率下降，到进一步的经济增长下行压力，形成这样一个循环，即新二元陷阱。

破解上述陷阱的路径：第一，积极的财政政策不体现于政府过多的投资，而是政府用资源来降低企业的负担；第二，只有普惠的税收优惠、政府直接补贴、政府补贴投资以及关税保护才可以促进竞争，提高企业效率。

七、关于营改增的效应评价

减税是推进供给侧结构性改革进程当中的一个共识性必然选择，确保行业税负只减不增是此次全面实施营改增改革的原则，是衡量推开营改增试点改革成效的一个重要标准，但绝不是唯一的标准。推开营改增，一方面要考虑税制效益，同时也要考虑到宏观经济运行效益。要从长远来看待营改增对企业的运营机制和宏观经济运行的影响，以及对未来税制建设发挥的带动和引领作用。首先，营改增通过税制结构的转化，实现了向公平效率制度方面迈出重要一步；第二，营改增对于财税体制改革产生了一定倒逼；第三，从经济运行的效应层面来看，营改增有利于对所有生产流通企业全覆盖，从结构层面来看，第三产业全面实行了增值税，和第二产业有了很好的衔接，初步打通了虚拟经济和实体经济之间的对接关系。此次的营改增改革并不是传统意义上的税制的直接减免，而是通过税种的替代和课税机制的转换等改革措施来实现的，同时也达到了全面减税的政策意图，助推了供给侧结构性改革。

八、关于降成本

降成本要从整体看，要系统地看。“三去一降一补”中的“三去”都是和成本关联在一起的，产能严重过剩意味有大量的无效成本不能带来增值；杠杆率高意味着财务费用大；库存多很显然导致资金周转慢，成本也就上去了。从经济学的角度来说，由这些问题导致的成本是经济成本，实际上是资源错配的成本。此外，还有养老的成本、资源的成本、环境的成本以及信用的成本等，这些都是由于滞后于风险的制度变迁造成的。当制度变迁慢于风险产生速度的时候，整个经济社会的不确定性就会放大，行为方式也会转变，这就会导致成本急剧上升。从定价的角度来看，过去是按照历史成本来定价，现在是按照风险来定价，企业的成本也不是过去的历史成本，而转化为一种风险成本。

从社会角度来说，风险社会意味着有很多的风险是要内部化的，比如养老要企业承担，就是社保缴费，导致企业的成本上升。经济、社会各种各样风险的扩大，不确定性的增加，会使整个经济的运行成本上升，使整个实体企业的成本上升，所以我们就进入了一个高成本的时代。要降低整个社会的风险水平，就要加快改革，加快制度的创新，推进制度变迁，使制度和风险之间形成一种良好的匹配。当经济社会构成不确定性总体水平下降的时候，整个成本水平才能够下降。

中国财政科学研究院孙维整理

（责任编辑：邢荷生）