“预算管理”分论坛之预算绩效与绩效预算主要观点综述

“预算管理”分论坛之预算绩效与绩效预算主要观点综述

中国财政学会2017年年会暨第21次全国财政理论研讨会，“预算管理”分论坛预算绩效与绩效预算专题论坛由中国财政科学研究院副院长白景明研究员主持，财政部预算司王克冰副司长、浙江省财政厅刘虹处长、浙江大学李金珊教授、中央财经大学肖鹏教授分别围绕“中国预算绩效管理改革的现状与展望”、“让绩效结果落地生根”、“国外绩效预算与政府改革”、“绩效目标管理若干问题的思考”作主题演讲。财政部综合司胡忠勇副司长，北京大学、中南财经政法大学等高校知名学者，中国财政学会绩效管理专业委员会相关会员单位主要负责人等60余人参与了研讨。现将主要观点综述如下。

一、预算绩效与绩效预算管理的理论分析

（一）预算绩效管理是国家治理的重要内容

预算绩效管理是利国利民的一件大事，是政府绩效管理的重要组成部分。近年来中央层面出台的一系列政策都进一步明确了预算绩效管理是中国建立现代财政制度的大方向，是重点任务之一。第一，绩效预算是调节政府事权与支出责任及其合理配置的财政基础机制。第二，绩效预算是调节政府行为的必要问责机制。第三，绩效预算是调节政府资源配置的特殊价格机制。第四，绩效预算是公共服务供给侧结构性改革的重要抓手。第五，绩效预算改革通常需要配套制度改革，如法律制度、市场体制、行政管理体制等。

（二）绩效评价基本原则是实现绩效结果有效运用的保障

一是绩效管理目标设计原则。需要从不同的角度来设计绩效管理的目标，对公民重要的是社会经济效益，对使用者重要的是服务质量，而对纳税人而言，重要的是公共管理的效率。政策绩效评价体系建构的过程中，绩效指标体系的设计原则要能客观、系统地检验现行政策，并以目标成就检验公共资金使用的效果。二是绩效评价始终是围绕着“三个能否”。即能否改进预算管理，能否完善政策制度，能否促进财政改革，总之要使绩效和预算紧密融合。三是预算既要合规也要有效并实现公开。因为预算是公共财政集众人之财办众人之事，因此第一个层面是钱花得合规，其次是花得有效率，最后要实现预算公开。

二、预算绩效的运行情况和改革举措

财政部自2003年开始推进绩效管理工作，短短的十几年却走过了发达国家几十年的历程，进展非常快。

（一）为实现预算绩效管理有效落地的改革举措

这两年财政部在推进预算绩效管理方面做了大量工作，2016年以来，财政部预算司重点的任务包括：一是做实项目支出绩效目标，实现了中央预算部门和单位项目支出绩效目标管理的全覆盖。第一，预算司组织专家，构建了中央部门2024个一级项目的绩效目标。按照绩效目标管理的要求，将其细化、量化到具体的绩效指标。目前已初步形成了一个中央部门项目的绩效指标体系。第二，针对中央对地方的专项转移支付进行了绩效评价。中央2016年专项转移支付一共93项，也逐一设定了绩效目标。在2017年预算编制的时候，又修订完善了专项转移支付的绩效目标，形成了细化的指标体系。因为专项转移支付相比其他普通项目更能体现中央的政策意图，因此更关注政策效果，绩效目标的设计也更具挑战性。第三，2016年首次在预算批复时，一并批复了绩效目标，并把范围从一般公共预算扩大到政府性基金和国有资本金预算，也就实现了对三本预算的覆盖。二是对水利部、银监会、审计署、中组部等15个部门启动了预算绩效动态监控。跟踪查找预算绩效执行中的问题和薄弱环节，随时把监控结果向有关主管部门沟通反馈，及时弥补管理中的漏洞，纠正目标执行偏差，这样有助于保证最后绩效目标的实现。三是对重点民生政策和专项开展重点评估。对25个重点民生项目支出开展政策评估，涉及资金3千多亿元，涵盖教育、社保、农林水等重点领域。2017年正在实施的有35项，评估资金规模进一步扩大。四是推动中央部门开展预算绩效自行评价，发挥预算部门的主体作用。考虑到在管理过程中，各部门也有绩效评价的内在动力。各部门内部机构之间存在制衡关系，部门的领导，包括部门的财务部门也希望具体业务机构使用的资金有一定效率。所以财政部要求各部门实现绩效自评全覆盖。五是进一步推进绩效的全面公开，接受社会各方监督。第一，2016年在向全国人大常委会提交2015年中央决算报告时，首次将五个重大政策项目的绩效评价报告，作为参阅材料提交到全国人大常委会，这个工作是历史性突破。第二，组织中央和部门决算绩效评价结果的公开，2016年一共有69个中央部门公开了绩效工作的开展情况，24个中央部门公开了绩效评价报告，受到了舆论和媒体的好评。很多媒体都做了深入解读，社会舆论反应普遍比较积极正面。绩效公开成为各部门提高绩效的一个机制。第三，2017年财政部向全国人大报预算时，首次在教育部、文化部、环保部等10个部门中各选了一个重大项目，把项目的详细情况和绩效目标向人大代表做了提交并让财经委审议，代表们对此给予了充分的肯定。

（二）地方推进预算绩效改革的具体实践

浙江省在预算管理改革方面处于领先地位。一是绩效评价结果直面问题，让财政资金流向有绩效。浙江省绩效评价对多个专项展开应用，强调绩效评价本身并不仅仅停留在为了识别某个专项或某个项目的成败得失，它还能论证应该取消哪个专项，或是减少哪个项目的资金安排，这是绩效结果应用的一个根本宗旨。二是探索绩效评价新的应用途径和模式，将绩效结果上升为政府决策。2013到2015年浙江省实施了针对基层公共文化等四项专项政策的绩效评价，这些评价报告都为政府做出相关决策提供了重要依据。三是把绩效结果纳入到考核体系，并作为部门资金分配的依据。在2015年，浙江省对省级部门的财政管理绩效进行了包括预算编制、执行和绩效全过程的综合性评价，评价结果最后纳入到省政府对省级部门目标责任制的考核，考核结果影响到部门的等级，并直接和部门经费挂钩。四是探索把评价项目绩效的优劣转化为现实的预算标准。浙江省在最初的探索中对物业费和会展这两个项目做了评价。将绩效评价与预算融合，使其为支出的标准化提供依据，作为支出标准的参考。五是重视绩效的通报和公开。浙江省按照中央的决策部署不断推进绩效通报和公开。六是实现项目支出绩效目标的全覆盖，并开展专项资金的竞争性分配。这种竞争性分配模式，把浙江省全过程绩效理念深入到管理过程中。

三、预算绩效改革推进中面临的现实问题

预算绩效在中国推行时间较短，规范的预算绩效管理尚处于起步阶段，在具体运行过程中难免出现一些问题，主要表现在：一是如何让制定的绩效管理政策落地？最核心的就是怎么让制度真正发挥作用，真正在实践中进入操作阶段，而不是总停留在理论层面或者文件层面。二是在理念上如何加深绩效意识？怎么能够让绩效管理成为每个部门在工作中的自觉？有些部门对形势的认识没有完全到位，绩效理念有些薄弱，仍然存在重程序轻管理、重投入轻产出的思维。一些部门的支出低效和无效的问题还不同程度的存在。随着财政部门推动绩效管理的力度越来越大，特别是越推动越容易暴露问题，这种情况下，怎么能够把绩效管理持续地推进下去？如何通过管理，真正促进绩效的改进，而不是让这个目标去适应未来的情况？三是如何让绩效和预算更加深入地融合，防止两张皮？中国的绩效预算管理还在路上，如何让绩效和预算深度挂钩，真正做到花钱必问效，不讲绩效一定要问责，使这种机制更加深入地运作，道阻且长。四是预算绩效的推动从全国来讲还存在参差不齐的情况。从纵向上看，中央和省级层面推动还比较有力，浙江部分地区，以及广东、海南、河北等非常有特色，但大部分市县一级还相对薄弱。从横向上看，东部和大部分中部地区取得了一些成效，而东北地区、个别中部和西部地区相对薄弱一些。五是制定科学合理的绩效预算评价指标体系有一定难度。如何把政府模糊的、定性的目标用量化的指标来表示？绩效预算面临的一个最大问题是建立科学合理的绩效评估指标体系。六是绩效目标怎样来设定？绩效目标怎样来管理？包括绩效目标的层次如何划分？绩效目标如何与部门的职责、年度工作任务联系起来？一些项目怎么由高到低进行细化？七是如何发挥预算绩效在中期财政规划中的作用？怎样利用绩效信息，在中期范围内进行一个项目的排序？怎样做到绩效与规划有机衔接？这个机制应该怎么去构建？

四、国际经验借鉴与启示

从国际经验看，绩效预算管理改革都具有“危机推动”的特点。上个世纪八九十年代以来，多数发达国家都是在经济陷入低迷、巨额财政赤字、债务负担沉重和政府公信力下降的背景下，先后开始绩效预算方面的探索，从而形成了世界性的政府绩效预算改革新潮流。绩效预算成为西方政府再造的基础和手段。其中典型代表是法国和美国，美国是较早推行绩效预算的国家，而法国与中国管理体制最为接近，绩效预算实施较全面。两国绩效预算的实践做法，为我国进一步推进预算绩效管理提供了较好的经验与启示。

（一）法国的绩效预算改革经验与启示

第一，“结果与绩效导向型”预算模式，优化了公共服务质量。第二，管理者更多具有“责任制”下的自由裁量权，提高了公共支出使用效率。第三，预算文件更完整易读，增强了议会对公共预算的监督权力。第四，议会对公共预算的监督职权明显增强，从此议会进入了“每年都要对每一分钱的公共预算支出进行审核”的时代。第五，详细的预算层级形式使预算内容可读性更强，内容更完整，有利于议会在投票前对公共预算内容进行事前更加透明化的监督。

（二）美国的绩效预算改革经验与启示

第一，通过让联邦政府机构对完成项目成果承担完全责任，提高美国公众对政府能力的信心。第二，通过制定项目目标、对照目标衡量绩效、公开项目进度等一系列尝试，启动项目绩效改革。第三，把改进成果、提高服务质量和顾客满意度作为新的关注焦点，提高联邦项目的有效性和公共责任感。第四，通过要求管理者为实现目标而对项目进行计划，并为其提供有关项目成果和服务质量的信息，帮助联邦管理者改善服务供给。第五，通过提供更多有关实现法定目标、联邦项目支出效果和效率的客观信息，推进国会决策。第六，改进联邦政府的内部管理。

五、政策建议

（一）财政经济新形势下，政府要提高“绩效”意识

在目前财政收支矛盾日趋加剧，实施大规模减税清费政策的同时，财政支出刚性不减，各级财政尤其要提高“绩效”意识，注重少花钱多办事、办更好的事，对政府自身来说是一种约束。要加大对预算绩效管理工作的舆论宣传力度，形成强大的舆论氛围，提升财政工作人员对绩效预算理念的认识，督促各级机构提升意识，主动自觉推动预算绩效工作的开展。

（二）健全全过程预算绩效管理机制

从财政自身来讲，要进一步健全全过程预算绩效管理机制，推动全过程管理避免存在预算与绩效割裂的局面。这就要求绩效目标的设定要同预算有效融合，包括过程中的监督，事后的评价，进而使得事前、事中、事后形成一整套完整链条。要把绩效嵌入预算管理的各个环节，加强项目支出绩效目标的审核和评价，加大动态监控力度，各部门要实现绩效自评全覆盖，同时力争实现各级财政、各级预算单位、各类财政性资金全覆盖。

（三）要形成预算绩效管理多方参与的协调机制

完善财政部预算司和人大、审计部门的三方协调机制。今后要在前期就把人大代表、政协委员、专家学者等都纳入预算绩效管理的合作机制中，形成共识，提高预算绩效管理的效率。

（四）绩效管理一些技术手段、方式、方法亟需规范和创新

现在绩效管理技术上的一些难关还存在，例如如何通过机制化的安排，使绩效目标变得更有效、更规范、更可行。这对财政部门的专业性提出了更高要求。财政部门要进一步做好绩效管理的基础性工作。比如如何让绩效目标更优？如何让绩效评价结果更加标准化、客观化？这有待于预算部门人员的努力和预算绩效技术的改进。

（五）解决预算和绩效“两张皮”现象

要把绩效结果用于预算管理的改进，体现出预算的经济性、效率性和效益性，树立部门的绩效观念，使财政资金流向更加有绩效的方向；要将绩效结果纳入到考核体系，充分发挥现行体制中考核指挥棒的作用；要把绩效结果转化为预算的标准，探索利用评价项目绩效的优劣，为实现项目支出和预算标准提出依据及参考，以解决预算和绩效“两张皮”的问题。

（六）应用好绩效结果和设定好绩效目标

第一，绩效目标的管理要实现谁申请资金谁设定目标，谁分类资金谁审核目标，谁批复预算谁批复目标。中期财政规划是一个约束性框架，而绩效预算是对投入产出的衡量。绩效预算可以改革支出的优先等级。因此利用绩效信息，在中期范围内进行项目的排序，从而形成绩效与预算有效衔接，两者形成合力，提升地方政府的治理水平。第二，要从部门职责层面、工作层面和具体业务层面上来设定绩效的目标体系，由宏观至微观，层层分解。另外，财政部可以建立分行业、分部门的绩效目标指南，设立包括共性指标和个性指标的绩效评价指标，供全国的财政部门参考。

（七）建立科学合理的绩效评估指标体系

通过科学设计指标体系，把政府模糊的、定性的目标用量化的指标来表示。极力避免绩效指标体系的庞杂混乱，尽力减少无效的绩效指标，压缩绩效指标的总量，使绩效指标体系科学合理，便于使用。

（八）强调绩效信息公开的重要性

绩效信息公开是促进绩效管理非常有效的手段。今后财政部门还要继续做好绩效信息的公开，主动接受社会监督。

中国财政科学研究院王泽彩张绘整理

（责任编辑：邢荷生）