“财政体制改革”分论坛主要观点综述

“财政体制改革”分论坛主要观点综述

2017年4月22日上午，中国财政学会2017年年会暨第21次全国财政理论研讨会举办“财政体制改革”分论坛。论坛围绕中央与地方事权和支出责任划分改革的难点和问题、完善中央与地方收入划分、地方税与地方治理、完善转移支付制度展开深入交流和研讨。来自财政部预算司、中国财政科学研究院、河北省财政厅、吉林省财政厅科研所、河南省财政厅政研室、上海财经大学、北京工商大学等单位的十位专家发言和点评。现将论坛主要观点综述如下。

一、客观认识中央与地方事权与支出责任划分改革面临的问题

与会专家一致认为，推进中央与地方事权与支出责任划分改革，需客观认识改革面临的困难和问题。

（一）实际操作过程中遇到的问题值得从理论层面反思

中央与地方事权与支出责任划分改革在实际操作中遇到的问题主要有：第一，如何把握中央和地方的内涵界限？是应该从政府架构，还是应该从行政学，抑或是应该从其他方面来理解中央和地方的内涵。第二，政府和市场的界限在哪里？我们应该首先厘清政府和市场的界限，然后厘清属于政府的事权应该如何在中央与地方之间划分的问题，例如支持产业发展的补贴项目是不是政府的事权？第三，事权的划分是应该按照功能领域还是应该按照隶属关系？如果按照功能领域划分，实际工作中存在功能领域和隶属关系相互交叉的现象，如何解决？第四，在划分中央和地方事权归属的过程中，需不需要以事务履行的不同环节作为标准？事务的履行包括计划、决策、执行和监督评价等环节。第五，在划分事权和支出责任的过程中，存不存在“上收权力，下放责任”的情况，如果存在，合不合理？第六，建国之初提出的“谁出主意谁出钱”的原则对于现在事权划分是否有借鉴意义。

（二）要用哲学的思维、从国家治理层面整体考虑改革的真问题

研究中央与地方事权与支出责任划分这一问题的前提是站在财政的角度而不是财政部门的角度。财政不同于财政部门，财政是国家治理的基础，事权、支出责任以及财力的划分是国家治理层面整体考虑的问题。

以问题为导向研究我国财政体制改革的时候，我们要用哲学的思维来分析什么是真问题，什么是假问题，而不能单纯地以外国的情况作为参考。事权与支出责任划分改革方面存在三个“真问题”。

第一，政府级次和治理问题。政府治理的级次问题和政府的级次问题是两个不同等的概念。我国是两级政府而不是五级政府，从政府治理的角度分析，国家的大多数公共权力只能在中央与地方之间划分，比如立法权和司法权，因此，从治理的角度来看，我们是两级政府，五级政府只是一个管理上的概念。地方政府内部的级次只是管理权限的划分。两级政府的主要问题在于地方政府应不应当成为一个相对独立的治理主体，这个问题涉及到治理改革的目标模式，这是财政体制改革的前提。由于我国地广人多且各地区发展水平差距较大，地方政府应该成为相对独立的治理主体，这种“独立”区别于联邦政府的分权，是在中央集权下的相对独立的治理主体。

第二，地方政府财力和事权不匹配是由于支出责任过大还是因为财力不够？如果以政府财力和事权相匹配的原则来划分中央与地方的收入，那么中央的收入只占全国收入的15%。从国家治理的角度来说，国家的长治久安无法保障。解决地方资金不足的问题不能从收入划分入手，而应当从明晰支出责任入手。支出责任的界定涉及两个问题，一个是“谁掏钱”，这个是财力划分的问题；另一个是“谁办事”，这个是事权划分的问题。因此，支出责任的界定是财力与事权匹配的过程。在划分支出责任的时候，中央应该以底线公平作为目标。

第三，事权划分“你中有我，我中有你”，存在划不清楚的问题。事权按照构成要素的角度来划分，哪些决策归中央，哪些决策归地方，哪些事权的履行归中央，哪些事权的履行归地方，这是能够划清楚的，问题的关键在于什么是清楚，即对清楚的界定。

（三）理顺中央与地方财政关系需考虑我国的特殊国情

理顺中央与地方财政关系的过程受到我国特殊国情的限制。首先，我国中央政府与地方政府均属于权力机构，均服从国务院的领导。其次，地区间经济、文化以及自然禀赋均差异较大。再次，中央集权下的“大政府”有应对大危机的优势，但不利于理顺中央和地方的关系。

（四）事权与支出责任划分改革在地方财政工作推进过程中遇到的问题如何解决

地方层面在事权和支出责任划分改革过程中遇到了两大问题。一是在实际工作中事权划分较为困难。二是对改革时点的统筹设计使得地方在推进改革的过程中错失符合地方实情的改革，缺乏创新性和地方特色。改革的推进应该按照明晰事权、明确责任、最后推进收入划分改革的顺序进行。但是由于存在以下障碍，我国在改革过程中并未按照这个顺序进行。（1）政治体制因素。各级政府均服从于中央的领导，中央对地方事权有绝对的影响力和决定权，往往“你中有我，我中有你”，难以分清；（2）政府间职能交叉错位；（3）部门利益掣肘，事权往往意味着管理权，管理权意味着专项配套资金，即事权的划分意味着专项配套资金的重分配；（4）事权的调整是牵一发而动全身的动态调整的过程，调整事权和支出责任，收入也需随之调整，其难度可想而知；（5）从国家层面分析，配套改革措施的缺位，政府职能转变、管理方案转变以及部门之间职责整合这些配套措施不改革，事权与支出责任改革难以推进。

针对现实工作中存在的问题，第一，进一步明晰改革路径。在整体规划的基础上，在49号文件总体框架之内再确定分步实施的一些目标和任务。第二，在事权划分上，应从难点出发作为突破口，界定中央与地方的共同事权，制定中央与地方共同事权的责任清单。第三，统筹研究、加快推进配套设施改革。第四，在中央和地方的关系上应该给予地方更多的自主权，鼓励地方先行先试。最后应该加强与部门的沟通协调。各个职能部门是落实财政体制改革任务的主体，加强与部门之间的沟通，才能更好地推进事权与支出责任改革。

在具体操作层面上应该从以下几点推进中央与地方事权与支出责任划分改革：将公共服务事项作出合理分类，明确中央和地方的事权与支出责任，确定责任清单；基础支出标准应由中央统一制定，地方根据实际情况进行调整；按照“谁的财政事权，谁承担支出责任”的原则确定支出责任；根据地区间经济水平差距、财力差异，分别确立中央和地方的分担比例和负担事项。

二、重视中央与地方收入划分改革中的重大问题

与会专家认为，中央与地方收入划分改革是理顺中央与地方财政关系的重要方面，推进中央与地方收入划分改革，需要重视改革的目标和方向、地方税建设、转移支付制度改革等重大问题。

（一）收入划分改革在实际财政工作中遇到的问题亟待研究

在中央与地方收入划分改革的实际工作中遇到四个方面问题：中央与地方收入划分的目的、评判标准以及纵向和横向收入划分改革的方向。第一，中央与地方收入划分的改革目标是什么？如何结合税种属性以及税制改革进程来理顺中央与地方的收入划分？第二，实际工作中，调整收入划分的目的在于缩小基本公共服务差距。基本公共服务的差距可以从静态和动态来分析，前者着眼于公共服务差距的缩小，后者则注重于不断缩小的趋势。现行的财税体制是不是能够从静态和动态上进一步缩小基本公共服务差距？第三，在中央与地方收入比重不变的情况下，调整税收收入划分的目的是什么？第四，在纵向收入分配比重一定的情况下，横向收入分配的格局可不可以成为改革的着力点。尤其是“营改增”以后，收入和税源在地区间的分配怎么达到最优？

（二）客观分析“营改增”对地方财政稳定性的影响

地方财政稳定性可从以下两个层次理解，第一层含义指在地方财政稳定发展的初始条件下，地方财政抵御外部冲击、维持地方财政预算平衡的抗波动能力；第二层含义指在地方财政状况已经恶化的条件下，地方政府能够凭借财政体系的自动稳定器作用，扭转财政恶化趋势，逐步恢复或趋于预算平衡稳定状态的自我修复功能。“营改增”过程中会引发体制和制度方面的调整，从而带动地方政府行为的变化，引发政府财源结构的变化。“营改增”确实能为地方政府提供积极的财源预期，但也对地方财政稳定性提出了扩容要求。下一步应通过税收改革从原来的利益分割上升到税收资源的共享，使中央和地方政府在制度框架下得到利益的平衡。

（三）从地方治理的角度分析地方税建设方面的问题

对于“地方税”概念的界定，并不完全一致，大体有以下几种理解：一是从税种属性来理解，税基流动性小、比较稳定的税适合做地方税，这是学术意义上的地方税。二是法律意义上的地方税，即地方政府有立法权、管理权和调整权的税。三是财政体制意义上的地方税，即随着财政体制的变化而变化，财政体制调整时划给地方的是地方税，划给中央的是中央税。目前我国只有体制意义上的地方税，没有学术意义上和法律意义上的地方税。地方税体系是包括地方税种以及共享税种在内的所有能为地方政府筹集税收收入的多税种的有机组合。地方税权不仅应包括税种选择权和税率调整权，还包括条件成熟时地方政府因地制宜的设税权。

地方税是地方政府治理能力的物质基础。地方税组成地方的财政收入，地方税也影响地方公共服务供给的状态，对地方政府责任，以及行为价值、趋向产生一定的影响。如果一个地方政府的财力过度依赖于上级政府的转移支付，它的责任意识和行为趋向就会更多地倾向于上级政府部门，如以前的“跑部钱进”。由于地方税是来自于辖区内的企业、居民或者个人，地方政府征收地方税的同时也就相应地承担了追求公共利益的压力，从而产生较强的责任意识。地方税影响地方治理的效率。地方税使得地方治理有针对性，有利于在官员利益和公共福利之间形成激励相容机制，使地方政府更好地履行自己的职责，促使治理效率的提高。地方税的征纳关系会影响地方的稳定。地方税是对辖区企业和居民征收，对辖区的居民责任意识，以及公民能力肯定会产生相应的影响。

地方税应当与地方治理结构和能力相匹配。两级治理架构下，构建与治理体系相符合的税制结构，中央有相应的事权，地方有地方的税收。地方自身的状况会影响地方税的制度设计。税收征管能力是地方治理能力的一个重要体现。地方税要与地方征管能力相适应，否则再好的税制，如果跟征管能力不相匹配，恐怕也是空中楼阁。

（四）转移支付制度如何完善

转移支付制度经过二十多年来逐步完善，在实现基本公共服务均等化和实现中央政府政策目标方面发挥了非常重要的作用，但是还存在转移支付目标落实不够显著、转移支付结构不够优化、管理不够规范、分配不够科学、资金使用效益不够高、制度不够健全等六个方面的问题。这些问题的产生主要源于财政体制改革不到位，中央事权、支出责任划分不清晰，特别是地方税体系尚未健全，政府职能转变不到位，还有一些管理部门能力和素质尚待提升。

针对以上问题，改革完善转移支付制度的建议如下：第一，科学合理划分中央与地方事权和支出责任，为改革完善转移支付制度奠定基础。适度集中中央的事权，加强中央事权的责任。逐步减少中央与地方共同事权，建立中央和地方事权动态调整机制。第二，明确转移支付实现目标和步骤，规范转移支付分配方法。第三，进一步清理整合转移支付项目，优化转移支付结构。要限制新设立项目，整合存量项目，进一步下放项目管理权限。第四，积极探索横向转移支付，逐步建立以纵向转移支付为主、横向转移支付为补充的具有中国特色的转移支付制度。第五，加强转移支付管理，提高转移支付绩效。第六，完善转移支付法律制度，对政府间事权和支出责任、财政转移支付进行立法，加强执法监督。最后，进一步完善推进省级以下转移支付制度改革。

中国财政科学研究院石英华申学锋整理

（责任编辑：邢荷生）