基层公务员职务与职级并行：政策逻辑与推进对策

梁仲明 贾 欣

基层公务员职务与职级并行：政策逻辑与推进对策

梁仲明 贾 欣

在县以下机关实行公务员职务与职级并行制度是基层公务员制度改革的重要举措。该制度的施行对于破解传统单轨制下公务员职务晋升困难、实现国家治理现代化、完善基层公务员激励机制具有重要意义。两年多的实践表明，这一制度确实发挥了一定的积极作用，但在具体实施中也存在独立完善的公务员职级晋升体系尚未建立、公务员职级晋升考核结果科学性不足、晋级工资使得县级政府财政负担骤增的问题。为深入贯彻落实这项制度，需要进一步优化制度顶层设计，并在基层公务员绩效考核机制、职级晋升监督机制、伦理道德建设、公共财政保障机制等方面不断优化和完善。

基层公务员 职务与职级并行 人事制度改革

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。这一宏伟目标的实现，离不开实施具体治理行为的基层公务员，但是，我国有相当数量的基层公务员存在职务晋升空间狭小、工资待遇较低的问题。为有效解决这些问题，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，2015年1月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》），旨在职务之外开辟一条职级晋升通道，基层公务员可以凭借工作年限、工作能力提升级别，进而提升工资待遇，激励基层公务员积极工作。目前，该制度在全国实施两年多来，进展如何？取得了哪些实效？有无需要注意和改进的地方？需要我们在深入调研政策实施过程中面临问题的基础上，提出有针对性的建议。

一、基层公务员职务与职级并行制度的政策逻辑

（一）传统的职务与职级单轨制下基层公务员职务晋升困难

职务与职级的关系是我国公务员管理制度的主要内容，60年来我国形成了以职位分类为主、兼具品位分类的现代公务员管理制度，这一制度为广大公务员职务晋升提供了强大的政治保障和精神支持，激励公务员依法行政、克己奉公。[1]实践证明，这一制度是符合我国历史传统和国情的。但是，随着经济社会的不断发展和政治生态环境的不断变化，我国公务员的思想观念和奉献意识也随之变化，传统的职务与职级单轨制滞后于社会经济的飞速发展，不适应公务员队伍建设和发展的情况日益暴露出来。[2]原因主要是传统单轨制下公务员职务与待遇挂钩、职级与公务员待遇单维关联。一方面，公务员只有职务上升了职级才能上升，对应的待遇才会提高；另一方面，《公务员法》中对于12个职务层次和27个职级对应关系的规定使得基层公务员想要实现职务晋升难上加难。据2014年的数据统计，我国公务员总量为717.1万人，县、乡两级基层公务员要占到公务员总量的60%，职位晋升方面，从科员晋升到县处级的比例仅为4.4%，由于职务晋升无望和待遇偏低，基层公务员中有79.89%的人员存在着不同程度的职业倦怠情况。[3]职务晋升困难导致工资待遇偏低，加之基层繁重的工作量必然打击基层公务员的工作积极性，影响公共政策的执行效果，长此以往，基层公务员会产生心理上的不公平感和消极怠工行为，严重者则在政治活动中钻营寻租，收受贿赂，严重败坏党风廉政建设和政府形象。

（二）国家治理现代化促进基层公务员制度改革的深化

从传统管理向现代化治理的转变，体现了我党治国理政思想的转变和治理模式的变革。一方面，国家治理体系和治理能力现代化的提升，离不开从事具体治理的主体，即广大基层公务员群体。另一方面，传统单轨制下的公务员职务晋升难以为继，存在与国家治理现代化目标不协调的弊病，为此公务员制度迫切需要调整和改革。推进国家治理现代化的过程，就是实现政府“善治”的过程，这个过程需要不断提升政府治理能力，灵活使用各类治理工具，制定不同的公共政策。基层公务员作为各类政策工具的使用者、基本政策方针的具体执行者，其社会地位的高低、福利待遇的好坏、工作能力的强弱所产生的心理及工作状态折射到日常工作中会直接影响到公共政策的执行效果和效率，所以，推进国家治理现代化就需要更多关注基层公务员的发展状况，进行公务员制度改革。

（三）职务与职级并行制度对基层公务员激励作用明显

为有效解决传统单轨制下基层公务员职务晋升空间有限、工资待遇较低、激励机制不够完善等问题，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议并通过了《意见》。随后，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，对相关工作进行具体部署、指导和督促推进。《意见》对职级设置和职级晋升条件均作出了规定，“对县以下机关公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级”、“公务员晋升职级，主要依据任职年限和级别。具体条件分别为：晋升科员级须任办事员满8年，级别达到25级以上；晋升副科级需要任科员级或科员12年以上，级别达到23级以上；晋升正科级需要任副科级或乡科级副科、副主任科员15年以上，级别达到25级以上……”①中共中央办公厅 国务院办公厅：《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/xxgkzl.htm。中央提出的职务与职级并行制度，最根本的就是解决基层公务员发展空间小和待遇较低的问题。[4]从实施反馈的情况看，职务与职级并行制度对广大基层公务员的正向激励起到了积极作用。在走访和访谈过程中，笔者了解到，政策受到基层公务员的欢迎，多年来没有获得职务晋升的基层公务员有了职级晋升的机会，尝到了改革的甜头。获得职级晋升的基层公务员平均一个月能增加250～350元工资，他们的干劲更足了，也体现了工作价值，在一定程度上减少了乡镇公务员流失现象，稳定了公务员队伍。基层公务员随着工资待遇的提高，生活有了保障，生活质量也提高了，只要扎根基层，认真工作，就可以获得晋升机会，不用花太多心思考虑其他工作出路。

二、基层公务员职务与职级并行制度实施过程中的问题

从目前各地实施的情况来看，这项制度确实对那些在基层辛苦工作了许多年、资历又比较老的基层干部起到了一定的积极作用，但是在实施过程中也存在以下一些问题。

（一）独立完善的公务员职级晋升体系尚未建立

职务是公务员所具有的头衔称谓，职级是公务员职务层次所对应的级别。[5]传统单轨制下，公务员的职级依附于职务并通过职务表现出来，职务反映职级，职级对应一定的职务，公务员职务的晋升带来权力与责任义务的承担，职级的晋升带来物质利益和职业尊严的满足。[6]这种单轨制下，公务员的工资及其他待遇都与职务挂钩，公务员的发展路径就只靠职务晋升，上文已论述到传统单轨制下基层公务员职务晋升渠道困难。基层公务员职务与职级并行制度的实施，就是为了打破这一状况，开辟一条职级晋升通道，确立职务与职级并行的双通道，基层公务员可以通过职级晋升而获得职业发展的满足和工资待遇的提高，实现这一目标的前提就是建立独立完善的公务员职级晋升体系。但就目前的情况来看，这一体系并不够完善，主要体现在两个方面。一是职级晋升通道建设的独立性不够，对领导职务的依赖性比较强。基层公务员职务与职级并行制度旨在开辟一条职级晋升通道，基层公务员可以根据职级晋升获得工资待遇的提高。但是实际调研发现，大多数已经工作数十年的基层公务员最重视的是政治身份提升后所带来的“面子”和“尊严”，他们认为工资提高是次要的，他们更寄希望于职务上的升迁。[7]同时对于广大基层干部来说，任何领导职务都不担任，仅靠职级晋升这种政策设置显然是行不通的。二是职级激励作用不明显，给人的感觉更像“熬资历”。《意见》规定，基层公务员可以依据任职年限和级别晋升职级，同时还要经过考核。但就实践来看，80%以上的基层公务员表示，现行职务与职级并行制度的实施，受益最大的无疑是在基层工作十年甚至更长时间的那些资历较老的公务员。尤其是在县乡基层政府普遍存在的“熟人圈子”中，公务员职级晋升考核作用不太明显，职级晋升可能会沦为“熬资历”和“论资排辈”。综上所述，若公务员职级晋升体系不加以完善，势必会影响职务与职级并行制度的实施效果，弱化政策激励作用。

（二）公务员职级晋升考核结果科学性不足

绩效考核是公务员晋升的基础环节，无论是职务晋升还是职级晋升，都必须以绩效考核结果为依据。我国对公务员的考核包括德、能、勤、绩、廉五个方面，公务员考核结果类型为“优秀”“称职”“基本称职”和“不称职”四个等级，在操作上，会在年底开展当年年度绩效评估工作，流程通常是自己撰写年度考核登记表，呈上，领导审阅，签字同意，对表现优秀的同志评定为“优秀”，其他同志一般为“称职”，基本不会出现“基本称职”，更难见“不称职”的评价，未对公务员个人的“德、能、勤、绩、廉”指标进行深入的量化评估，这种考核方式存在一定的形式化色彩，由此得出的考核结果也缺乏科学性。如此一来，年度考核跟基层公务员平时工作勤勉度、工作成绩和公众满意度的评估关系单向失联，年度考核结果对职级晋升的评价效果减弱。例如，本次公务员满足职级晋升除了达到一定的任职年限外，还要依据公务员任职期间的年度考核结果。根据职级晋升条件：公务员任现职级或职务期间每有1个年度考核为优秀等级，任职年限条件缩短半年；每有1个年度考核为基本称职等级，任职年限条件延长半年。尽管各地区在落实职务与职级并行工作方面，在考核和测评环节进行了严格把关，但还是有不少基层干部质疑考评结果的科学性。尤其是在县乡基层单位，存在的一些找关系、讲人情、打造“关系网”、开拓“朋友圈”的“熟人圈子”现象，公务员考核受到人为因素的干扰，进而影响公共政策的执行。这种考核机制如果不加以完善，不仅无法调动基层公务员的工作积极性，还会助长公务员形成等年头、熬日子、不作为的错误思想倾向，还有可能产生领导决定、暗箱操作等不合法行为，更有甚者会引发基层公务员“跑级买级”和贪污腐败问题，败坏官场风气。

（三）晋级工资使得县级政府财政负担骤增

公务员获得职级晋升后，相应的工资待遇需要落实。对于基层公务员而言，相当于提高待遇，而对基层政府而言，则意味着财政支出的增加。改革试点地区的调查结果显示，通过职级获得晋升的人员占县以下公务员总量的20%～30%，人均增资额度在250～350元之间。笔者在陕西省渭南市华州区调研发现，推行职务与职级并行制度之后，华州区第一年有372名基层公务员获得职级晋升，就是说这372名干部需要涨工资。随着制度不断推行，会有越来越多的基层公务员获得职级晋升进而需要涨工资，假设华州区每一年平均有370名基层公务员获得职级晋升机会，每个人平均的薪资增长在300元，那么华州区政府就要为此每年支出大约11.5万元的财政，这无疑是一笔不菲的开支。我国的政治和经济资源在纵向分布上呈现出逐级衰减的趋势，如津（补）贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱，基层政府不仅要肩负投资项目建设、提供民生保障、改善人民生活水平的繁重任务，还要承担职级晋升而带来的巨大财政支出，这笔财政支出对于经济基础薄弱的基层地区来说是一个不小的考验。如果基层政府没有做好由职级晋升所带来的财政支出预算的准备，那么职级晋升就是一句空话，也会严重打击基层公务员的工作积极性。

三、深入推进基层公务员职务与职级并行制度的对策

作为一项新的制度设想，虽然县以下职务与职级并行制度的实施取得了较好的效果，但是在推行过程中也出现了不少新问题、新矛盾，为了保证确保该项制度能够真正“落地生根”，取得良好实施效果，必须综合施策，既要抓好制度本身的完善，又要建立相关配套机制。可以从以下几个方面入手，深入推进这一政策。

（一）进一步优化制度顶层设计

深入推进基层公务员职务与职级并行制度，必须作出科学合理的顶层制度设计，把职级制度设计好，要在“并行”上做足文章，具体表现在以下三个方面。

第一，优化职级晋升条件。随着基层公务员职务与职级并行制度的深入推进，职级晋升这一通道对基层公务员的职业生涯发展重要程度增加。但就目前《意见》规定来看，各地在具体政策制定中还是相对谨慎和严格的，职级晋升的条件设置存在着职级晋升年限过长、晋升梯度过少的问题有待斟酌，未来还可以对职级晋升条件进行优化完善。可以适当缩减职级晋升年限或增加职级晋升梯度，使职级晋升条件多元化，将基层公务员的能力、贡献、资历等进行量化，纳入职级晋升考核条件中。

第二，增强职级激励功能。基层公务员职务与职级并行制度开辟了公务员晋升双通道，但就目前实施的情况来看，职级晋升通道的独立性还不够，相关配套措施还没有出台。各地在推行过程中对职务晋升的依赖程度比较高，职级晋升的激励作用不强。深入推进这一制度，应当在增强职级的吸引力和荣誉上下功夫，研究提出社会大众比较能接受的职级名称，使得不同职级的公务员可以享受与之相对应的政治待遇、工作待遇、生活待遇。

第三，健全公务员工资运行机制。基层公务员的职级晋升，随之会带来基本工资的提升。但就我国目前基本工资在整个薪酬体系中占比过低的事实，使基层公务员职级晋升所带来的收入增加有限，未能充分发挥激励作用。未来还需健全公务员工资运行机制，可以适当增加基本工资在公务员薪酬中的比重，出台针对公务员工资的法律措施，提升职务低的基层公务员的物质待遇。

（二）严格规范基层公务员绩效考核机制

公务员的绩效考核，是公务员制度的重要内容，是提高工作效率的中心环节，传统的公务员绩效考核制度弊病明显，亟需创新公务员绩效考核机制，建立一套更为精准和人性化的考核机制，使之与当前的基层公务员职务与职级并行制度相互配合、协同运行。[8]可以从以下角度着手推进。一是采用科学合理的考核方法。在改进公务员考核方法的具体操作中，要因地制宜，选择合适的考核方法，确保考核结果的有效性，即针对不同的工作性质和岗位说明书选用不同的考核方法，不能搞一刀切。公务员绩效评估可以采用3E评价法、标杆管理法、平衡积分法和360度绩效评估法。[9]二是细化考核内容、量化考核标准。在总体上按照公务员考核的基本内容“德、能、勤、绩、廉”设置，构建三级指标体系，赋予具体考核指标一定权重的数值，[10]让公务员的工作实际和德才表现能够通过量化的数据反映出来,避免公务员考核过程中的主观意愿和随大流现象。三是突出平时考核在职级晋升过程中的重要作用。可以采用建立日常考勤表，并要求公务员每天记录工作内容，书写工作报告，以此考察公务员个人的日常工作情况，有效杜绝公务员长期离岗、迟到、早退、上班磨洋工等“不作为”现象。同时要完善考核结果的反馈机制，主管领导要将日常考核结果及时告知公务员个人，针对工作中出现偏差的个人，开展组织谈过，提出改进意见。四是用好考核结果。公务员考核结果的运用，是对绩效考核评价结果效力的检验。首先要严格执行考核结果对职级晋升的影响作用，让公务员意识到，考核只是工具，考核结果才是最重要的，对于考核中评级为优秀的个人可以考虑缩短职级晋升年限，反之，给予年限条件增加的惩罚。其次，将现在的绩效考核结果作为是否同意基层公务员职级晋升申请的依据，在公务员职级晋升条件审核过程当中，可以依照现有考核结果确定是否能够晋升上一职级。

（三）科学健全基层公务员职级晋升监督机制

基层公务员职级晋升必须保证晋升过程的透明公开，而监督则是加强职级晋升的有效保障途径，贯穿于公共行政管理过程的始终。科学健全基层公务员职级晋升监督机制，应采取如下措施：一是建立内外部监督的协调机制。[11]这个协调机制首先要加强法制建设，通过法律、法规，从法律上明确各个监督主体的地位和权限，从而在制度层面保证各个监督主体权力的有效实施。其次要拓宽多元化监督渠道，利用网络媒介的传播效果，发挥微博、微信、电话、信箱、举报热线的作用，使群众心声传达顺畅。最后要建立监督情报信息网络，发挥信息网络在职级晋升过程当中的交流、共享与通报作用。二是加强对职级晋升过程中各个环节的监督。[12]基层政府在实施职务与职级并行制度之前，要广泛了解试点地区、其他地区实施该项政策的经验教训，就本地区制定的实施办法广泛征求专家学者、基层公务员、社会公众的意见，确保制定的实施办法切合实际，政策深入人心，实施的可操作性强；在制度推行过程中，利用政府网站、报纸评论等方式对政府政策的实施进度、实施成效及在实施过程中存在的难点进行持续跟进和实时播报；在制度推行之后，要通过官方平台及时对获得职级晋升的公务员进行汇总、公示。三是建立严格的惩处体系。严格的惩处体系是保障基层公务员职级晋升过程合理合法的一道防线，它包括公正的执行者、严格的惩处制度及相应的惩罚明细。针对一些地区基层公务员在职级晋升过程中存在的申报材料弄虚作假、行贿受贿等问题，要按照相关惩处制度严格惩处，绝不姑息。以上三个举措联动实施，可以充分保障基层公务员职级晋升合理、合法、有效实施。

（四）持续推进基层公务员伦理道德建设

基层公务员是职务与职级并行制度实施的对象和直接受惠者，基层公务员伦理道德建设水平的高低直接关系着公共政策执行的效力大小和国家治理水平的高低。[13]针对当前基层公务员在职级晋升过程中出现的不良政治风气，必须持续推进基层公务员伦理道德建设。一是公务员自身要塑造良好思想道德品质，树立服务群众的崇高理想，破除官本位思想，转变工作作风，主动听取群众意见，将国家利益和人民利益置于个人利益之上，把群众满意度作为衡量工作成效的标准。二是基层政府要加强公共管理伦理立法，坚决反腐倡廉。首先，要建立健全法律法规，完善职务与职级并行制度，真正做到有法可依。其次，要坚决依照法律规定开展职级晋升制度的相关条件和程序，做到有法必依。最后，对在政策实施过程中出现的“跑级买级”等寻租腐败行为，要严厉打击，依法坚决查处，做到违法必究。三是基层政府要做好基层公务员的职业生涯规划指导工作。领导干部群体要关注基层公务员的发展和成长，使基层公务员尽快明确职业认知，提升自身竞争力，从而树立扎根基层、服务基层、快速成长的工作意识。

（五）构建上下联动的基层公共财政保障机制

有效贯彻实施基层公务员职务与职级并行制度，使基层公务员的职级晋升待遇落实到位，必须构建起上下联动的基层公共财政保障机制。一方面，中央政府要加强宏观财政调控。在基层政府职级晋升的相关配套资金无法保证的情况下，必须要依赖中央政府的统筹调控。中央政府要加大对基层政府的公共财政转移力度，拨付相应资金、专款专用，减轻基层政务的财政压力。另一方面，地方政府要加强微观财政管理。地方政府可以在编制年度财政预算时，将公务员职级晋升工资纳入预算范围，保证职务与职级并行政策的落实要有充足的资金。要根据地区财政收入、物价水平和公务员总人数，研究制定出合理的工资级差系数，从而保证公务员工资与当地经济社会发展水平相适应。要完善和规范基层公务员津贴、补贴发放制度，发放项目和发放过程保证公开、透明。要建立职级晋升淘汰机制，对于机构内部“吃空饷”的冗员，要坚决淘汰，对多余的编外人员进行裁减，严格控制“三公”经费开支。同时，地方政府要结合本地区区域特色，多举措激发市场活力，支持、引导地方经济发展，为基层公务员职级晋升工资的发放获得更多的财力保障。

[1]白现军高卫星：《基层公务员职务与职级并行制度研究》，《中州学刊》2017年第9期，第12～17页

[2]张海峰：《我国公务员分类管理规范实施的路径分析》，《甘肃社会科学》2015年第4期，第239～243页

[3]郑建君：《身心共举，德行兼修——关于基层公务员心理状况的调查报告》，《光明日报》2013年1月22日

[4]何宪：《公务员职务与职级并行制度研究》，《中国行政管理》2016年第9期，第12～17页

[5]陈东：《欠发达地区基层公务员激励机制研究——以甘肃为例》，《兰州学刊》2016年第2期，第201～208页

[6]赵子建：《推行职务与职级并行深化公务员分类改革》，《光明日报》2014年9月5日

[7]余绪鹏 何露：《县域公务员晋升：制度安排及其现实异化分析——兼谈职务职级并行制度问题》，《理论导刊》2016年第12期，第14～19页

[8]成婧：《组织、行为与制度：政治激励研究的三个维度》，《求索》2015年第8期，第14～18页

[9]张康之：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2010年，第176页

[10]李大林 李昊：《发达国家公务员考核评价机制的特点及启示》，《社会科学家》2008年第11期，第49～52页

[11]薛冰 梁仲明 柴生秦：《行政管理学》，清华大学出版社，2012年，第181页

[12]王姝文 张念 李德勋：《基层公务员职务与职级并行制度运行障碍及改进策略——以甘肃省金塔县为案例》，《领导科学》2017年第8Z期，第20～23页

[13]陈振明：《公共管理学——一种不同于传统学的研究途径》，中国人民大学出版社，1999年，第493页

Posts and Ranks Parallel System of Grassroots Civil Servants：Policy Logic and Promoting Countermeasures

Liang Zhongming Jia Xin

Implementing of posts and ranks parallel system of civil servants is an important measure for reforming of the grassroots civil service.The meanings of the above system are cracking the difficulty of the civil servants promotion comparing to the traditional monorail system,realizing the modernization of state administration and improving the incentive mechanism of grassroots civil servants.More than two years of political practice has showed that the system does play a positive role,but in the progress of practice,there are obvious three problems as followings:first,independent and improved civil service system is has not yet established;second,the civil service performance results are invalid;third,the government’s financial burdens rise increasingly.In order to thoroughly implement the system,it is necessary to take some further actions,optimizing the top design of the system,improving the performance appraisal mechanism of grassroots civil servant,monitoring rank promotion supervision mechanism,strengthening ethical construction,coordinating public financial security mechanism and so on.

grassroots civil servants,posts and ranks parallel system,personnel system reform

西北大学公共管理学院 陕西西安 710127