国家监察体制改革的要点浅析

●杨峥嵘

国家监察体制改革的要点浅析

●杨峥嵘

当前，我国的反腐败机构设置存在若干缺陷，已经不能适应新的反腐形势要求。为此，国家以监察体制改革为突破，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，拟成立新的反腐败机构——监察委员会。这一反腐败体制将优化执政党和国家的职权关系，体现社会主义制度优势，有利于增强反腐败斗争的整体效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。

国家监察体制；监察委员会；反腐败；改革

改革国家监察体制，建立权威高效的反腐败专门机构——监察委员会，是以习近平同志为核心的党中央着眼于“四个全面”战略布局协调推进的重大举措，标志着中国共产党领导下国家腐败治理体系的健全和完善，标志着集中统一的国家监督权的确立和行使，是我国反腐败体制和人民代表大会制度理论的创新和发展。从理论和实践的结合上认清监察委员会的职能定位，把握国家监察机构运行的基本方式和要求，对国家监察体制改革的顺利推进，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，具有重要的现实意义。

一、国家监察体制改革的背景

国家开展监察体制改革、整合成立监察委员会的原因之一在于当前我国的反腐败机构设置存在缺陷，已经不能适应新的反腐形势要求。我国反腐败机构主要包括党的纪检机关、监察机关、检察院与预防腐败局等，虽然反腐败斗争取得了显著成绩，但在实践运作中仍存在缺乏独立性、权威性、制约性和透明性等不足，已成为制约我国反腐败斗争进一步深入开展的瓶颈，亟待加以改善。

（一）反腐败机构力量分散、职能交叉

我国的反腐败机构隶属于党、政、司法等不同系统，缺少一个强有力的领导、组织与协调机构。这种“一揽子”式的机构设置模式容易导致职能交叉重叠、组织协调困难、人员组成不稳、反腐力量分散、办案周期较长、办案成本高昂等弊端。尽管联合办案与案件移送机制能够在一定程度上克服这些弊端，但因为实践中的操作与衔接不力，并没有达到预期效果，甚至存在发现问题不予追究的漏洞。例如，由于反向移送程序并不健全，检察机关在发现行为人虽然违纪、违法但尚未构成犯罪之后，可能会认为自己的工作已经完成，就不再把违法线索与相关材料移送给监察机关，从而使行为人得以逃脱政纪与法律的追究。

（二）监察工作容易受到地方的限制

现行行政监察体制实行双重领导，即国家监察部受国务院领导，地方各级监察机关既受所在人民政府的领导，又受上级监察机关领导。事实上，由于各级监察机关的人事、工资、办案经费受同级政府的直接领导，地方政府领导是否重视往往会影响监察工作能否顺利开展。因此，地方各级行政监察机关业务的开展受到了同级党委和政府的限制，导致腐败行为的发现机制失灵、防范机制失效、惩治机制乏力，只能对下级监督，不易对同级监督，更难对上级进行监督。即使是对下级的垂直监督，受监督区域或空间的限制，上下级监察机关之间实际上存在信息不对称、沟通不顺畅的问题，通常只能以事后补救为主，事前预防为辅。这就极大地削弱了监督机构的威慑力，更难以做到防范于未然。

（三）执纪执法边界不清

纪检监察机关和检察院机关在职能上发现腐败线索或接到腐败举报之后，都可以独立进行调查。由于纪检监察机关实际上具有腐败线索受理的优先权，对腐败线索能否转化为腐败案件起着关键性作用，实践中受法律专业背景等因素局限，这一关键性作用往往发挥不够。由于没有法定授权，纪律检查机关的调查手段受到一定限制，主要表现为没有搜查的权力。于是，“双规”成为纪律检查机关常用的调查和审理手段。由于纪律检查机关的监督属于执政党内部的监督，其掌握大多数案件的首办权，这一现象也引起了外界质疑。而检察机关虽然拥有法定侦查权力，但由于在法定时限内难以突破案件，往往借助“双规”“双指”办案，法律手段和行政手段混用，职务犯罪案件起诉、审判中作非法证据排除的有相当数量即与“双规”有关。

（四）监察存在盲区

当前纪检监察机关的监察对象包括中国共产党的党员队伍、国家行政机关公务员以及国家行政机关任命的其他人员，难以覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关及公务人员，以及国企和事业单位或其他社会组织等。如此看来，监督的范围比较窄，存在监察的盲区和死角。

二、国家监察体制改革概述

（一）提出改革命题

2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会讲话指出：“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，阐明了国家监察制度改革的初步构想和必要性。2016年10月27日，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。这是党的文件和党内法规首次将“监察机关”与人大、政府、司法机关一同并列提及，并首次提出“监察机关”这一现行宪法规定的国家机构之外的主体。

（二）印发改革试点方案

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），部署在上述三省市设立各级监察委员会，要求试点省市从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验，拉开了国家监察体制改革的序幕。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。同时，《方案》明确指出，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关；党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公。《方案》还指出，党中央决定在试点地区设立监察委员会，“作为行使国家监察职能的专责机关”，表明监察委员会行使国家监察职能，而非行政监察职能。这意味着，监察委员会的权力来源于国家权力机关，并实施“双重领导制”，接受本级人大和上级监察机关的双重领导，从而使监察权从原来的行政体制中剥离出来，实现从“行政监察权”到“国家监察权”的制度变迁，从纪律监察体系向国家权力体系的过渡，从同体监督到异体监督的监督模式转变，在国家层面将形成“一府一委两院”（“一委”即监察委员会）的权力格局。

（三）通过改革试点决定

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)，明确了此次试点改革的目的、机制整合、职责权限及相关法律的暂时调整或者暂时停止适用等问题，为国家监察体制改革绘制了初步的制度蓝图。根据《决定》，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会有监督、调查、处置3项职权：可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等12项措施。

（四）制定国家监察法

有关国家监察法的制定，中央纪委副书记吴玉良在2017年1月份的新闻发布会上指出：“国家监察委员会就是国家反腐败机构，制定国家监察法实质是推进反腐败国家立法。下一步，全国人大常委会将完成国家监察法一审、二审，最终会出台国家监察法。”2017年“两会”期间，中央政治局常委、中央纪委书记王岐山也介绍了该法立法工作的相关信息：在立法中将注重依规治党与依法治国相结合。党既要加强对自身的监督，又要实现对国家机器的监督，党内监督全覆盖必然要求实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，强化党和国家的自我监督。2017年5月，全国人大常委会发布消息，行政监察法将修改为国家监察法，拟于2017年6月提请全国人大常委会会议初次审议，并拟于2018年3月提请十三届全国人大一次会议审议。通过立法，以法律的形式明确监察委员会的法律定位与权力运作机制、监督范围、监察手段和检查程序，同时，明晰监察委员会与司法机关的衔接机制，将国家监察体制改革的成果固定下来，保证制度运作的稳定性和长效性。

三、国家监察体制改革的重大意义

国家监察体制改革顺应了社会政治制度与法律制度的发展，对加强党对反腐败工作的集中统一领导具有里程碑意义，也对建设集中、高效的监察体制具有重大意义。

（一）监察体制改革将有效整合反腐资源

目前我国的监察权力分布比较分散，没有形成集中统一的监察体制，监察权力的行使没有形成一种合力。在这种情况下，各机关监察权力的行使就不能产生应有的效果，对腐败案件的追究与查办不及时，同时也对权力行使不力的监督不及时、不彻底。监察委员会的设置会使监察权力的行使更加集中。监察委员会的设置整合了检察机关反贪污贿赂、预防职务犯罪等职能，各职能在监察委员会中都能有效体现，保障监察委员会行使权力的集中统一、高效行使，确保国家监察权力能够发挥应有的效能。

（二）监察体制改革将提升监察权力的权威地位和独立品格

国家监察委员会由国家最高权力机关全国人民代表大会产生，地方各级监察委员会由地方各级人民代表大会产生，不再是政府机关一个内设部门，其在法律地位上与“一府两院”平行，形成“一府一委两院”的国家机构新格局，具有较高的法律地位。监察委员会集中统一行使监察职权。同时，监察委员会实行垂直领导体制。监察委员会在人员选用和监察工作上，都接受上级监察委员会的领导，同时接受产生它的人民代表大会的监督，以此确保监察委员会的独立性和权威性，能够对同级党政机关、司法机关及其公职人员，尤其是对公职人员中“关键少数”领导干部进行监督。而且，监察委员会是党统一领导下的国家反腐败工作机构，要坚持党中央的领导，接受党中央的监督。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，也正是为了更加有利于实现党对国家监察工作的集中统一领导。当然，《方案》也明确：同级党委不得干涉监察委员会工作。

（三）监察体制改革极大地丰富了侦查手段、增加了监察措施

监察委员会设置后，随着相关职能的变化，相应的监察手段、监察程序也要与时俱进，不断丰富。现行的《行政监察法》《行政监察法实施条例》赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力，但是并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施以及强制执行的权力，这在一定程度上影响到了监察效用的发挥。一方面，《决定》赋予了监察委员会侦查措施，规定了在试点地区暂时调整或者暂时停止适用的相关法律。这就意味这些法律可能因监察体制的改革而作出调整或修改。其中，《刑事诉讼法》第3条是关于检察机关侦查权的原则性规定，第18条规定了检察院立案侦查的案件情况，第148条规定了检察机关对于重大犯罪案件可以采取技术侦查措施。根据《决定》内容，检察院的相关部门将转隶到监察委员会，因此这些职能也应该一并转隶监察委员会，可见，《决定》赋予了监察委员会极大的侦查权限。另一方面，《决定》赋予监察委员会留置措施。留置这一措施的后续法定化，有望为当前饱受质疑的“双规”“双指”实践，找到规范化和法定化的完善路径。

（四）监察体制改革将进一步扩大监察对象范围

《方案》指出国家监察改革将会实现对公权力机关和公职人员的全覆盖，具体应包括9类人员：中国共产党各级机关工作人员；人民政府工作人员；司法机关工作人员；人大机关工作人员；政协机关工作人员：民主党派机关工作人员；法律法规授权组织内行使国家公权力的工作人员；科教文卫等事业单位的工作人员；国有企业管理人员。可见，国家监察体制改革一方面可以通过对公职人员的全覆盖，达到对公权力机关的监督效果。另一方面，通过实现对公职人员的全覆盖，形成与纪委监督的衔接，达到监督全覆盖的效果。其根本之意在于，重构国家监察权之权威，形成对公权力及公职人员的制度性威慑。

四、国家监察体制改革前景

作为“事关全局的重大政治改革”，国家监察体制改革影响我国权力结构和政治法律制度的深度及广度目前难以估计。《方案》和《决定》只是制度层面上的初步框架，呈现了未来我国监察体制改革的基本图景。而随着试点改革的经验积累，结合社会舆论对于试点制度的质疑或建议，对其进行后续的完善和发展则是逻辑的必然。笔者认为，国家监察体制改革当务之急是要解决好“是否需要修改宪法、如何修改宪法”“如何与司法机关协调衔接”“谁来监督和制约监察委员会”这三个重难点问题。

（一）宪法问题

从法理角度来说，国家监察体制改革除了需要制定《国家监察法》之外，还必须修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律法规。但是，这些都是属于第二、第三法律位阶的法律法规。而国家监察体制改革的核心问题是宪法问题。该核心问题主要包含两个方面：是否需要修改宪法、提供什么样的宪法依据方案。从改革内容看，国家机关类型的新设及其连锁影响，均已经超越现行宪法授予全国人大及其常委会的已有立法权。新设人民监察委员会，不仅在国家机关类型上，突破了现行宪法所设定的“人大——一府两院”的类型结构，而且，在设置思路上，突破了现有国家机关结构主义设置进路，采用以反腐败为目标的功能主义的设置进路。而且从法学方法论看，国家监察体制改革的诸多事项均已突破现有宪法规范的文义射程。监察委员会的产生、组成、领导体制、职权等一系列问题所需要的宪法依据，是宪法解释所鞭长莫及的，无法无中生有。因此，修宪可以说是势在必行，但宪法修改幅度必须与改革幅度相适应，可以采用适当幅度修宪主导、局部释宪协同的宪法变动联合机制。也就是说，非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。如监察委员会的专节设置问题，就应该在宪法“第三章国家机构”中增设“人民监察委员会”专节，包括其命名与性质、组织体系、上下级监委会关系、组成人员和领导体制、任期、负责对象，等等。还有监察委员会相关的人民代表大会条款、人民政府条款、人民法院、人民检察院条款都应该修改。如在人大职权的相应条款中，应增列“产生”同级人民监察委员会的权限以及相应权限。当然，考虑到宪法稳定性，并非国家监察体制改革的每一个细节都需要诉诸修宪，其它在改革中受到的影响，可通过宪法解释回应。

（二）协调衔接问题

监察委员会设立后，检察院反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等职能，包括机构和人员，将一并转隶到监察委员会。那么监察委员会是否拥有批捕、起诉的权力?检察院与监察委员会如何进行协调衔接?事实上，作为执法监督机关，监察委员会并非司法机关，而是主要行使监督、调查、处置权，没有必要越俎代庖行使检察院批捕权和公诉权。监察委员会拥有调取资料和证据、勘验、扣押、查封、进入场所或驻地等调查权。以技术侦查为例，在案件侦查阶段，只有经过有关机关严格审批后，才能针对犯罪嫌疑人实施技术侦查。当然还有一定的程序性权力——处置权，即对监察对象的建议和行政处分权。但这种处置权不是最终的处理权，只有当监察对象存在违法违纪情形需给予行政处分时，监察委员会的处置权才是实体性的。因此，监察委员会对涉嫌犯罪的监察对象无权决定批捕与否、起诉与否，无权酌情免责，只能依法调查完毕后及时移送司法机关处理。而且，在两者的衔接协调关系上，也应进一步明晰明确。如监察委员会完成前期调查后，对涉嫌犯罪的监察对象应当及时移送司法机关依法处理。司法机关受理案件后将进一步侦查，并依法批捕和提起公诉。但对于监察委员会移送的案件，检察院如果认为不构成犯罪，应当有权撤案或者不批捕。

（三）监督和制约问题

监察委员会是一个反腐权力高度集中的国家机关，一旦它的权力被滥用，其后果性质更甚于一般权力被滥用。如何杜绝“灯下黑”的现象，已然成为了改革不得不面对和必须解决的问题。首先是要强化人大监督和党的监督。具体而言，监察委员会由人大产生，对人大负责，接受人大监督，监察委员会成员由同级人民代表大会选举或者任命，同级人民代表大会可以质询、罢免、监督监察委员会成员。同时，监察委员会是一个国家机器，具有党员身份的工作人员，尤其是党员领导干部当然要接受党的监督。党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。其次是要强化司法监督。对监察委员会的司法监督，是在权力的分工、制衡、制约中实现的。检察院作为宪法规定的法律监督机关，对监察委员会做出的决定或者采取的措施有权实施法律监督，对其移交的案件有权撤案或者不批捕。再次是要强化自我监督。监察委员会内部可建立内控机制，专门对反腐败机构内部人员的工作进行调查与监察，并对违纪者予以内部行政或纪律处分。监察委员会的工作人员涉嫌腐败犯罪者，应毫不留情地对之进行侦查取证。除了执法监督之外，还可以设立道德委员会，要求内部工作人员恪守最高的诚信水平，通过对其产生巨大的道德压力，从而强化职业伦理。最后是要强化社会监督。监察委员会同其他国家机关一样，也应当自觉接受包括舆论监督、民众监督在内的各种社会监督。要适当放宽对媒体履行舆论监督机能的限制，不断加强对反腐败机构的问责性。此外，还应当充分发挥人民群众的力量，设置相应的监察委员会投诉委员会，负责监察、复检所有涉及监察委员会及人员的投诉，提供信访、电话、信件、网络、社交媒体等多种通畅的表达意见渠道，并给予及时的回应。

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2017-07-15

D921 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2017）04-0019-05

杨峥嵘，中共潮州市委党校讲师，研究方向：政治学与行政学。（广东 潮州521000）

责任编辑 何周富