我国民营养老机构发展存在的问题与对策研究综述

徐建红+陈建梅

[摘要]民营养老机构是在改革开放的大背景下发展起来的，随着我国进入老龄化社会，民营养老机构发展进入黄金时期。但目前，学术界对于民营养老机构的理论研究和实践探索却很难跟上现实的发展。通过对有关民营养老机构的研究和探索的相关文献进行梳理，对民营养老机构概念界定、存在问题以及解决问题之策进行探讨和总结，以期有利于推动我国养老事业的发展。

[关键词]老年人；民营养老机构；养老服务

[中图分类号]D6696[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2017）01-0071-03

[作者简介]徐建红（1989-），女，硕士研究生，研究方向：社会保障理论与政策；陈建梅（1975-），副教授，硕士生导师，研究方向：社会保障理論与政策。

[基金项目]黑龙江省社会科学基金项目“‘全面两孩政策实施后东北地区人口结构发展趋势和对策研究”（项目编号：16RKD01）。一、问题的提出

目前，学者对养老机构尤其是民营养老机构的概念界定不尽相同，对其暂无统一定论。“根据养老机构所有制的性质不同，一般可以分为公办养老机构、民办养老机构、公助民办养老机构、公办民营养老机构，其各自的性质不同，因此发展目标各有侧重”（周云、陈明灼，2007）[1]。 “在目前，我国的养老机构有各种各样的形式，比如敬老院、养老院、托老所、老年公寓等，这些养老机构的养老服务由政府或者社会提供，由于养老服务提供主体的不同，因此具有不同的福利性质”（江燕娟、李放2014）[2]。李士梅（2007）针对民营养老机构概念的界定主要出自政府的相关政策和条文中[3]。 国务院在2011年颁布《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》中对于民营养老机构的投资兴办主体和盈利性质也没有明确地规定和说明。民营养老机构在提供养老服务方面主要是依靠民间机构或者个人，更少依赖或者不依赖政府来满足老年人口的需求。商义铮（2016）指出养老机构民营化是适合我国现实国情的一个养老服务方式，能够由政府主导提供养老服务向市场提供养老服务转变，这样不仅可以减轻政府的养老负担，还可以发挥市场机制的作用，为老年人提供更好的养老服务[4]。本综述中所提的民营养老机构是指到工商部门登记注册的具有盈利性质的企业。

二、民营养老机构发展的可行性分析

民营养老机构由于其特殊的属性，在发展过程中会具有得天独厚的优势。首先，民营养老机构种类多样，发展速度快。有治疗型机构、寄养型机构、日托型机构等类型。第二，民营养老机构积累和更新养老服务设备的频率比较快。第三，民营养老机构服务人群广泛，服务内容具有较大的弹性。第四，学术界不断加强对民营养老机构的探索，可以为其提供一定的理论指导和管理支持。此外，国家政策对于民营养老机构的鼓励和支持，也是其发展的重要优势条件。

面对我国庞大的老年人口和巨大的养老服务市场，民营养老机构应该抓机遇，迎挑战。黎雪荣认为，养老服务的庞大市场，预计到2020年，中国养老市场份额将会达到2万亿元。但目前，中国的养老产业远远没有饱和，仅仅就床位而言，与发达国家相比相差甚远。养老服务面临着巨大的需求缺口，需求意味着巨大的商机。民营养老机构应该抓住养老服务产业发展的商机[5]。把养老市场扩大，向相关的产业伸展，并且和相近的服务联合，不断拓宽服务市场，创新服务内容和服务形式[6]。

三、民营养老机构发展过程中存在的问题综述

对民营养老机构发展过程中所存在的问题，学界既有立足整体宏观的分析，也有建立在局部微观的调查。整体的研究主要是民营养老机构在全国各省市区的分布状况和发展情况；局部的研究主要是以某一地区或者单个民营养老机构为研究对象，调研老年人生活质量、满意度、幸福指数、民营养老机构发展过程中遇到的困境以及解决对策。

首先，民营养老机构处于供不应求的状态，民营养老机构优惠政策难以落实，民营养老机构经营困难。根据2010年中国人民大学对全国民营养老机构的情况进行调研所形成的专题报告，福州、安徽、宁波、河北等地区的民营养老机构都在不同程度上存在亏损。民营养老机构床位紧张，资金困难，难以形成规模效益。政府制定的相关优惠和扶持政策并没有得到切实的落实（黄健元，2011）[7]。目前，政府对民营养老机构的投入还远远不能满足社会的需求，很多民营养老机构以很低的效益运行甚至是负债累累，导致其经营困难（钟德杨等，2014）[8]。

其次，民营养老机构服务设施和设备简陋落后，无法满足老年人需求。养老机构投资回报的周期长，而且投资回报率低，加之物价上涨等方面的原因，民营养老机构普遍存在资金紧张问题。“一些民营养老机构为了避免一些风险，从而忽视老年人多方面的需求，限制老年人的户外活动，只允许其在养老机构内活动，难以满足老年人的服务需求”（毕素华、陈如勇，2005）[9]。

第三，民营养老机构服务人员的素质普遍较低，缺乏专业化训练。民营养老机构的服务人员中，女性居多，且年龄偏大。据调查，民营养老机构中女性服务人员占到了719%，平均年龄为471岁。而公办养老机构的服务人员则相对比较年轻，平均年龄只有397岁（孙静晓，2011）[10]。民办养老机构服务人员中小学及以下文化的占总人数的317%，初中文化占422%，职高、中专及高中文化占186%，大专及以上文化仅占45%。民办养老机构服务人员中相关专业人员仅占25%，其他服务人员则多是外来务工人员、本地农民或者被征地人员。可见民营养老机构的服务人员文化层次不高，专业人员欠缺。相对来说，公办养老机构服务人员中小学及以下文化的仅占234%，大专以上文化则占127%，相关专业人员占8%；由于民营养老机构内服务人员多数是临时工，导致其责任心低下，工作满意度较低，他们对于照顾失能或者半失能的老年人，心里充满抱怨。服务人员素质低下会严重影响民营养老机构养老服务质量的改善和提高[11]。

第四，国家对民营养老机构的支持力度不足。一是财政补贴不够，二是准入政策门槛过高，准入程序复杂。有的地区在兴建养老机构时还需要缴纳包括配套的基础设施、异地建设费、行业劳动保障费用等近十几项费用，涉及工商、税务、建委等多个部门[12]。

第五，民营养老机构缺乏科学有效的管理体制。大多数民营养老机构缺乏科学的管理体制和规范化的管理系统，尤其是不少管理人员管理经验不足，缺乏对政策的解读和落实能力，有的民营养老机构甚至对国家和政府出台的相关优惠政策一无所知。对于先进的科学管理方法缺乏引进和吸纳意识[13]。民营养老机构自身经营不科学，比如市场定位不明确、产业思路模糊、缺乏长远的规划和发展战略[14]。民营养老机构对于员工的管理不当，甚至会出现虐待老人等恶劣现象的發生。

四、民营养老机构发展对策综述

第一，加强对民营养老机构的扶持力度，确保优惠政策落实。要采取多种措施和方式解决民营养老机构的资金问题。政府应将民营养老院的发展纳入政府财政预算，加大对民营养老院的财政投入。政府应给予民营养老机构一次性的床位补助、基础设施补助等，推动养老院提高服务质量；政府应从长远利益和整体利益出发，制定民营养老院的发展总体规划，为民营养老院的发展创造良好的条件。当前，地方政府首先应落实国家在民营养老院的土地使用、水电煤气、人员培训、硬件软件设施、贷款等方面的相关政策。如果这些相关优惠政策得到严格执行，就会大大减轻民营养老院的经济压力。

第二，降低民营养老机构准入门槛，调动社会力量的加入。应增加民营养老机构的资金来源，调动社会力量，尤其要发挥慈善组织等社会公益组织对民营养老机构在人力和物力方面的帮助作用（卢战，2015）[15]。加强政策支持，鼓励和支持更多的民间资本进军养老产业（郝波，2014）[16]。 要多方面筹集资本扶持民营养老机构的发展，政府可以通过直接或者间接的方式加强对民营养老机构的扶持力度，可以在发行福利彩票和国营养老机构的转制以及政策优惠上进行倾斜[17]。

第三，民营养老机构服务模式应多元化。养老院不应只是将老人简单地集中起来提供统一的服务，而应根据老人的身体状况、自理能力等加以区分，进行差别对待。对于生活自理能力较差的老人要派专人照顾其生活的各个方面，保证其生活的有序化；对于有自理能力的老人应当积极拓展他们的积极性，让其参与到养老院的各种事务中来（张祥，2015）[18]。对于一些家庭条件较差，收入较低甚至没有收入的老人，在民营养老机构发展中发挥政府购买服务的制度作用。如果选择入住养老院，政府可以进行一定的资金补偿保障其最低的生活水平；还可以采取直接补贴养老机构的形式，如果一个养老机构吸纳相关数目的贫困老年人，则按人头数给予一定的资金补贴[19]。

第四，提高养老服务人员素质。政府应加大对民营养老机构服务人员队伍的培育力度，为养老服务人员创建良好政策环境，同时应有效保障民营养老机构服务人员福利待遇，争取使民营养老机构服务人员能享受与公办养老机构服务人员同样的待遇保障，增强服务人员工作的积极性和创造性。民营养老机构的管理人员也应积极学习现代化的企业管理知识，创新民营养老机构的管理模式，转变用工观念，营造良好的企业环境和氛围，同时对机构内养老服务人员做到人尽其才、才尽其用。（陈涛，肖云，2013）[20]。应加强学校教育，培养一批高素质的养老服务人员（宋言奇，2007）[21]。重视对从业人员的培训，要将培训模式形成制度化，做到“全员学习，终身学习”，提高从事养老服务业人员的专业化服务水平（张祥，2015）。

第五，探索民营养老机构发展新模式。连锁经营模式是民营养老机构发展的趋势。连锁型民营养老机构可以中高收入的老年人为服务对象，满足其多样化高质量的需求。除此之外，民营养老机构走向连锁型模式，具有多种优势，比如在建筑风格和设计上的统一化，在养老机构内部管理的统一化和科学化等都可以达到最优。连锁式的经营模式，可以对养老市场的资源进行整合和充分利用，从而可以降低民营养老机构的运行成本、提高服务质量和服务效率，增加盈利空间。还可以尝试民营养老机构和旅游养老或者异地居住相结合[22]。

第六，采取多种措施提高民营养老机构的管理水平。民营养老机构要建立健全规章制度，当遇到问题时可以做到有据可依；要加强人力资源管理，确立相关的培训、考核、激励、职业生涯规划等一系列工作；要积极引进先进的管理技术和管理系统，借鉴国内外成功案例经验。[23]在管理上，要坚持“以人为本”的管理理念。民营养老机构要树立“以人为本”的养老管理理念，向老年人提供全方位高质量的服务，从单一的养老服务向医、养、教、乐等多种一站式模式转变，不仅满足老年人普遍性需求，还要满足其特殊性要求[25]。 民营养老机构应该以实现健康养老和健康老龄化为目标。以“老有所养”为基础，以“老有所医”为基本保障，加上“老有所教”的保证和“老有所学”的动力，配合“老有所为”的养老方向，让“老有所乐”贯穿始终，构建健康老龄化的美好前景。

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（责任编辑：郭丽春）