农业水价综合改革现状及其展望

孙天合，严婷婷，罗 琳

(1.河北经贸大学 京津冀一体化发展协同创新中心，石家庄 050061；2.水利部发展研究中心，北京 100038)

0 引 言

推进农业水价综合改革，是深化资源性产品价格改革的重要内容，也是促进农业节水和水资源合理配置的重要经济手段。自2007年我国农业水价政策进入综合改革阶段以来，国家出台了一系列推进农业水价综合改革的指导性文件，在多个地区开展了农业水价综合改革试点，地方政府和各方学者积极探索研究，推动了我国灌溉农业的不断发展，提高了农业用水管理水平和用水效率。2007-2015年，我国有效灌溉面积增长了17%，亩均灌溉用水量减少了8%，农业水价改革初见成效。然而，农业水价综合改革在实践中依然并将长期面临许多具体问题。在实际工作中，还存在量水设施配套率低，计量口径粗略且不统一，用水合作组织建设滞后，农业成本水价弥补水平低，尚未全面落实农业初始水权分配以及定额管理执行不严格等问题。在相关研究中，针对农业水价综合改革的学术性研究相对较少，使得农业水价综合改革很难在理论上取得突破，从而对现实改革的支撑性较弱。因此，有必要对农业水价综合改革的实施及研究现状进行梳理，并基于现状对农业水价综合改革进行展望。

1 农业水价综合改革实施现状

1.1 各省(自治区、直辖市)出台农业水价综合改革的实施方案(意见)情况

为促进农业节水和农业可持续发展，2016年1月，国务院办公厅出台《关于推进农业水价综合改革的意见》(以下简称《意见》)，对农业水价综合改革做出全面部署。2016年6月，国家发展改革委、财政部、水利部、农业部联合印发了《关于贯彻落实<国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见>的通知》(发改价格〔2016〕1143号)，对落实国办文件和推进农业水价综合改革提出了具体要求。截至2016年底，共有近20个省(自治区、直辖市)出台了推进农业水价综合改革的实施方案(意见)。文件发布主体均为省级人民政府办公厅，内容总体和《意见》要求一致，并结合各省实际，进一步明确改革目标和主要任务。

从各地实施方案(意见)内容来看，主要包括改革的目标、时间表、主要任务和保障措施四方面。主要改革目标包括：建立健全农业水价形成机制；普遍实行农业用水总量控制和定额管理；基本建立可持续的精准补贴和节水奖励机制；通过应用农业节水技术措施、农业种植结构优化调整等手段，实现农业用水方式由粗放式向集约化转变。此外不同省份还增加了计量收费(含斗口和井口计量)、水权流转机制(含水权交易、水权回购)、实行终端水价、农民基层用水组织规范组建、运转等目标。在改革时间表上，各省均严格按照国务院提出的总体目标时间要求，结合各自实际，要求省域范围内全面完成改革任务的时间基本控制在10年左右。其中，有条件地区(农田水利工程设施完善地区)率先完成改革任务的时间控制在3～5年时间。改革任务主要集中在“夯实农业水价改革基础”、“建立健全农业水价形成机制”及“建立精准补贴和节水奖励机制”三大方面。其中，“夯实农业水价改革基础”主要包括完善供水计量设施、建立农业(初始)水权制度和探索创新终端用水管理方式三项任务；“建立健全水价形成机制”主要包括分级制定农业水价、探索实行分类水价和逐步推行分档水价三项任务；“建立精准补贴和节水奖励机制”主要包括建立农业用水精准补贴机制、建立节水奖励机制及多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金三项任务。为了完成这些任务，各省分别提出了3～6项保障措施，主要集中在“加强组织领导”、“明确责任分工”、“严格监督考核”、“加大宣传引导”四方面。

1.2 典型县区农业水价综合改革实施的实际情况

为了解各地农业水价综合改革的实际实施情况，本研究选取2014年80个试点县中部分典型县区进行了实地调研和对比分析，包括甘肃省白银区和凉州区、山东省禹城市、河南省郏县、重庆市梁平县、广东省陆河县，分别代表我国的西北、华北、中部、西南和东南地区(表1)。典型县区改革的实施情况可以从水权分配与交易、水价形成和精准补贴与节水激励三方面描述。

表1 典型县区农业水价综合改革实施情况Tab.1 Agricultural water price comprehensive reform in typical pilot counties

注：“√”表示实施了该项措施，空白为没实施措施。资料来源：实际调研中各县提供资料整理。

从水权制度来看，目前真正分配初始水权的试点县区主要集中在北方，重庆和广东的两个典型县均没有分配初始水权。在进行了初始水权分配的典型县中，水权都根据灌溉面积分配到农户层面，并且颁发了水权证。就农业水权交易而言，仅有甘肃省的两个试点区有所落实。各地在水权的分配及水权交易工作落实上的差异主要是由当地水资源的紧缺程度导致的，如在水资源稀缺的甘肃省，水权制度在全国最早建立并执行。

在水价形成上，首先各样本县基本都是明确制定了终端水价，而且终端水价基本与成本水价相当，甚至实现微利水价。其次，大部分样本县实施了超定额累进加价制度，加价幅度根据超过定额的幅度分档，基本在20%～50%(广东省陆河县规定用水量超出灌溉定额≤50%的按水价1.5倍计算，用水量超出灌溉定额50%≤100%的按水价2倍计算，用水量超出灌溉定额100%以上的按水价3倍计算。)。再次，部分试点县实施了分类水价制度(包括按作物和按水源分类)，如凉州区对日光温室等设施农业、大田实施滴灌的种植作物，地表水水费优惠25%，地下水优惠50%；采用传统方式种植的小麦、大麦、露地平作玉米等高耗水低效益作物，地表水水费上浮25%，地下水水费上浮50%；特色林果业种植和生态用水，按农业用水价格的50%计收。

在精准补贴和节水激励方面，绝大多数样本县有明确规定(禹城市除外)。在资金来源上，除了共有的财政资金，还包括水费计提(一般通过推行分类水价、超定额累进加价制度来提高水费收入)，另外也包括上级水利专项补助、乡贤捐款、群众集资等多样化来源。精准补贴对象主要是用水协会和农户，虽然各地的补贴对象都有其侧重点，但基本原则一致，即减轻因提高水价而增加的农民负担。节水激励的指向性更明确，即通过各种手段实现节水的农户，当然也有少数地区把激励对象定为用水户协会(如陆河县)。

可见，在农业水价综合改革实施过程中，各地在中央指导下结合自身特点有所侧重。一般而言，北方地区更侧重于建设水权制度，且更容易实施分类水价，特别是在缺水的西北地区；而南方地区在水价提高幅度上要大于北方地区。在精准补贴和节水激励上，资金来源日趋多样化，补贴或激励对象各不相同。当然，我们也发现在实际操作中有些政策也无法真正落地，需要进一步结合地方实际进行政策细化。如在计量设施不完善的情况下，累进加价和针对农户的节水激励缺少实施根据；作物结构复杂且种植分散的情况下，政府无法承担执行分类水价的行政成本等。

2 农业水价综合改革研究现状

关于农业水价综合改革的研究情况，本研究通过在中国知网上用标题包括“农业水价综合改革”的字段搜索，共得到截至2016年底的257篇文献。文献可以具体分为两大类，即研究文献和报道，前者主要是对农业水价综合改革进行分析的文章，后者则包括政府公告、通知以及各地进展描述。图1反映了近年来关于农业水价综合改革相关文献的变化情况，文献最早出现于2008年，即农业水价综合改革阶段之初。在中央正式提出综合改革之后，媒体进行了大量报道，多达13篇；而相对滞后的学术研究数量较少，仅有5篇。随着改革的逐步推进，在2009-2013年间研究文献数量平稳增长；由于中央没有针对性的政策出台，讲求时效性的新闻报道的数量保持在不多于5篇的低水平。而在2014年中央出台《关于印发深化农业水价综合改革试点方案的通知》后，报道数量急剧猛增，并且随着各地的实践，2015年的报道数量进一步增加。特别是2016年《意见》出台后，报道数量猛增至72篇，接近于前面8年的总和；研究文献数量也在2015年和2016年猛增，2015年甚至超过报道数量。

资料来源：作者根据《中国知网》下载相关文献总结。图1 农业水价综合改革文献统计Fig.1 Statistics of literature for agricultural water price comprehensive reform

文献关注的典型省份分布不均，且文献比例和试点比例在各地差异较大。在所有样本文献中，针对地方层面的文献数量有199篇，占77%。其中关于河北、山东和甘肃的文献占了将近35%，但并没有关于已经实施改革的青海、吉林和福建三省的文献(图2)。可见，研究与报道较关注北方干旱地区，而忽略了南方地区，这也说明农业水价综合改革的有效实施区域主要在北方地区。从文献比例和试点比例对比来看，河北、江苏、山东、甘肃等省的文献比例远远大于试点比例，新疆、云南、重庆三省市的比例相当，而大多数省的文献比例小于试点比例，以福建、陕西和吉林最甚。可见，农业水价综合改革实际工作和学术研究涉及的省份有所不同，部分区域的研究有待进一步加强。

资料来源：作者根据《中国知网》下载相关文献总结。图2 各省市农业水价综合改革文献和试点数量对比Fig.2 Comparison of percent of pilot county and literature for each province

从研究文献的关键词来看，研究的热点依然集中于农业水价综合改革的表面。通过统计研究文献中包含关键词的前十位可知，绝大部分关键词都没有超出“水价”和“改革”的范畴，仅出现少量的“存在问题”、“终端水价”和“水权”等其他词汇(图3)。当进一步分析研究文献的内容及应用成效时，发现一方面文章中多属于各地水利部门工作者依照中央改革框架对当地改革措施的实际描述，缺少深入的思考；另一方面文章多在探讨水价改革的某一方面内容(主要集中在水价形成机制)，没有出现对水价、水权、用水协会、精准补贴和节水激励几个部分之间的内在逻辑关系和执行配合的理论和实证研究。这说明，目前关于农业水价综合改革研究的着力点仍然集中于政策涉及的范畴，尚未深入挖掘其背后的学术价值。

资料来源：作者根据《中国知网》下载相关文献总结。图3 研究文献关键词频率Fig.3 Frequency of key words for literature

3 农业水价综合改革展望

基于我国农业水价综合改革的现状，未来改革的道路任重道远。农业水价综合改革是一个集多项制度和政策相配套运行的综合系统，本研究从供给侧和需求侧分别对其改革路径进行探讨。

3.1 供给侧改革展望

(1)完善供水计量设施。计量设施是农业水价供给侧改革的硬件基础。农业水价综合改革要求在现有条件下要尽量细化计量单元，最终实现农户终端水价。未来的改革努力至少要使地表水可以实现斗口计量，地下水计量到井。逐步细化的计量设施可以使传统的按亩或按人口的收费方式逐渐向按方或按时间等方式过渡。由于改良计量设施耗资巨大，各地在实施过程中必须根据其财力状况，控制成本，集中连片，逐步推进；同时，也鼓励引进民间资本。

(2)强化供水管理。强化供水管理，提高农业供水效率和效益是农业水价供给侧改革的软件配套。供给侧改革的精髓在于优化结构升级，这就要求水管部门在现有的人力和财力下，必须优化运行机制，提高效率，力争在保障合理的灌溉用水需求的前提下，有效降低供水成本。同时还要注意调动农户用水过程中相互监督的积极性，避免浪费。在水费管理上也要创新水费征收机制，如甘肃张掖的“水票制”，虽然受多种条件限制并没有实现农户间的水权交易，但其预交水费的程序确实简化了水费征缴工作，省去大量人力成本[1-3]。

3.2 需求侧改革展望

相对于供给侧改革而言，农业水价综合改革更强调需求侧改革。因为改革的背景是在农业水资源有限且不断被挤占的条件下，如何提高用水效率。这里的基本命题是“怎样消耗得更少”，而非“怎样生产的更多”。

(1)加强农田用水管理。农田用水管理是基于农户层面的需求管理手段，其主要包括调整种植结构、改进灌溉技术和提升农技农艺等。基于理性人的假设，农户是否采用这些手段的决策是基于其成本效益是否合算，只有当农户的收益大于成本时才采用这些措施。这就要求在制定政策时，一方面要结合作物耗水和作物经济效益综合考量，从而使农户自愿调整种植结构；另一方面在进行节水技术(如管灌、微灌、水肥一体化等)和农技农艺(如免耕、深松、覆盖保墒等)推广时，要从资金和时间角度衡量农户对这些技术的投入和维护成本。

(2)深化农业水权改革。建立农业水权制度是实现农业用水总量控制和定额管理的一种有效措施。根据改革要求：以县级行政区域用水总量控制指标为基础，按照灌溉用水定额，逐步把指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，落实到具体水源，明确水权，实行总量控制。初始水权的分配确实可以唤醒农民对待水资源的商品意识，但是成功案例屈指可数。在未来的水权实践中必须注意水权制度的明晰化以及相关措施的可持续性，切忌推行复杂难懂、不接地气的水权制度。

在推行跨区域、跨行业水权转让时，可以借鉴已有成功经验，但农户间的水权转让是下一步水权交易机制的难点所在。这里有两大因素限制着农户间的水权交易：一方面，缺少跨区间农业用水传输设施，通常农户间的水权交易被限制在同一灌区或者同一条渠道覆盖范围内；另一方面，在可调水范围内，农户的种植结构和面临的气候条件差别不大，无法形成明显的需水差异，很难产生交易需求。

(3)健全农业水价形成机制。健全农业水价形成机制是农业水价综合改革的恒久之计。改革要求探索实行分级、分行分类和分档水价，鼓励各地根据自身情况进行政策设计，不限形式[4]。水价是用水需求的最直接影响因素，尽管众多研究表明农业用水需求缺乏价格弹性，节水效果有限，但此处的弹性大小是相对的，水价节水效果也不可简单用节水比例和水价提高比例的对比结果来衡量。因为在农业水价普遍低于其经济价值的前提下，被节约出的水的价值很可能远远多于水费的提高。特别是在水资源极其缺乏的西北绿洲农业带，只要有节水的可能，即使农业用水需求价格弹性仅为-0.5，其节水效果也是极具价值的。因此，要根据具体的农业用水需求价格弹性及其经济价值确定适当的提价幅度。

分行分类水价包括三方面：第一，对于大农业下的农、林、牧、副、渔等分支的用水价格采取差别化定价，价格水平应根据各地的水资源状况、产业结构和发展规划制定；第二，粮食作物和经济作物的农业水价不同，一般要求耗水且高收益的经济作物的农业水价较高，但具体的水价差异水平应该进行科学核定；第三，出于保护地下水的考虑，一般要求地下水价要高于地表水价，现在的水资源费的征收标准已经明显体现这一原则。对于分档水价目前主要包括阶梯水价、两部制水价和季节水价三类。在节约用水的目标下，阶梯水价的表现形式必然是超定额累进加价，合理的阶梯和加价幅度是下一步研究的重点内容。基本水价和计量水价相结合的两部制水价是目前采用最广泛且要沿用相当长一段时间的定价形式，基本水价可根据当地实际采用按灌溉面积或人口收费，保障基本必要的水费收入；计量水价尽量做到按方计量，而且还可结合超定额累进加价制度。季节性水价是我国典型季风区气候的一种应对形式，其作用主要发挥在需要春灌和冬灌的北方地区。

(4)建立精准补贴和节水奖励机制。建立精准补贴和节水奖励机制可以更好地调动农民节水积极性。改革要求农业用水精准补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定，重点补贴种粮农民定额内用水。但是对于补贴的对象、方式、环节、标准、程序以及资金使用管理等中央要求各地探索。精准补贴的精髓就是要把补贴资金额与农民用水量相挂钩，实行定额内补贴，如河北桃城的“一提一补”模式就取得了明显节水效果[4]。但是，也应该看到在计量设施不完善的条件下，节水激励很难再农户层面实施。目前较为可行而且接受度高的方式是利用补贴和奖励资金进行末级渠系建设，在补充这一短板基础上，再探索更细致的机制。建立补贴和奖励机制的资金来源除了传统的政府途径(包括工程公益性部分维养经费、农田水工程设施维养补助和有关农业奖补资金等)，还可在探索终端用水管理方式创新中(用水协会、政府和社会资本合作模式等)，利用终端经营利润中的属于公共股份的部分来作为补贴和奖励资金来源。

4 结 语

我国农业水价政策不断演变，农业用水由公共免费福利变为付费灌溉，又在适应市场化改造中，逐步改革、丰富完善，形成了一套政策体系，使传统的水价政策与水 权制度、用水合作组织建设、农田水利建设等制度紧密结合，相互支撑。为进一步推进农业水价综合改革，需在实际工作中不断探索、勇于创新，充分发挥理论研究的支撑作用，从供给侧和需求侧两个方面齐抓并进。从供给侧方面，要完善供水计量设施，优化管理结构，完善供水管理，提高农业供水效率和效益。从需求侧角度，一是加强种植结构、灌溉技术和农技农艺等等方面的农田用水管理；二是建立农业水权制度，实施农业用水总量控制和定额管理；三是建立健全农业水价形成机制，探索实行分级、分行分类和分档水价；四是建立精准补贴和节水奖励机制，在农业水价综合改革中更好地调动农民节水积极性。

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[1] 马晓强, 韩锦绵. 政府、市场与制度变迁——以张掖水权制度为例 [J]. 甘肃社会科学, 2009,(1):49-53.

[2] Calow R C, Howarth S E, Wang J. Irrigation development and water rights reform in China [J]. Water Resources Development, 2009,25(2):227-248.

[3] Sun T, Wang J, Huang Q, et al. Assessment of Water Rights and Irrigation Pricing Reforms in Heihe River Basin in China [J]. Water,2016(8):333.

[4] 刘小勇. 农业水价改革的理论分析与路径选择[J]. 水利经济,2016,(4):31-34,74.

[5] Wang J, Zhang L, Huang J. How Could We Realize a Win-Win Strategy on Irrigation Price Policy? Evaluation of a Pilot Reform Project in Hebei Province, China [J]. Journal of Hydrology, 2016,539:379-391.