养老金城乡并轨制度实施难点分析

金代志+郑鑫磊

[摘 要] 养老金实行并轨是我国社保体系改革迈出的一大步，因涉及众多居民的个人利益以及多方面的责任划分，在制度实施的过程中存在一定困难。通过对城居以及新农居养老保险运行机制的对比，分析养老保险金制度并轨的必要性，阐述了制度并轨实施过程中可能会产生的城乡居民参保意识不强，养老金累计结存降低对制度实施产生阻碍，以及新农保集体补助难以落实等难点，并提出相应的对策建议，包括调动居民参保意识，推动养老金运营市场机制以及鼓励社会提供缴费资助，以进一步完善我国的养老保险体系，提升我国社会保障系统的整体综合实力。

[关键词] 养老金；城乡并轨；难点分析

[中图分类号] F323.89 [文献标识码] B

[文章编号] 1009-6043（2017）03-0041-02

2014年2月7日，國务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，这一重要举措为在全国范围内建立完善的、系统的、统一的社会养老保险制度做了铺垫，更是打破城乡养老二元壁垒促进城乡养老平等公平的客观发展，是较大规模的一次社会福利制度改革，其平稳实施是完善我国养老保险制度的有力保障。在制度实施的两年多时间里，仍存在一定的困难。

一、养老金城乡并轨实施必要性

将城居保和新农保合并，其意义不仅是有利于我国社会保障水平的提高，更重要的是它真正的将“城”与“乡”融为一体，第一次打破了“城”与“乡”二者长期相互区别的概念。

（一）真正体现公平统一性

城居保与新农保并轨，使得城乡居民可实施相同的养老保险制度，而不再受城乡户籍限制。这一制度的并轨消除了城乡之间的区别对待，有利于完善统一的社会保障体系，实现了养老保险制度的公平性，实现养老保险制度的机会公平、待遇公平以及权力公平，保障居民公平参与、平等发展，为今后建立公平的社会保障体系创造良好的社会基础。

（二）打破城乡二元壁垒

新农保与城居保的并轨打破中国社会保障领域二元化格局，符合我国实现“基础养老金全国统筹”的阶段性重要目标。

将城居保与新农保的运行机制相对比（见下表）可知，新农保与城居保两种制度结构类似，并轨水到渠成，二者并轨是触及养老改革深层次矛盾的新层面，是政府全面打破城乡二元结构的新路径，是实现城乡统筹社会养老保险制度的新起点，是我国社会保障制度改革的重要组成。

（三）促进城镇一体化建设

城居保与新农保并轨，避免了以往农村居民因流动性工作而引起的养老权益受损问题。并轨后，农村居民的参保问题不再受到流动性因素的阻碍，打破了农村人口流动的限制，有利于我国城镇一体化的快速发展。因此并轨后的的城乡居民养老保险制度能促进人口的流通，拉动居民消费水平的增长，对经济发展和城镇一体化进程具有重要意义。

二、养老金城乡并轨实施难点分析

我国是农业大国，城乡并轨的实施相对困难，进展较为缓慢，不但有制度的历史惯性，还涉及多方利益的平衡。因此，养老金城乡并轨实施的过程中会存在以下难点：

（一）城乡居民参保意识不强

我国社会保障制度发展相对滞后，起步较晚，制度仍在不断改革完善中。非城镇居民流动性较高，社保续转手续繁琐，单位不愿转，本人不愿缴，长此以往增加了中断养老保险的比例。以农民工为例，当其在城乡之间和地区之间流动时，其基础养老金权益常常因难以续转而遭受损失，不免会使非城镇居民置于高缴费与低保护的矛盾之中。受自身经济条件的限制，农民养老意识相对淡泊，缺乏对养老保险的关注及信任，因此我们在制度实施中应考虑如何增加居民参保的积极性，维持长期参保意愿。

（二）养老金累计结存逐年降低，阻碍制度顺利实施

根据《2013-2015年度人力资源社会保障事业发展统计公报》数据显示，自2013年以来，我国城乡居民养老保险金累计结存呈递减趋势（见下图）。

通过对趋势图的分析可知，在参保人数增加、实际覆盖面增加以及年养老金收入增加的前提下，年度养老金累计结存反而逐年下降，凸显了解决养老金保值增值问题的重要性。养老金的保值增值直接影响参保人数的变化，而参保人数又直接制约着并轨制度的实施，逐年减少的养老金结存使得养老金的保值增值问题受到极大考验。

（三）新农保集体补助难以落实

《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中指出“城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。”然而现阶段，结合我国基本国情，大部分农村地区由于缺乏资金链、信息链以及技术链，集体经济的发展速度极其缓慢，一些偏远地区的村集体甚至根本没有经济收入，不能达到对农村居民参保进行集体补助的政策要求，集体补助仍是一张难以实现的空头政策。

三、养老金城乡并轨制度实施对策

社会保障制度转型还在继续探索，新并轨制度的实施仍然滞后于社会的快速发展。为了缓解养老金城乡并轨制度实施过程中的困难，提出三点建议对策。

（一）调动居民积极参保意识

居民自主参保是城乡并轨顺利实施的大前提，针对现阶段我国居民消极参保的态度，首要任务就是要加大对制度并轨的讲解与宣传，让城乡居民了解制度改革的具体情况，切实体会到参加养老保险的好处，消除参保的种种顾虑。政府应发挥其主导作用：第一，对于长期流动工作的居民，可成立固定讲解宣传驿站，免费为居民进行制度改革宣传；第二，对于非流动性居民，可专门成立宣传组，以社区或村集体为单位，进行定点、定期走访宣传，充分提高居民的缴费意愿，让居民由先前的被动缴费变为今后的主动缴费。

（二）推动养老金运营市场机制

养老金巨大的支出额使得养老金累计结存近两年呈递减状态，个人账户基金投资目标应该从“安全性”向“收益性”过渡发展，养老金的保值增值是解决此问题的根本，因此可通过推动养老金的运营机制来实现养老金保值增值的目的。第一，实行多类别投资。个人账户基金除了用于购买债券与定期存银行外，还可以用于实业投资，防范通货膨胀造成的基金贬值。也用于权益类投资以分散风险、提高收益率。第二，委托专业的投资机构。个人账户资金管理用于专业投资，在降低管理成本的同时还能整合优势资源。第三，健全投资的风险管理机制，在运营过程中可以对风险进行识别、评估、预警，建立风险规避系统，避免经济的周期性风险。第四，完善监督管理体系。内部上，应强化监督管理，外部上，应积极发展社会监督，形成有效的双重保障，防止养老金的挪用贪污。综上，对养老基金的运营应注重灵活性、多样性，才能适应市场需要，在保值的前提下谋求增值空间。

（三）鼓励社会提供缴费资助

由于部分地区经济发展落后，不能实现制度中集体补助的政策内容，因此，应加大力度鼓励公益筹资。第一，成立专门养老金公益基金会。可由政府签头鼓励社会各类型经济团体组织进行慈善性资助。第二，鼓励国内大中型企业或个人对村集体形成“一对一”常年固定资助，确保资助的连续性、稳定性。

[参 考 文 献]

[1]李春根，廖彦，夏珺.欠发达地区社会保障体系城乡一体化建设：困境及路径[J].求实，2016（6）：8

[2]李枝玲，任大廷.城乡居民基本养老保险制度一体化的挑战与对策研究[N].延边党校学报，2016-05-03

[3]蔡若愚.统一城乡居民基本养老保险只是一小步[N].中国经济导报，2014-02-11

[4]薛惠元.城乡居民养老保险制度六题待解[J].中国社会保障，2012（6）

[责任编辑：史朴]