国内惠农政策执行绩效研究

李梦霞++黄建强

[摘 要]“三农”政策一直是国内学者研究的热点和重点，学者基于研究角度的不同对惠农政策的认识各有千秋。总的来说，国内学者对惠农政策的研究主要集中于惠农政策执行绩效这一方面。本文将从惠农政策的概述、惠农政策执行绩效、低效成因分析以及对策研究这几个方面展开研究。

[关键词]惠农政策；执行；绩效

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.085

[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）04-0-02

1 惠农政策的概念界定

各个学者对惠农政策的定义众说纷纭。从内涵上来看，有学者认为惠农政策是指党和中央为了促进和推动国家的农业生产、新农村建设、农民增收及生活质量提高而制定的以“三农”发展为核心的普惠制度。从制定的程序和机构来看，学者指出惠农政策是指从2004年以来，中央出台的一系列“中央一号文件”，且分别以农户增收、加强农业综合生产能力和发展现代农业等几个主题做出的规划部署。综上所述，惠农政策是以政府为主导的，落脚点为“三农”，且伴随着不同发展阶段的战略目标所提出的有利于改善民生、促进经济农业发展的政策、制度和措施，是一项利民的措施。

2 惠农政策执行绩效的研究

在工业反哺农业、城市支持农村的战略发展思想指导下，中央先后颁布了一系列惠农政策，为广大农民群众谋福祉，推动社会主义新农村建设。在惠农政策执行绩效方面，国内学者面临着前所未有的挑战与挫折，即使如此，也涌现出了大批的研究成果。

2.1 惠农政策执行绩效的实证调查研究

大部分的学者主要是针对短期经济绩效的考察，如农业补贴政策的执行对粮食增产、农业增收、农民增收以及农业投入与产出方面的研究，而很少将着重点放在政治、文化和生态环境效应这几方面。也有学者将不同惠农补贴政策在实施过程中可能导致的环境和社会效应也纳入了研究范围中，其中，林毅夫认为农业补贴在某一程度上会导致农产品过剩，并由此而引发贸易摩擦，甚至还有可能会引发政治问题。

为了更加合理地评价惠农政策的执行绩效，学者在定性分析的基础上，通过调查、电话、访问等形式，运用指标和模型等方式对惠农政策的执行效果进行了定量分析。

2.1.1 对惠农政策执行的落实情况进行分析

曾文明 等人通过分析江西省近五年来惠农政策的落实状况和落实效果，认为惠农政策运行繁琐，资金分配机制不够严谨，政策落实过程中存在暗箱操作的现象，工作人员素质低等也是造成惠农政策执行效率低的原因。根据祁东市审计局对祁东县城连墟乡2014年全乡投资、发放和落实的惠农补贴的情况统计，各项惠农政策在该乡得到了较好的落实，促进了农业的生产与发展，但惠农措施还不尽完善和缺“地气”，最终使实际效果大打折扣。

2.1.2 对惠农政策执行绩效的总体满意度的分析

郭锦塘采取多元回归分析法对农户“家电下乡”政策实施满意度产生影响的各类因素进行了分析，主要通过将政策实施情况、农民个体特质、对政策的认知程度以及农户的经济、社会、文化背景等纳入模型得出调查数据，结果表明，对“家电下乡”政策落实情况，农户总体上满意度較高，但部分地方仍需进一步改进完善。王良建通过建立ASCI模型，指出农户对惠农政策执行总体较为满意，呈中等偏上的趋势，但也有少数农户对政策在落实过程中有不满意的现象。陕西省统计局通过电话访问形式，了解了省内农村村民住户对各项惠农政策实施的满意度，于2010年4月对全省11个市（区）的10 460户农户进行了调查，结果显示，农户对惠农政策实施的满意度较高。

2.1.3 财政支出对经济增长和农民收入的研究分析

学者在因果关系检验的基础上，采用回归分析对财政支农政策影响农民收入的实际效果进行了实证研究，结果表明，农户收入变化受多种财政支农因素的影响，各类财政支农政策在不同方面对收入产生了积极影响，但也存在财政支农政策带来消极影响的现象，例如，农业基本建设支出不仅不会为农户带来实惠，还会降低农户收入，所以应当慎重对待。

从上面的部分学者的实证研究中，不难发现，我国实行的大部分惠农政策都取得了效果，但效果程度不一，有的实现了预期目标，有的偏离了预期轨道，仍需要进一步进行调整和完善。

2.2 造成惠农政策执行低效的因素分析

2.2.1 政策本身缺乏科学性

政策本身具有缺陷性，存在不足，缺乏科学性，如许丁指出“粮补”政策中，补贴粮食品种的范围不合理。谢来位提出制约惠农政策执行的原因在于政策普惠性不高，普惠性政策所占比例低，部分政策缺乏科学性，不能使农户从中受益。繁冗复杂的补贴手续让农户对补贴政策望而却步，且没有考虑到全国各地方的贫穷级别，一项政策的实施能否实现其预期目标，与政策本身是否具有科学性相互联系，公共政策如果缺乏了科学性，就脱离了政策制定的初衷，实施效果也会与预期相差甚远。

2.2.2 信息传播缺乏及时性

惠农政策的执行效果也与惠农政策能否传播及时到位相联系，政策在农村传播存在滞后性，这也是农民是否能合理运用惠农政策的一大难题。若惠农政策信息获取不当，会引起负效应，阻碍惠农政策的实施。刘文认为农民了解惠农政策的渠道单一，村委会连接政府与农民的桥梁作用也未能显现出来，很多农民都不能及时、迅速地了解到惠农政策，不能准确地将自己的需求及时反馈给上级政府，引发信息堵塞。

2.2.3 实施对象缺乏积极性

惠农政策能否高效执行，与农民也有着莫大的关系。惠农政策受惠对象是广大的农民群体，其文化水平普遍偏低，这对惠农政策在农村的宣传与执行来说，是不小的阻力。谭娟指出农户对惠农政策相关内容的了解，更多的局限于表面化和片面化。有部分村民知道国家有惠农补贴政策，但却不知道自己也能享受此项优惠，甚至有村民不知道有惠农政策。李辉指出不同类型的农民，由于各自性别、年龄、文化程度、所处环境的差异，对政策的了解程度也存在差异，最终影响了惠农政策实施。

2.3 提高惠农政策执行绩效因素的分析

2.3.1 政策制定科学化、合理化

政策本身是提高惠农政策执行绩效的出发点。在制定惠农政策时，应鼓励地方政府依据本地区的实际情况对惠农政策进行创新，并适时调整政策。孔凡丕认为每个地区存在差异性，不能统一而论，因此，党和政府在制定惠农政策时，可以适当在允许的范围内给予地方政府操作自由和操作空间。同时对政策的落实情况、政策的效果进行定期评估，及时调整或淘汰不合时宜的政策。谢来位提出要注重将政策的普适性和特殊性相结合，解决政策在执行过程中的细化问题，以增强政策的可操作性，真正让农民享受到惠农政策所带来的实惠。

2.3.2 提高政策知晓率

要解决政策传输渠道和机制的问题。王晓芳和王军锋提出在惠农政策执行中，应保证政策信息的公开透明及农民对惠农政策的知情权。加强政策的宣传，采取广播、电视广告、发放传单、知识小册子、组织村民参加惠农知识宣讲会等方式，提高农民群体对政策的知晓率、认知率，扩大政策在农村的影响范围，让广大农民群众对惠农政策有更加全面、清晰的认识，了解国家制定一系列惠农政策的最终目的，以及每项惠农政策的补贴方式、标准等，减少因政策知晓度不高而产生的负面影响，这样才能保证政策有效的执行。

2.3.3 加强政府自身建设

一项公共政策的执行、落实和执行者有很大的关系，其更是在执行过程中担当核心要素。陈雪琼提出要重新配置政府职能，精简传播层级，增强政策沟通，明确分配各层级、各部门职责，避免职能交叉，增强上下级、平行部门之间的政策沟通；改善缺权、少权的现状，完善乡镇政府的人事权；明晰权力的边界，强化对乡镇政府的约束，逐步建立约束机制，规定各个部门的职责，协调好各个部门，做到分工协作。政府只有加强自身建设，改善内部条件，提高办公效率，才能快捷、高效、全心全意为人民服务。

2.3.4 推动群众积极参与

加芬芬和吴晓燕通过相关调查数据统计，村民心态变迁也会影响惠农政策的执行效果。村民作为惠农政策的受惠主体，惠农政策的成功与否，是否达到预期效果，村民是最终的评判者与感受者，惠农政策的执行、实施应当认真汲取村民的想法与建议，带动村民参与，这也是致使政策成功的又一保障。丁文杰 等提出惠农政策不仅是国家采取“支农、强农、富农”的措施，也是一项重点民心工程，政府不打折扣地落实是其基础，广大农民群众的充分参与也是必不可少的。只有在政府的指导下，提高农户参与的积极性，两者相互协调统一，惠农政策才能真正落到实处，让更多的人享受到改革发展的成果。

3 结 语

国内学者对惠农政策的研究侧重于惠农政策的定义、界定以及惠农政策执行绩效这两方面。且大部分都将理论与实践数据进行了结合，更偏向于对惠农政策的执行层面，这为以后惠农政策的研究奠定了基础，但其也略存在不足。一方面，不能系统的以农民最关心的角度来进行研究，并提出结构完整的建议。另一方面，较少有学者系统的研究政策在基层进行实施，并落实偏差的障碍及原因。基于以上认识，笔者通过对惠农政策的执行情況的实证调查，分析执行失效的原因，希望可以减少惠农政策落实不到位的现象，使政策达到预期效果，解决群众最关心、最直接、最显示的利益问题。

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