设区的市行使地方立法权研究——以滨州市为例

秦丛丛

(滨州市委党校法学教研室，山东滨州 256600)

设区的市行使地方立法权研究
——以滨州市为例

秦丛丛

(滨州市委党校法学教研室，山东滨州 256600)

设区市行使地方立法权有助于推动经济社会持续健康发展，全面提高法治建设水平，保障生态文明建设。基于滨州市在地方立法权行使过程中面临的问题分析，发现滨州市在突出地方立法特色、公众参与立法、立“良法”能力以及精准确定立法需求等方面面临挑战。因此，设区市立法权的行使应在立法科学化、民主化等原则的指导下，采取增强立法的地方特色、完善公众参与机制、提升地方立法者素质、加强立法规划建设等措施。

设区的市；立法权；地方特色；公众参与；立法需求

我国立法体制的特征是立法权限相对集中，但是近年来我国正处在全面建成小康社会的关键时期，各地尤其是设区市在经济社会文化等方面疾速发展，再加之我国幅员辽阔，各地情况差异较大，发展不平衡，如果继续实施中央统一立法将会制约地方经济社会发展，成为其制度瓶颈。

党的十八届四中全会明确提出，要依法赋予设区的市地方立法权，并强调建设法治国家，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。2015年3月，十二届全国人大三次会议修订《立法法》，进一步明确地方立法权主体扩大至设区的市，设区市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项依据地方实际和需求制定地方性法规。2016年党的十八届五中全会再次重申了立法对于经济社会发展的重要意义。

滨州市作为山东省重要的设区市，自2015年12月1日起正式享有地方立法权，由此迎来了通过地方立法促进经济社会发展的重大历史机遇。本文以滨州市为例，通过分析其在行使地方立法权过程中所面临的挑战，结合立法原则，提出依法行使地方立法权的对策建议，以期为政府相关部门决策提供参考意见。

一、设区市行使地方立法权的必要性分析

(一)助推经济社会持续健康发展

赋予设区市立法权是地方的制度红利，各地可以在规定的权限范围内依据市情自主制定地方性法规，提升地方制度的执行力、可操作性，推动经济社会在法治轨道上健康发展。滨州市未获地方立法权之前，经济社会发展的诸多领域缺乏制度规范，一些成功经验无法及时通过立法加以巩固和保障，经济建设中急需规范的利益关系也无法得到有效调整，不利于经济社会持续快速发展。随着国家经济发展进入新常态，滨州市亦进入转型升级、加快发展的新阶段，面临迅速增加的改革发展任务，获得立法权正当其时。[1]一方面可以在《立法法》规定的立法权限范围内依据当地社情民意制定地方性法规，解决经济发展中遇到的制度短缺问题，满足地方经济发展对立法的迫切需求；另一方面可以将发展成果、经验通过立法上升为法律，保证制度、政策的连续性和稳定性，摆脱制度朝令夕改的尴尬局面，更好地引领和推动经济社会持续发展。

(二)全面提高法治建设水平

不仅治国理政需法治保障，地方治理亦需法治引领。一个地方无论是全面推进法治化建设，还是推动实现治理能力现代化，都迫切需要法律、法规的引领、规范和制约。但是，由于设区市缺失地方性法规的制定权，导致地方政策与法律博弈的局面逐渐成为常态，最终地方治理日益陷入“政策朝令夕改”、“红头文件漫天飞”的困境。随着全面推进依法治国进程的不断深入以及社会公众权利意识的不断增强，各地逐渐以法治化来推动和保障地方治理的规范化、现代化。滨州市近年来全面启动法治滨州建设，通过行使地方立法权，以地方性法规的形式约束政府的行政行为，不仅能有效防止地方政府滥用权力，遏制突破法律底线的行政行为，而且还能在全社会形成尊法、守法、信法、靠法的法治环境，提高法治建设水平。

(三)保障生态文明建设

2014年以来，生态文明建设在滨州市占据重要地位，市委、市政府也高度重视，提出“更加注重质量效益、更加注重资源环境、更加注重科技人才、更加注重城乡统筹、更加注重改善民生、更加注重依法治市”六个更加注重的发展理念，要求生态发展与经济、政治、文化发展的方方面面深度融合，开启了滨州市生态文明建设的新篇章。生态文明建设离不开制度保障，法律、法规作为最成熟最定型的制度，是生态文明建设的强劲助推器。为此，十八届四中全会着重强调加强生态文明制度建设，用制度保护生态环境。滨州市行使地方立法权，可在生态文明建设中找到切入点，通过研究和制定具有权威性的法规，将生态型城市建设的政策、措施、经验通过法定程序上升为法律，使各项工作都受到法律规范的刚性制约，对于促进和保障生态文明建设事业再上新台阶具有重要的现实意义。

二、行使地方立法权面临的问题分析

获得地方立法权是滨州市治理能力提升的极好途径，但是立法权的行使是从无到有、从有到好的渐变过程，在这过程中有许多制约立法权行使的因素亟待破解。

(一)难以突出地方立法特色

地方立法突出本地特色，解决实际问题，是其存在的最大价值，其功能定位是对上位法的“查漏补缺”。然而由于立法的复杂性和挑战性，地方立法在如何突出地方特色方面仍面临挑战。细言之，一方面重复立法导致地方立法普遍缺乏特色和新意。设区市制定的地方性法规理应结合地方实际，解决本地重点、难点问题，反映本地经济发展水平、历史文化传统、民风民俗。但是，由于立法权行使范围受限，加上法律专业知识匮乏，立法经验、技术欠缺以及对特色立法怠惰等因素，导致地方立法或者机械重复上位法已有内容，或者生搬硬套其他地方立法，造成立法资源极度浪费。有学者统计指出，不少地方性法规条文中，可以写的条文仅占1/3，可写或可不写的条文占1/3，可以不写的条文也占1/3；有的实施类法规，真正立足本地实际情况和实际需要、带有地方特点的规定仅有寥寥几条。[2]因此，滨州市行使地方立法权，必将会面临重复立法的问题。另一方面，立法权易被滥用，导致立法部门化。立法权作为国家的最高权力，具备公权力的基本特性，存在被滥用的可能。立法机构及相关部门参与立法起草工作，受立法权力本身诱惑力及其背后隐含的巨大利益影响，往往导致地方立法带有部门利益的标签，甚至会出现“景观式立法”、“奇葩式立法”的现象。因此，令人担忧的是，地方一旦滥用立法权，必会通过立法巩固一些本需要严厉抵制的地方保护性政策，忽略地方性法规本应具有的特色性、可行性、实效性，这无疑会阻碍地方发展以及地方法治建设。

(二)公众参与立法机制亟须完善

近年来，随着依法治国进程的迅猛推进，立法越来越趋向民主化、科学化，公众参与地方立法也越来越积极、主动，发生了质的飞跃。滨州市为真正实现民主立法，制定了诸多制度措施确保公众参与立法活动的渠道畅通，比如：书面征求意见，召开座谈会、论证会，以及通过媒体公布法规草案等。然而，在扩大和发展公众参与地方立法过程中，仍然有些难题亟待破解。首先，参与地方立法的理念缺失。目前，许多地方立法机关向公众征求立法意见时，民众并没有太高的立法参与热情，即使与自身利益息息相关的立法，也反应淡漠不积极。如，上海市在制定《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例(草案)》和《上海市消费者权益保护条例(修订草案)》时，就在报纸、互联网等平台公开向社会征求意见，但是最终收到的意见仅仅是寥寥几百条，与上海市民的总体数量相比几乎是不成比例的。如果说历史文化风貌及历史建筑因其与群众的利益不相关，所以引起上海公众的关注度有限，那么消费者权益保护问题则与所有上海市民的自身利益密切相关，但是仍然得到较低关注度，足以说明公民自身参与地方立法的积极性并不高。虽然这只是个案，但是对于刚刚享有地方立法权的滨州市而言，如何清除公众参与机制的发展障碍，仍然具有借鉴意义。其次，参与地方立法亟须制度保障。目前，为有效保障公众参与地方立法，滨州市积极尝试了诸多参与方式，但是这些方式仍然只是面向一小部分群体，不能将范围涵盖至全体社会成员或者说囊括整个社会中代表各个阶层利益的公民。同时在立法过程中对于征求的公众意见如何吸纳、如何及时向公众反馈等，众多纷繁复杂的问题亟须制度保障。

(三)立“良法”能力遭遇掣肘

立法能力，尤其是制定良法能力是提高立法质量的基石。立法作为一门充满艺术和智慧的工作，具有较强的专业性、技术性、操作性。立良法，立出质量高的、符合当地实际的法律绝非易事，不仅要求立法工作者具有较高的书面语言表达能力，对法律体系的理解能力、领悟能力等，还要求立法者具有一定的立法经验。目前，滨州市虽已建立立法工作机构，如人大法制委员会、人大常委会法制工作委员会，但这些机构及其人员都欠缺立法能力、立法经验，难以承担立法重任。武汉大学秦前红教授在《如何解决“法盲立法”问题？》一文中指出，“在我国具有立法权的地方人大常委会委员中，具有法律知识背景和法律实践经验的不超过10%。在专门从事立法工作的法制委员会以及为立法服务的工作机构中，这个比例也罕有超过25%”[3]。因此，立良法能力遭遇的掣肘，已是顺利开展地方立法工作的瓶颈所在。同时，当前地方立法的最大障碍还在于立法部门对实务工作理解甚少，实务部门工作人员掌握的信息远多于立法工作人员。如此一来，信息的缺乏和不对称，容易导致业务主管部门或者利益集团左右立法意图，最终立法必会烙上部门利益的标签。另外，虽然修改后的《立法法》限定了设区市的地方立法权，但仍然对立法工作者的专业知识背景、法律素养要求极高。

(四)立法需求难以精准确定

虽然《立法法》明确规定设区市可以对三方面的事项制定地方性法规，但当前面临的问题是：如何精准确定当地最急需、群众最期盼的立法项目。目前设区市刚刚组建立法队伍，无论是立法能力还是立法经验都尚未达到地方立法提出的要求，在确定立法选项时，往往忽略当地立法实际，精准度相对欠缺，有时还会侧重“门面”、部门利益，“大而全”、“小而全”情结较为浓重。面对群众日益强烈的保障自身合法权益的要求，如何做到既能平衡矛盾双方的权益，又能体现地方特色，是对立法工作者智慧的强有力考验。另外，《立法法》虽然对立法权限进行明确限定，并指明立法主体、立法权限相互之间的关系，但是由于语言文字本身的模糊不确定性以及社会实践的变化发展，各方面认识不尽一致，也会导致地方很难准确把握地方立法权限范围及其与国家立法的关系，进而影响到本地立法规划项目库建设和年度立法计划的制订。

三、行使地方立法权的制度思考

美国著名学者伯尔曼曾经指出，“法律必须要被信仰，否则它将形同虚设”。一部法律想要被信仰、被执行，首先必须是制定的良好的法律。开展地方立法，对滨州市而言是一个全新的工作领域，亟待采取措施破解制约地方立法权的因素。

(一)增强立法的地方特色

地方立法的灵魂和生命在于地方特色，地方特色既体现了地方立法的价值取向，也是衡量地方立法质量高低的基本标准。设区市立法要做到“有特色”，首先，要坚持党的理论思想路线。设区市立法必须坚持党的思想路线，认真研究当地党委的重大决策，在不与上位法冲突的前提下，选择当地党委政府的决策的重大问题、本地区发展中遇到的突出问题以及群众密切关心的热点问题进行立法，增强立法的地域性、可操作性。[4]其次，深入调研，提高立法的针对性。立法具有针对性是体现地方特色的重要因素，也是破解重复立法的重要途径。在立法实践中，要深入基层研究分析本地政情、社情、民意等具体情况和实际需要，[5]了解地方社会的现状和发展重点，使所立之法既能反映本地政治、经济、文化以及社会发展的特殊性和规律性，又能体现最广大人民群众的意志和利益，从而避免机械援引和照搬。第三，尝试委托“第三方”参与立法。由于专业“第三方”自身具备的中立地位和职业操守，其参与立法既可以避免立法权滥用，也可以提高立法的专业性。因此，对于适合第三方参与立法的项目，立法机构可以通过竞聘等方式委托专业第三方参与立法评估、调研、起草等工作。

(二)完善公众参与机制

设区市的地方立法关涉当地民众的切身利益，因此积极拓展公众参与立法的广度，不仅利于增强法律的科学性，更利于法律被民众认可，易于执行。首先，拓宽公众参与立法的渠道。虽然《立法法》修订后对公众参与立法作了明确规定，也对公众参与立法的方式进行了列举性规定，但尚未明确公众参与立法的渠道、程序。因此要积极拓展公众参与立法的广度，在坚持座谈会、论证会、听证会以及主流新闻媒体发布会等开门立法的基础上，努力拓宽公民参与立法的新途径，包括开展立法协商、主动向各民主党派征求立法意见、[6]在网上召开立法讨论会、通过网络等新媒体向社会公开立法信息等。其次，建立公众意见反馈机制。[7]开门立法不仅需要征求公众意见、建议，听深、听透公众意见，而且还要将公众意见反映到立法当中，并对意见采纳情况及时向公众做出反馈，激发公众参与立法的积极性。为此，需要建立公众意见反馈机制，及时向公众说明征求意见吸收情况，并对社会各界关注的热点、难点问题进行解释。第三，完善配套制度。《立法法》明确要求积极推进开门立法，但公众通过何种程序参与立法尚待法律具体规定，[8]因此需要制定明确的公众参与立法实施细则，如参与渠道、参与程序等，使公众参与立法制度化、常态化、规范化，从而进一步打开公众参与立法的大门。

(三)提升地方立法者素质

立法者的法律素养和道德修养直接影响一部法律的优劣，进而影响一个地区经济、政治、文化生活的运转。提高立法者素质，首先最直接、最有效的方式是对专业人才的引进。鉴于滨州市目前立法人才短缺，立法实践经验缺乏，政府要制定完善的政策措施，创造环境条件，放宽视野，面向全省甚至全国引进思想政治素质高、立法经验丰富的人才从事立法工作，使其为立法工作贡献智慧与才干。同时打破体制和身份壁垒，从法官、检察官、律师、法学教授中选拔立法人才，进一步提升立法工作水平，解决立法知识结构不合理、工作经验不足的实际问题。其次，加强业务培训学习。“国以才立，业以才兴”，立法者法律水平和道德修养的高低直接关系到法律质量。因此立法工作人员不仅要加强宪法、法律尤其是城乡建设管理、环境保护、历史文化方面的法律法规的学习、培训，及时掌握、了解相关领域特别是立法层面的前沿理论动态，而且要加强立法业务学习研究、基层调研、挂职锻炼，深入基层了解当地相关领域业务知识，提高立法人员对立法事项的全局把握能力和轻重缓急的分辨能力。第三，注重立法智库建设。[9]地方立法不仅涉及法律专业知识，还涉及经济、生态环境、历史文化等相关领域的专业知识，但是立法工作者往往不熟悉专业知识，需要专家学者为立法提供专业咨询。滨州市可积极筹划建立专家咨询库，吸收法律专业人才入库，同时还可吸纳部分政治、生态、历史文化等领域的专业研究人员和实践工作者，为立法中遇到的新情况、新问题开展专题研究，并参与起草法规草案。

(四)加强立法规划建设

科学、细化的地方立法规划是实现科学立法、精准确定立法需求的前置性关照。对于设区的市来说，结合地方自治水平进一步细化立法规划标准是关键问题。

第一，认真选择立法需求中的利益。随着我国社会转型的深入推进，利益分化在社会各阶层逐渐显现，各类利益之间发生冲突时该如何取舍也是立法过程中必须面对的问题。为此，一要建立党内民主决策机制，防止立法决策者在决策过程中“拍板”的冲动和随意。二要对立法需求进行排序。可以将众多立法需求，按照“影响最小、受损补偿、急需靠前、成熟先立、特色突出”的条件进行排序，依次立法，避免产生同质性、照搬型、花瓶式立法。三要注重利益表达的均等性。实践中，在利益表达和信息公开方面适度向弱势群体倾斜，增加人大代表、常委会组成人员的弱势群体民意代言能力，使各种利益诉求在立法全程中得到平等反映、真实体现和有效解决。

第二，准确把握立法权限。虽然《立法法》规定了设区市制定地方性法规的权限范围，但是在具体立法实践中，需要立足于当地实际对权限范围做进一步的解释，既不能超越《立法法》设定的“红线”作扩大解释，也不能与宪法、法律等上位法的具体原则、规定相抵触。[10]只有准确把握和理解立法权限，才能科学、合理地确定立法项目，进而实现依法立法。

第三，建立立法评估制度。某一事项是否需要立法，可以由立法机构成立立法评估小组，通过召开座谈会、调研论证的形式对相关立法进行评估论证，达不到一定分数的不予立项，通过立法评估得出具体设区市在立法权限范围内的立法需求。

[1]马怀德:获得地方立法权将对地方经济社会发展产生积极作用[EB/OL].(2015-07-28)[2016-09-10].http://news2.jschina.com.cn/system/2015/07/28/025656463.shtml.

[2]向立力.地方立法发展的权限困境与出路试探[J].政治与法律，2015(1):68-78.

[3]秦前红.如何解决“法盲立法”问题？[EB/OL].(2014-09-09).[2016-10-17].http://qinqianhong.blog.caixin.com/.

[4]王春业.论赋予设区市的地方立法权[J].北京行政学院学报，2015(3):109-116.

[5]郑毅.对新《立法法》地方立法权改革的冷思考[J].行政与法，2015(4):61-64.

[6]秦前红,李少文.地方立法权扩张的因应之策[J].法学，2015(7):11-18.

[7]王利明.科学立法是确保立法质量的关键[N].北京日报，2014-09-15(18).

[8]李适时，信春鹰.科学立法 民主立法[M].北京：中国民主法制出版社，2013:35.

[9]马怀德.立法先行 质量为本[J].中国司法，2015(1):23-24.

[10]周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2004:218.

2017-05-11

山东省行政学院2016年决策咨询基金项目(SHZKT201673)

秦丛丛(1980-)，女，讲师；E-mail:sdzpqch@163.com

1671-7031(2017)04-0051-05

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