国际软法视野下的空间碎片治理

黄 韵

(武汉大学国际法研究所，武汉 430072)

国际软法视野下的空间碎片治理

黄 韵

(武汉大学国际法研究所，武汉 430072)

随着空间碎片事件的频发，国际社会意识到空间碎片成为外空安全的重大威胁。现行外层空间法被公认为过时，不足以解决目前空间碎片对外空活动的挑战。与此同时，联合国、欧盟等国际组织通过了一系列行动守则、建议、标准、指南、原则、宣言等不具有法律拘束力的国际规则，这些国际软法在空间碎片治理上发挥了极其重要的作用。论述国际软法的内涵和空间碎片问题，探讨国际软法在空间碎片治理中发挥的作用及对国家外空活动的影响，并展望空间碎片国际软法治理的发展前景，提出中国的应对策略。

国际软法；空间碎片；减缓；外层空间法

随着外空活动蓬勃发展，外空安全和可持续发展面临的挑战同步上升，外空活动产生的大量空间碎片成为国际社会关注的焦点。一方面，外空探索给人类生活带来了巨大利益；另一方面，近60年的外空活动产生了大量空间碎片，给人类安全和环境造成极大威胁。自从联合国和平利用外层空间委员会(The Committee on the Peaceful Uses of Outer Space，以下简称“联合国外空委”)1999年发表《关于空间碎片的技术报告》以来，国际社会意识到空间碎片带来的问题的紧迫性和挑战性，必须将空间碎片治理纳入法制化进程。然而，鉴于外层空间立法的滞后性和空间碎片问题的特殊性，目前暂无专门解决空间碎片的国际硬法规则，短时间内达成国际条约并不现实。与此同时，针对空间碎片的国际软法不断涌现，这为空间碎片的治理提供了良好的法治基础。本文将从以下三方面进行分析：什么是国际软法、为什么要用国际软法解决空间碎片问题以及中国如何应对空间碎片的国际软法治理趋势。

一、国际软法的理论基础

国际法的显著特征之一就是其缺乏超于国家之上的立法机构，是由国际社会平等成员的各国在相互协议的基础上逐渐形成的。通过分析国际社会基本结构可知，它是一个典型的横向型“平行式”社会，在其成员之上不会存在任何超越国家的政府。所以国际社会未设置一个专门的最高立法部门负责法律的编制。不管是条约法还是国际习惯法，均需获得主权国家认同，否则无法生效。特殊的国际立法形式使得国际法的形成尤为艰难，为了协调主权国家之间的利益而形成一定的国际规则，国际经济法、国际环境法、国际人权法等领域逐渐兴起一种特殊的国际法形式——国际软法。国际软法作为国家间自愿遵守的规则，超越了复杂多变的国际关系和国际政治障碍，为解决国际社会难题另辟蹊径。

(一)国际软法的内涵及法律效力

国际软法作为非传统的国际法渊源，一直备受争议。根据被公认为确认国际法渊源的蓝本——《国际法院规约》第38条表述，国际法渊源包括条约、习惯、国际法的一般原则、作为辅助确定法律原则的司法判决、国际公法学家学说和国际组织的决议。而国际软法指的是与习惯、条约和确定的一般法律原则所代表的具有约束力的“硬法”相对的国际规则、制度。国际软法是相关国际组织等一致通过的准则、指南和原则宣言等形式构建的不具有法律约束力的规范性国际文件。例如环境与发展里约宣言，联合国大会关于外层空间、大陆架、非殖民化、对自然资源享有主权等决议，国际原子能机构、国际海事组织、联合国环境规划署、联合国粮农组织等国际组织制定的行动纲领和准则。

既然国际法是对国际社会成员具有法律约束力的各种行为规范，那么，根据传统国际法渊源的标准，国际软法并不是“法”。国际软法并不是“法”，只是作为一种相对“硬法”的表述。国际软法在严格意义上不具有法律拘束力，但又具有一定法律效果。[1]国际软法不具有法律约束力的特点意味着即使国家不遵守规则也不会导致国际责任或诉诸司法裁判机构。但是，不具有法律约束力并不等于不具有任何法律后果。不可否认的是，国际软法对国际关系和国际法主体产生深远影响。正因如此，越来越多的学者关注国际软法的作用和发展。

(二)国际软法的作用

在由主权国家构成的平行式国际社会结构里，由于缺乏权威的最高立法机关，条约或习惯国际法的形成必然经历漫长的过程。国际软法的出现为国际规则的形成提供了选择，促进新的国际法的演进。

1.国际软法为国际条约形成做准备

虽然国际软法不具有法律效应，不过它能够有效弥补在国际法某些领域尚未成熟阶段存在的法律空白，为未来国际条约的达成提供有力理论支撑，有助于完善和发展国际法。例如，1948年《国际人权宣言》作为第一个系统地提出尊重和保护人权具体内容的国际文书，仅对个人权利进行宣示而没有任何具有法律约束力的规定。国际社会却对其给予高度评价和认可，这体现在国际人权法随后的发展中，《国际人权宣言》的许多内容都被1966年的《经济、社会和文化权利公约》以及《公民权利和政治权利国际公约》进一步法律化，形成具有法律约束力的国际规则。因此，可以说《世界人权宣言》为有约束力的普遍性或区域性国际人权条约的产生提供了思想和理论上的准备。[2]讨论软法转化为硬法的前提，必然涉及形成国际硬法的必要条件，但由于各国对待宣言及指引等国际文件的方式各有不同，有的国家根据软法的内容采取相应国内立法等措施。显而易见，任何对待软法的方式都是以国家的实施为前提，如果没有国家的同意，软法的硬化将无从实现，因此，这些措施都已具有半强制义务性质。此外，国家对待国际软法采取的措施已经隐含了法律确信，这也为形成习惯国际法提供必备要件。

2.国际软法为国际习惯形成证据

虽然国际软法本身不能作为具有法律约束力的国际法规则，但其在国际社会的反复实践可以为形成国际习惯提供有力证明和依据。《国际法院规约》第38条第1款规定：国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者。据此，国际习惯的形成包括两个重要因素：一是通例的存在，被称为“物质因素”，即各国在其国际交往中对某事项长期重复地采取某种行为模式；二是该通例已被各国接受为法律，即各国确信该行为规则具有法律约束力并愿意遵守，被称为“心理因素”。国际软法在形成之初确实不具有法律约束力，但随着国际社会对国际软法中内容反复实践，包括重要国际组织的决议、国际法院的判决及各国国内立法等形式，国际软法中的规范性陈述由于反复被确认且为国际法主体遵守而逐渐形成具有法律约束力的国际习惯。一个典型的例子是1974年联合国大会以大会决议形式通过的《各国经济权利和义务宪章》(以下简称《宪章》)。该《宪章》以建立公平合理的国际经济新秩序为主旨确认了经济主权原则、平等互利原则和国际经济合作以谋发展原则。但由于南北国家的巨大分歧，该《宪章》内容仅明确了经济权利和义务，而没有提供切实的法律和制度保障，还不具有法律约束力。随着三十多年来的国际社会实践，主要是联合国大会和经社理事会在大量国际文件中的反复重申和确认、国际法院的援引和国家的国内法立法等形式，证明《宪章》的内容已经被国际社会接受为愿意遵守的国际法规则，从而为其形成国际习惯提供有力证明。

3.国际软法作为全球法治进程的缓冲剂

随着科技的迅猛发展和全球化进程的日益深入，新的问题与挑战不断涌现，国际社会意识到必须形成有效的国际规则以维护国际社会正常秩序。国际软法在国际法领域发展迅速，一方面是由于某些领域国际硬法规则的缺失，另一方面则是基于其高效、灵活、包容的优势。国际软法的高效性体现在其能迅速应对国际社会出现的难题。由于国家在面对达成具有法律拘束力的条约时总是反复考量国家利益和国际局势，从谈判、缔结到生效往往要耗时数年。以国家实践为基础的国际习惯更是要经历漫长的时间。便捷的国际软法形成程序规避了条约缔结的烦琐从而节省了时间成本。此外，当国家在某些问题上还没做好形成国际条约并受其约束的准备时，国际软法为其提供了一个最大限度参加制定标准的契机。如在国际环境法中，“硬法”的达成可能要求一定程度的科学上的确定性，以确定对特定问题——诸如生命资源的消耗、“酸雨”或者气候变化——采取行动(或审慎行动)有确切的需要，而在这一情况下是很难实现的。[3]此时，国家更愿意在国际软法范围内作出保护环境的期许，而不是通过条约等具有法律约束力的形式承担义务和责任。可见，“不具有法律约束力”这一特点也是国际软法的优势，正是由于其不具有法律约束力，国家才能放下心中芥蒂，更容易在国际软法规则上达成一致意见。以传统的条约、国际习惯等国际立法形式无法及时应对国际法领域日益涌现出的新问题时，国际软法的出现为全球法治提供了缓冲的空间。

二、空间碎片国际法软法治理的必要性分析

自1957年10月4日苏联首次发射人造卫星“Sputnik”开启了太空时代，人类已经执行了超过5160次发射任务。[4]空间碎片作为航天发射高风险的副产品，亦被称作外空垃圾，比如固体火箭燃烧物、废置的航天器以及物体经撞击而形成的碎片等。现在，国际社会还没有就空间碎片的定义达成一致意见，但相关国际组织就空间碎片的界定进行了规定。联合国和平利用外层空间委员会和机构间空间碎片协调委员会(IADC)对空间碎片的内涵进行了明确，即在地球轨道上运行或者运行于大气层且已丧失功能效用的人造物体、物体残件以及零部件。[5]5国际宇航科学院(IAA)在其2006年的空间交通管理报告中指出，空间碎片是“在地球轨道或重新进入大气层、地球表面的所有碎片、零件等可辨识及不可辨识的无功能人造物体”[6]。

(一)空间碎片问题不容忽视

当人类在为探索宇宙感到欣喜时，也开始发现“无功能”的太空垃圾带来了各种各样的麻烦。空间也许是无限的，空间碎片问题使人类意识到轨道空间是有限的。截至2016年1月1日，据美国太空监视网(U.S. Space Surveillance Network)统计可编目的超过40 000个空间物体中，已编目在轨的有17 255个。[4]每天都有“太空垃圾”坠落至地球，部分空间碎片直接落入水中，还有部分物体在大气层中燃尽，但是仍有许多碎片仍在绕地球运行。此外，轨道航天器撞击事件时有发生，资料显示已发生过260起，产生了大量的太空垃圾并形成一个特别层级环境，即空间碎片环境。截至2016年夏末，据统计，空间碎片超过7000 t。在近低空区域内，超过毫米级的碎片更是数不胜数。[7]尽管联合国和国际电信联盟试图对卫星轨道进行管理，但由于越来越多的卫星被送入有限的太空，太空垃圾的数量还是与日俱增。特别是目前各国没有回收太空中报废卫星的能力，随着各国发射卫星数量的上升，空间碎片使近地轨道和近地轨道的可用空间日渐缩小，太空变得“越来越拥挤”，“太空垃圾”势必不断增多。这严重影响了人类发射卫星正常的外空探索活动，构成外空环境污染的重要来源。这一问题应该引起国际社会的高度重视，也需要各国共同应对。另一方面，带有核动力源的卫星坠毁落入地球表面时，带有放射性的卫星碎片也会给地球环境造成污染。

空间碎片对在轨航天器、宇航员及地面人员财产的安全构成严重威胁。空间碎片移动速度非常快，可以达到4.3～5英里/秒，几乎是子弹飞行速度的7倍。正因为它的高速移动，一小块空间碎片就能造成极大的危害。频繁的空间碎片“肇事”对外空活动造成极其严重的威胁。[8]2016年3月27日，日本宇宙航空研究开发机构(JAYA)公布日本“最重要的”X射线天文卫星“瞳”与地面失去联系，在此卫星运行区域周围找到了5处碎片，专家表示“瞳”可能与空间碎片发生碰撞。[9]2009年2月10日，美国铱卫星公司研发并投入使用的“铱-33”商业通信卫星在西伯利亚北部上空区域和已废置许久的俄罗斯“宇宙-2251”军用通信卫星发生碰撞，这是太空第一次出现完整的在轨卫星相互碰撞事件。由此可见，航天器外形规模愈大、飞行周期愈长，与太空碎片相撞的风险就愈高。一般来讲，低轨卫星受大气阻力的影响，其高度逐渐降低并陨落，其中体积规模较大的卫星在陨落的过程中，有时会出现未完全燃尽的残骸降落至地球表层的现象，容易给人类带来安全威胁或者造成经济损失。1997年初，美国一名女子就被一个体积较小、重量较小的烧焦织物材料撞击头部，令人庆幸的是该名女子并无大碍。后来经过相关部门鉴定，撞击女子头部的材料是德尔塔2型火箭的残骸。

(二)空间碎片的外层空间“硬”法治理基础薄弱

随着人类太空探索活动的开展，国际社会着手构建外层空间法。外层空间法的主体部分是联合国和平利用外层空间委员会颁布的五个国际条约，按照颁布时间顺序介绍如下：第一个条约是《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体的活动所应遵守原则的条约》(以下简称《外空条约》)，于1967年生效；第二个条约是《营救宇宙航行员、送回宇宙航行员和归还发射到外层空间的物体的协定》(以下简称《营救协定》)，于1968年生效；第三个条约是《空间物体所造成损害的国际责任公约》(以下简称《责任公约》)，于1972年生效；第四个条约是《关于登记射入外层空间物体的公约》(以下简称《登记公约》)，于1976年生效；第五个条约是《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》(以下简称《月球协定》)，于1979年制定。上述条约被统称为外空五大条约。20世纪90年代初以前，国际立法重点在于界定外层空间的法律地位及规制外层空间活动的法律框架。而鉴于当时探索外层空间活动的内容和范围、参与主体及活动的数量和影响有限，空间碎片所产生的威胁和环境问题并没有得到重视，因此，外层空间“硬”法框架里并没有针对空间碎片问题的具体法律规定。

尽管目前外层空间法的五大条约并没有针对空间碎片的具体规定，但仍为空间碎片问题的法律适用提供了宽泛的法律架构。1967年《外空条约》作为外层空间的“宪法”，规定了国际法主体从事航天活动所应遵守的10项基本原则，包括共同利益原则、自由探索和利用原则、不得据为己有原则、限制军事化原则、援救航天员的原则、国家责任原则、对空间物体的管辖权和控制权原则、外空物体登记原则、保护空间环境原则、国际合作原则等内容。作为五大条约之首的《外空条约》率先通过国际法律的方式对人类空间活动进行了规范，规定过于笼统，原则性规定并不能对具体问题作出全面回答。1968年《营救协定》规定了对空间物体及航天员的援救法律制度。根据《营救协定》第5条，缔约国负有义务将返回地球的空间物体或其组成部分归还给所属国，且在有危险时采取有效措施消除危险。显然，《营救协定》并不能应用于处于外层空间的空间物体，更不能用于解决复杂的空间碎片问题。然而，该协定的主旨在于明确发射国须对其发射空间物体坠落承担责任。基于《营救协定》的立法精神，1972年《责任公约》对《外空条约》中有关空间物体造成损害责任进一步具体化和发展，明确外空活动承担责任的主体、归责原则、赔偿范围及求偿途径等，构建了外空空间活动的责任制度。然而，根据《责任公约》第1条第4款规定，空间物体主要分为三大类：一是空间物体；二是物体运载工具；三是运载工具的零部件。前文提到联合国外空委和IADC对空间碎片的内涵进行了明确，即在地球轨道上运行或者运行于大气层且已丧失功能效用的人造物体、物体残件以及零部件。基于概念的差异，具有人造性和非功能性特征的空间碎片是否能归入空间物体范畴，学术界尚有争议。1976年《登记公约》规定了发射国须对射入外层空间物体登记的具体规则。该条约要求发射国向联合国秘书长通报空间物体的标志、发射信息、轨道参数等内容。根据《登记公约》的规定，带有标志的空间碎片无疑为确定责任主体提供证据。但对那些无标识、不能识别的空间碎片而言，问题显得复杂得多。1979年《月球协定》为人类和平探索、利用月球以及其他天体提供了基本的法律框架，其中关于缔约国在探索和利用月球时负有采取措施防止月球环境受损及保护月球环境的规定，可为解决空间碎片污染问题提供借鉴。但由于该协定涉及月球及其他天体的资源开发、利用等与各国切身利益密切相关的问题，各国对其都持谨慎态度，美国、俄罗斯和中国等外空大国都未加入。

虽然目前外层空间法的内容涉及处理空间碎片的一般法律原则，但并没有具体的义务责任法律规则，这使得空间碎片问题在外层空间“硬”法上“无所适从”。例如，尽管国际组织试图对空间碎片概念进行界定，但目前条约中并没有明确的法律概念。此外，国家在处理空间碎片问题应履行何义务，对于由空间碎片造成的环境污染和人身财产损害等应承担何法律责任等问题，无法在现有的外层空间法中找到答案。总体而言，目前外层空间法的五大条约只是做了框架性的义务规定，缺乏具体实施规则，无法应对复杂的空间碎片法律问题。

三、空间碎片国际软法治理分析

外层空间法五大条约体系是在联合国外空委主持下构建起来的，但随着人类频繁造访外空及外空活动的多样化，当前外层空间“硬”法已经不能适应外空探索的发展。联合国和平利用外层空间委员会及其小组委员会就空间碎片问题召开会议并通过了一系列宣言、原则、决议、指导性国际文件等。这些无法律约束力的国际文书为现有的联合国外空条约提供了有力支持，为解决空间碎片问题提供了良好的法治基础。

(一)空间碎片国际软法基础

在过去的十多年里，联合国外空委(科技小组委员会、法律小组委员会)、联合国“外空活动透明度和建立信任措施”(Transparency and Confidence Building Measures in Outer Space，缩写为“TCBMs”)政府专家组、机构间空间碎片协调委员会等国际平台，通过“设立议题—设立工作组(或专家组)讨论—制定工作报告或指南、准则”的模式[10]，达成一系列不具有法律拘束力的国际规则，构成调节空间活动的重要因素。以下将对空间碎片领域的主要国际平台规则进行阐述。

1.《机构间空间碎片协调委员会空间碎片减缓指南》

机构间空间碎片协调委员会在美国航空航天管理局的牵头下，由欧洲空间局以及俄罗斯航天局等联合发起，于1993年成立。目前协调委员会包括意大利空间局、英国国家空间中心、法国空间研究中心、中国国家航天局、加拿大太空局、德国航空航天局、欧洲空间局、印度空间研究组织、日本宇宙航空研究开发机构、美国国家航空航天局、俄罗斯联邦航天局(2016年1月改为俄罗斯航天国家集团)、乌克兰航天局共12个成员组织，内部设置了一个指导小组和四个指定工作组——涵盖测量(WG1)，环境和数据库(WG2)，保护(WG3)和缓解(WG4)。自协调委员会创建之后，逐步加强和其他成员国航天部门就空间碎片进行亲切交流和密切合作，不仅极大地促进了数据资源共享，还编制了空间碎片减缓指南，并主动参与国际危险目标联合监测等相关活动，为维持空间良好秩序、推动空间稳步发展做出了不懈努力。2002年10月，机构间空间碎片协调委员会以协商一致方式通过了由第四工作组共同编制的《空间碎片减缓指南》。该指南对主要专有名词概念进行了阐述，比如空间碎片、轨道级等，归纳了空间碎片产生的识别和评估标准，并明确了外空活动产生的空间碎片对外空环境的影响，提出以下碎片减缓措施：(1)控制在轨道外空活动的碎片产生；(2)最大限度地减少在轨爆炸；(3)离轨处置；(4)预防在轨碰撞。该指南是第一个针对空间碎片问题的国际技术文件，反映了航天国家在采取空间碎片减缓措施上的方式和标准，为形成空间碎片的国际法律规范提供了基础。

2.《联合国和平利用外层空间委员会空间碎片减缓准则》

联合国和平利用外层空间委员会制定的《空间碎片减缓准则》于2007年在联合国大会中通过，是以IADC《空间碎片减缓指南》中的技术内容和基本定义为基础制定的一套建议性准则。此指南针对航天器以及运载火箭轨道级的设计与操作等设定了7项基本准则：(1)限制在正常运行期间分离碎片；(2)尽可能地降低操作环节可能出现的分裂解体现象；(3)尽量降低轨道中发生意外碰撞的几率；(4)尽量避免故意自毁或者开展其他不利活动；(5)尽量减少剩存能源造成的任务后分裂解体的几率；(6)禁止航天器和运载火箭轨道级在任务结束之后长时间处于低地轨道；(7)禁止航天器和运载火箭轨道级在任务结束之后对地球同步区域长时间施予干扰。[11]

该准则提倡会员国和空间碎片领域的国际组织本着国际合作精神，最大限度地扩大空间碎片减缓措施所带来的惠益，并强调该准则的内容随着新情况的发展不断充实。尽管该准则不具有国际法的法律约束力，不能创设外层空间国际法律规范，但鉴于联合国作为最重要的普遍性国际组织，联合国大会决议代表了国际社会的意愿，并在很大程度上得到了国际社会的认可。

3.《欧洲空间碎片减缓行为准则》

2004年6月28日，由欧洲空间局、意大利空间局、英国国家空间中心、法国空间研究中心、德国航空航天局共同制定的《欧洲空间碎片减缓行为准则》(以下简称“行为准则”)出台。行为准则以IADC《空间碎片减缓指南》为蓝本提出了与空间碎片相关的基本减缓和安全措施。行为准则规定了空间系统的设计和运行中用以防止或尽可能减少空间碎片产生的措施，提出保护空间系统不受空间碎片危害的措施，界定了为保证相关外空活动的一般安全要求而采取的减缓措施的具体步骤。行为准则和欧洲空间碎片相关政策一致，采取自愿原则，适用于欧洲空间局、欧洲国家空间机构及其承包商。该行为准则建议在欧洲开展的其他空间项目或在欧洲境外开展活动的欧洲实体，包括运营商应用行为准则，并提出行为准则内容可通过合同双方间的法律手段成为具有约束力的条款。[12]2

行为准则与IADC《空间碎片减缓指南》一致，并在此基础上提供了更多技术细节和解释，且在其引言中援引了1967年《外空条约》和1972年《责任公约》的规定。行为准则为欧洲解决外空活动中的空间碎片问题提供了良好的国际合作平台，反映了欧洲的航天国家在采取空间碎片减缓措施上的一致做法。

4.《欧洲空间局机构项目的空间碎片减缓规则》

2014年3月28日，欧洲空间局颁布的《欧洲空间局机构项目的空间碎片减缓规则》(以下简称“减缓规则”)正式生效。该减缓规则取代了2008年《欧洲航天局项目的空间碎片减缓规则》，使欧洲空间局的空间碎片减缓政策与国际标准化组织于2011年5月颁布的ISO-24113《空间系统——空间碎片减缓要求》相互一致。减缓规则制定了相关原则并界定了相关内部责任，包含两个附件清单：(1)实施要求，规定了一套限制空间碎片的规则及预防空间物体重返大气层的危险措施；(2)术语及定义。欧洲空间局作为一个政府间国际组织，具备国际法律人格，是国际法主体。因此欧洲空间局的减缓规则对其成员具有引导示范作用，敦促成员国在实施外空活动时遵守相应空间碎片减缓要求，为空间碎片的国际法规则形成提供制度基础。

5.《国际电信联盟对地球静止轨道环境保护的建议书》

国际电信联盟出台的《国际电信联盟对地球静止轨道环境保护的建议书》(以下简称“建议书”)对在地球静止轨道设置弃置卫星轨道做了指引性规定。鉴于卫星发射等外空活动导致地球静止轨道越来越拥挤，国际电信联盟在建议书中倡议应将废弃卫星在使用周期结束后移至弃置卫星轨道(即比地球静止轨道更高或更低的轨道)，并作出具体的处置废弃卫星的实施办法。国际电信联盟作为联合国的重要专门机构，主要职责之一是管理卫星轨道资源，其作出的建议书对成员国具有重要影响。

综上所述，在现有外空国际条约的发展停滞不前的背景下，空间碎片领域的国际软法的发展迅速，内容集中在空间碎片减缓方面。空间碎片减缓规则主要包括空间碎片钝化、离轨等预防措施，以及清除、在轨资源再利用等治理措施。除了以上国际软法规则，联合国大会还通过了一系列与空间碎片相关的原则、宣言和决议*联合国大会作出的决议规定了各国在从事空间活动过程中所应遵守的原则，主要包括以下六个决议：1963年《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》、1982年《各国利用人造地球卫星进行国际直接电视广播所应遵守的原则》、1986年《关于外层空间遥感地球的原则》、1992年《关于在外层空间使用核动力源的原则》、1996年《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》和1999年《空间千年：关于空间与人的发展的维也纳宣言》。此外，联合国大会还通过了一系列涉及外空活动的决议：1961年12月20日第1721A和B(XVI)号决议《外空和平使用之国际合作》、2000年12月8日第55/122号决议《和平利用外层空间的国际合作，关于使用地球静止轨道的一些问题》、2004年12月10日第59/115号决议《适用“发射国”的概念》、2013年12月11日第62/101号决议《关于加强国家和国际政府间组织登记空间物体的做法的建议》、2013年12月11日第68/74号决议《就有关和平探索和利用外层空间的国家立法提出的建议》等。以及相关国际组织制定的国际文书*2009年，联合国和平利用外层空间委员会与国际原子能机构共同制定了《外层空间核动力源应用安全框架》。，这些不具有约束力的国际文书对国际实施外空活动起到示范引导作用，为空间碎片问题的解决提供了路径。国际软法的实施主要依靠国际法主体自觉遵守，空间碎片领域国际软法虽不具有约束性，但其确定的原则和规则反映了国际社会在空间碎片问题上所普遍持有的政治态度，为外层空间法的进一步发展确立了目标和纲领。

(二)空间碎片国际软法的意义和作用

空间碎片领域的国际软法对空间碎片的规则构建产生重要的影响，相较于国际条约具有独特的优势：一些空间大国科学技术水平发展领先，却不愿意制定外空条约，担心条约规则会束缚本国的外空探索活动；一些国家经济和技术条件相对落后，难以与成熟的空间国家就具体法律问题达成一致。相比较之下，国际软法更受欢迎，一些国家在致力空间科学技术发展的同时，更喜欢接受一些建议性的国际法律文件，用来协调有关的国际空间活动。因为这样的建议性文件较之于条约就程序而言更容易被修改，而且在多方一致基础上制定的建议性文件较之于义务性的国际法律文件在时间上也更为简便。[13]6此外，国际软法的规定多数为框架性、建议性规定，使得各国在空间碎片领域能够绕过由于科学认识的不确定性以及各国政治立场和社会经济利益的冲突所造成的障碍，把具体的实体义务上的分歧留待以后的国际合作中加以解决。

一方面，部分国家软法规则，由各国践行探索之后，可上升为具有法律效用的习惯法规范。比如针对空间碎片的减缓方法，随着联合国外层空间委员会等一众权威组织准则和标准的相继制定，逐渐被众多航空大国所接受并转化为国内法规*如美国航空管理局制定的2001年美国政府空间碎片减缓标准措施、2010年国家和商业空间计划法等，荷兰制定的2007年空间活动法，奥地利制定的2011年外层空间法、2015年外层空间条例。，并以此作为规范国家空间活动的标准应用于外空活动实践中。随着国家对空间碎片减缓规则的接纳与实践，尤其是联合国大会、外空委、机构间空间协调委员会等一众具有高度权威的正式国际组织所制定和发布的决议、准则等广泛代表了国际社会的普遍意愿和实践，这些国际软法里的规定具备了法律确信和国家实践要素，将逐渐转变为习惯国际法，从而具有国际法律效力。国际社会为了减缓空间碎片造成的危害所做出的努力，使得空间碎片的减缓成为一项正在形成的国际习惯法规则。我们正在见证着这种法律确信，上述指南、行为准则和国内立法都应当被视为法律确信存在的证据。与此同时，相应的国家实践也在逐步丰富起来，越来越多的国家将停留在近地轨道保护区(LEO protected zone)和静止轨道保护区(GEO protected zone)的老旧卫星推向废弃轨道。如果在不久的将来，此种清理卫星的行为变得越来越普遍，绝大部分处在轨道保护区的卫星都被转移时，一项新的习惯国际法就会形成。可见，空间碎片领域的国际软法有力推动了外层空间习惯国际法的发展。由于国际条约仅对条约缔约方具有拘束力，非缔约国可据此不履行外空条约规定。然而，对习惯国际法的规定则是国家不可推卸的义务。在外层空间法的制定过程中，习惯规范都产生在相应条约规范创立之前。其中比较典型的例子就是关于外层空间自由探索和利用的原则以及禁止将外层空间据为己有的原则。[13]5

另一方面，空间碎片领域的国际软法若被采纳到正式的国际条约中，对缔约国则产生法律拘束力。如1963年的联合国大会一致通过了《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》，该宣言为人类探索和利用外层空间提出了九条应当遵循的基本法律原则。1967年《外空条约》则将这九项政策性原则转化为国际法原则，这充分体现了联合国大会的决议在国际法律规范的创设过程中发挥了重要的作用。正是这些国际软法为国际法律规范的建立提供了土壤。尽管目前还没有就空间碎片达成国际条约，但是，随着联合国外空委及其法律委员会的立法研究工作不断推进，国际社会有望就空间碎片达成协议。

此外，就法律效力而言，尽管国家违反国际软法规则并不会带来承担国家责任的法律后果，但是，国际软法却可以作为由空间碎片致损引起损害赔偿责任时的衡量标准。比如，当一国外空活动产生的空间碎片导致他国财产损害时，《联合国和平利用外层空间委员会空间碎片减缓准则》及IADC《空间碎片减缓指南》里面关于外空活动准则的规定可作为评判国家是否履行阻止损害发生义务的标准，进而确定国家是否存在过错。空间碎片减缓标准为国家外空责任的确定提供了参照。

四、空间碎片国际软法治理的发展前景及中国的应对

外层空间是人类共同的财富，维护和平清洁的外层空间符合人类共同的利益。随着世界各国政府和非政府主体的外层空间活动的增加，人们日益意识到国家之间以及国家与非政府主体之间须加强国际软法建设，通过、修正或修改确保有效适用于安全开展外层空间活动的普遍接受的国际规范、标准，及时有效地交流外空活动政策与信息，这样才能推进外层空间活动的安全性与持续性。

(一)发展前景

现有外空国际条约的发展停滞不前，国家难以在空间碎片的定义、责任等法律问题上达成一致，而紧迫的空间碎片问题促使国际社会运用国际软法突围。国际法中的软法的功能之一是为谈判者和立法者提供选择性工具。它提供了可被共同接受的规范性指引，并允许随时间推移单方面提出而调整。[14]目前空间碎片领域的国际软法重点围绕减缓措施展开，由于空间碎片减缓需要必要的技术和经费支持，而各国的发展水平各异，因此当前的空间碎片减缓规则作为指导性国际文件，由各国空间机构自行执行。国际软法的灵活性赋予各国际法主体更多选择，也为国际硬法的构建打下基础。长远来看，国际软法治理仍是外层空间立法的重要发展趋势，它为快速成长且尚未定型的空间碎片领域确立了新的国际法秩序。

在日益复杂的外空形势下，国际社会在国际软法领域不断努力，稳步推进外空“软法”，并充分发挥其作用。联合国通过的有关外空活动的宣言、原则和指南应成为各国行动的指导。联合国外空委于2010年第四十七届会议在其科学和技术小组增设题为“外层空间活动长期可持续性”(long-term sustainability of outer space activities,缩写为“LTS”)的议题，并设立外层空间活动长期可持续性小组。LTS工作组致力于编写一份关于外层空间活动长期可持续性的报告和一份有关自愿非约束性的准则——《外层空间活动长期可持续性准则》。该准则内容全面，涵盖诸多新问题，是新形势下具有开创意义的软法规则，对规范外空活动、促进可持续性有重要价值，内容之一就是科学和技术小组委员会与机构间空间碎片协调委员会在有关减缓轨道碎片方面的工作。

此外，根据2011年1月的联合国大会第65/68号决议，秘书长成立了政府专家组来开展对外层空间活动透明度和建立信任措施的研究。政府专家组在联合国大会第六十八届会议上提交了报告(A/68/189)，指出在自愿和务实条件下的透明度和建立信任措施具有重要性和优先性，有利于保障太空环境的可持续性和安全性，同时增强各国太空领域的稳定和安全。政府专家小组建议，各国和国际组织应审议并实施一系列措施，增强外层空间活动的透明度，进一步加强国际间的合作、磋商和外联，并促进国际间的协调，提高外层空间利用的安全性和可预测性。联合国支持会员国落实外层空间活动透明度和建立信任措施，其中关于空间信息的政策交流议题就涉及各国空间碎片的立法措施。此外，政府专家小组表示赞同寻求政治承诺的努力——包括多边行为准则，鼓励在外层空间采取负责的行动，并和平利用外层空间。

在其他国际组织方面，欧洲联盟于2012年6月5日在日内瓦向国际社会提交了不具有法律约束力的《外层空间活动国际行为守则草案》(InternationalCodeofConductforOuterSpaceActivities)，并通过联合国平台向国际社会进行开放式磋商，劝说其他国家签署该准则。该准则涵盖太空安全及可持续发展，适用于军用和民用外空行为。减缓空间碎片是该准则的重点内容之一，强调各国应采取适当政策和程序实施机构间空间碎片协调委员会制定的准则以及空间碎片减缓准则。[15]

综观当前外层空间法的演进，空间碎片国际软法规则的作用日益重要，各国际平台制定的准则、标准、宣言、原则等规则为各国进行外空活动提供了技术硬性标准，促进和平利用外层空间方面的国际合作，帮助各国发展并加强从空间活动中受益的能力。根据当前国际立法趋势，国际软法将成为空间碎片治理的主力，作为空间碎片治理规则和原则达成共识的工具和机制，不仅促进新的国际法和国内法的演进，也促进全球层面上外空法律和标准的协调。

(二)中国的应对

中国国家航天局于1995年6月正式加入了机构间空间碎片协调委员会。此后，中国政府高度重视并稳步推进空间碎片减缓有关工作，全面实施长征系列运载火箭的钝化，先后对风云气象卫星等多颗地球静止轨道卫星实施任务后离轨处置操作。同时高度重视空间碎片国际交流与合作，积极参加IADC的有关活动。国家航天局积极组织空间碎片领域专家参加了IADC会议和活动，有效应对了长征系列运载火箭末级解体事件、空间碎片危险交会和寿命末期卫星离轨处置等；提出的防护布局优化子空间建模方法、防护设计优化软件考核校验工况等均被纳入《IADC防护手册》中；按照IADC《空间碎片减缓指南》相关规定先后颁布了针对空间碎片的控制要求和管理方法，树立了负责航天大国形象。为减少空间碎片的产生，降低空间碎片对空间资产的风险，中国政府于2005年4月发布了《中华人民共和国航天行业标准——空间碎片减缓要求》。2009年12月，为进一步加强航天产品研制和运行管理，在参照联合国外空委制定的《空间碎片减缓准则》的基础上，我国制定并出台了《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》，并编制了十余项空间碎片减缓配套规范。这是我国第一次正式对航天器研制的空间碎片控制管理提出详细要求与管理方法，基本构建了一套针对空间碎片的标准机制。通过制定减缓要求与管理体系的方式，逐步形成并强化了对空间碎片的一体式监测和管理。2015年夏，我国正式创建了航天局空间碎片监测与应用中心，具体来讲，该中心挂牌于中科院国家天文台，这意味着我国空间碎片监测、管理以及和他国合作均有了实体支持。此外，中科院初步建成空间碎片碰撞预警数据库，研制工程化预警预报系统。

总体而言，我国按照外层空间法和相关国际准则，从法律制度、国家政策、技术标准三方面初步构建了空间碎片减缓机制。为了更好应对空间碎片对航天活动的威胁，承担中国在外空领域的大国责任，中国应在以下两方面做出努力：

在国内层面，提高国内空间碎片立法位阶。我国空间碎片领域立法目前国内空间碎片立法仅限于行政规章制度，不能满足中国航天事业快速发展的需要。应尽快展开高层次的空间立法，制定一套完善的外空法规，依法治理中国的航天活动，应对空间碎片问题。

在国际层面，一是不断深化IADC平台下的交流与合作，扩大我国空间碎片工作的影响。二是中国国家航天局应积极参与联合国外空委科技小组委员会“外层空间活动长期可持续性”工作组，讨论参与工作报告和指南制定等工作；参与联合国裁谈会“外空活动透明度与建立信任措施”政府专家组工作报告的拟定；参与欧盟《外层空间活动国际行为守则》的讨论和谈判，介入空间碎片软法制定，反映我国关切和诉求。

人类拥有共同的家园，那就是地球，人类同处一片天空下，那就是外层空间，空间碎片问题应得到各国广泛重视和集中处理。国际软法在全球治理中的地位日益凸显，中国应继续推进空间碎片相关立法及研究工作，加强政策和法规制定，积极参与国际规则制定，与各国航天机构一起携手共进，共同维护一个和平清洁的外层空间。

[1]王铁崖.国际法[M].北京：法律出版社，1995:456.

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2017-04-12

黄 韵(1984-)，女，博士研究生，讲师；E-mail:zhaninz@126.com

1671-7031(2017)04-0034-10

D999.1

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