新常态下地方政府的政策转化能力与优化路径

徐雪梅，迟浩田

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连 116025)

新常态下地方政府的政策转化能力与优化路径

徐雪梅，迟浩田

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连 116025)

政策转化是实现地方政府在治理体系构建中由实践探索上升为制度建设的纽带和桥梁。地方政府政策转化能力的影响因素主要表现在两个层面：一是各级领导干部的发展理念、专业素养和工作方法，二是各级政府的自身资源禀赋、政策惯性、工作格局、府际竞争和考核体系。提升地方政府政策转化能力需遵循“前置条件—实质进程—拓展应用”三位一体的建构模式。即通过整合社会治理创新的多元主体力量，优化治理实践的行动结构和层级体系；继而构建和完善政策转化的内在动力体系和纠偏体系，打破各自独立的工作格局，建立共融共通的协作关系网；进而强化政策转化的实际效应，打造府际交流平台，提升政策产出的横向整合力和适应范围，强化政策转化的延展效能和实际价值。

地方政府；政策转化能力；治理创新

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了国家治理、政府治理和社会治理三个基本治理层面，明确了各个层面要实现的基本目标，而顶层设计、政策转化和实践探索是地方政府治理的三要素。其中，政策转化能力是地方政府将实践探索和顶层设计精准衔接的关键环节和重要保障。地方政府的政策转化能力高低直接关系着实践探索中的一些好做法好经验能否及时地得到提升和巩固，能否形成稳定的体制机制，这也决定着制度建设的科学性和方向性。当前，地方政府在全面深化改革的浪潮中将提升治理能力现代化作为基本目标，政策转化能力作为一个关键环节不容忽视，所以，提升地方政府治理能力的一条重要路径就是提高政府的政策转化能力。

一、政策转化能力在地方政府治理中的角色定位与效能

地方政府的治理能力事关全面深化改革的全局。提升地方政府的治理能力是当前紧迫而关键的核心议题。一般来讲，地方政府的治理能力由三部分构成，即顶层设计能力、政策转化能力和实践探索能力，这三种能力的有机统一共同组成地方政府治理结构的三位一体。在这三种基本要素中，顶层设计的主要形式就是制度建设，通过制度建设来从宏观上形成稳固的具有普遍约束力和指导作用的规则体系；实践探索是政府进行制度建设的源泉和参照，通过实践探索来从微观上明晰哪些方式做法是可行的，哪些是有弊端的，哪些是可改进的，哪些是需要废止的，等等。通常来讲，地方政府都将顶层设计和实践探索看做辩证的两大基本要素，努力通过实现这两者的辩证统一来推进政府治理能力的现代化。但是，这实际上忽视了政策转化这一环节的重要性。如果说，顶层设计是宏观层面的思考，实践探索是微观角度的考量，那么政策转化就是中观视角的考究。地方政府的治理能力提升，需要统筹宏观、中观和微观三个层面来统一考虑。处于中观层面的政策转化环节，是联结顶层设计和实践探索的纽带，起着承上启下的关键作用。这一环节如果处理不好，实践探索所取得的有益经验就不能形成持续、稳固的政策措施，就不能充分地进一步上升为制度建设，从而影响顶层设计的有效性、针对性和精准性。从整体上来看，政策转化是实现地方政府在治理体系构建中由实践探索上升为顶层设计的桥梁和保障。这需要从两个方面来看。

首先从政府实践探索的分散性、即时性来看，政策转化是将实践探索有益经验稳固化和规范化的必要保障。在当前的治理创新中，实践探索作为地方政府践行摸着石头过河精神的基本形式发挥着主导作用。但是，这些实践探索形式表现出诸多局限性，例如探索形式地方色彩过于浓厚、零散性突出、系统化和整合化不足、区域割裂现象较重等。这在很大程度上导致了区域内政策的不协调，影响了区域内各地区的协调统一发展，不利于区域间的合作与创新。而政策转化能力提升能够将实践探索的分散性、地域性等进行加工、整理、提升和整合，将微观层面的实践样本上升为中观层面的公共政策，从而使实践探索的有益做法得以固化和规范，既实现对鲜活做法的保鲜，又实现对探索形式的促进和升华，防止出现政策随着领导走的现象，也能有效避免新措施与老办法相互冲突的局面。“政策科学赖以发展的重要基础就是问题导向，而并不是纯粹的学术探究。”[1]政策的科学制定需要以解决问题为导向，这就必定要通过实践探索来了解问题的症结所在，了解破解难题的可选途径以及可选途径的优越性等，这是研究和制定政策的前提。只有保证政策制定的科学性，才能进一步促进政策转化的有序性和顺畅性。由此可见，政策转化不仅仅单方面对实践探索具有稳固、规范和升华的作用，同时，政策转化也依赖于实践探索所提供的丰富样本和实际参照，这两者是一种基础与提升、多样与综合的辩证关系。通过提升地方政府的政策转化能力，能够及时地、准确地为破解治理难题提供模式参照和遵循，有助于在区域内乃至全国形成示范效应。

其次，从顶层设计的基本参照和宏观指数来看，政策转化是促进制度建设的必要途径。顶层设计的关键就在于制度建设，而制度建设的成败在于政策跟进的效率和转化的效率。制度建设是地方政府在治理创新中对实践探索进行经验总结和高度概括并经过政策转化而实现的进一步的升华。如果说政策转化为实践探索提供规范的稳定形式，那么制度建设的过程就是对这一稳定形式进行再综合、再整合、再规范的过程。在此，要准确界定政策转化在制度建设方面的角色和功能，需要探究两个问题：第一，为什么政策转化不能替代制度建设？第二，为什么制度建设不能直接由实践探索发展而来呢？首先，来看第一个问题。政策转化虽然可以为实践探索提供稳定机制和稳固模式，但是，制度化却是最终影响社会长远发展的终极决定因素。美国著名政治社会学家亨廷顿曾指出：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的进程。”[2]地方政府的公共政策和实践探索与制度建设相比，具有某种程度的不规则性。从空间范围来看，制度建设的实施范围不仅限于某一地区，而是具有全国性的约束力。从时间范围来看，公共政策比实践探索更具稳定性和长久性，而制度建设却是往往伴随着国家的发展阶段的不断推进而持续完善的，不存在失效的可能。因此，制度建设是顶层设计的核心，是政策转化的进一步升华，其作用不可替代。再来看第二个问题，制度建设不能由实践探索直接发展而来。这主要是由制度建设的自身规律和路径依赖所决定的。制度建设并不是顶层的主观想象和理想化设计，它需要现实的土壤和破解问题的意识，制度是需要逐步培育的。[3]从制度建设所依赖的条件来看，政策转化的一个较大优势就是能够将实践探索的样例上升为具有较高稳定性和可操作性的经验模式和参考方向，而这正是制度建设过程中所需要的基本参考要素。制度建设正是通过对政策转化的成果的进一步检验、提升和概括，从而以程序、机制和规章的形式来构建社会治理的普遍原则和基本架构。可见，制度建设的直接前提并不是零散的、鲜活的实际样例，而是具有中观色彩的公共政策。所以，顶层设计要想贴近民意，接地气，避免主观臆断，就需要以实际探索为根本出发点和落脚点，但是，又不能直接从实践探索出发，需要政策产出将实践探索凝聚成一系列成果和措施，来为顶层设计提供方向和参考。

政策转化是政策制定的特定形式，它是实践探索的延伸和政策创新能力的直接体现，也是国家制度建设的重要环节。[4]政府治理的创新举措需要通过政策产出进而固化，后续的制度建设也需要政策转化的有力支撑。高效、科学地推进地方政府政策转化工作，必须要理顺实践探索与开掘、政策转化与牵引以及制度配套与保障三者之间的关系。在努力开掘社会资源、不断创新实践形式的基础上，切实加大政策跟进和转化力度，是地方政府推进此项伟大工程的重要内涵。[5]

二、影响地方政府政策转化能力的要素分析

政策转化作为政策制定的一种特定的形式，是微观层面上的实践探索的进一步延伸和升华，也是地方政府治理能力创新的体现，更是进行顶层设计的重要一环，是连接实践探索和制度建设的中枢。“比起资源稀缺或公众关注度不够，今天的革命性社会进步之所以受限，更多的是因为受到先例与现行结构和程序的制约。”[6]地方政府的政策转化能力关系着整个社会进步与创新的速度与效率，其主要受两大方面的影响。

1.地方政府各级领导干部的发展理念、专业素养和工作方法是影响政策转化的重要因素

政策转化通常是按照固定的程序来进行的，从理论上来讲，越减少人为主观性越能凸显政策的规范性和公正性。但是，在我国，领导干部是关键少数，政策的制定和跟进实施都需要由领导干部来牵头推进。换句话讲，我国地方的治理创新主要是由政府来主导和驱动，即使是由市场和社会共同发起的治理创新，也需要得到政府的批准和认可才可以获得准入许可，而在目前看来，这种准入许可的标准还没有普遍规范的模式和体系，在这种情况下，相关领域的主要负责人和领导干部就成了关键的评判者。如果领导干部对某种治理创新项目给予关注和支持，那么这一项目的一系列实践探索活动就会获得较为充分的人力、物力和财力的支持，在政策转化阶段也会得到决策者的重视。所以，在当前的形势下，治理创新的探索实践要想及时地进行政策跟进和政策转化，一条主要途径就是获得相关部门的核心领导干部的肯定和支持。可以说，领导干部自身所掌握的权力足以使一个治理探索实践的做法成功进入政策生成阶段，也可以使一个创新项目早早夭折。这样一来，政策转化的效率和质量就在很大程度上取决于领导干部自身的理论水平和专业素养。可以说，领导干部的经济管理素养、科学思维水平、发展理念等执政能力是能够对政策转化产生方向性影响的最为灵活的要素。新形势下领导干部的能力问题是关系我国治理体系和治理能力建设成败的关键问题。习近平总书记强调：“在市场、产业、科学技术特别是互联网技术快速发展的情况下，领导干部必须有较高的经济专业水平。”[7]领导干部在政策转化的整个阶段都承担了关键角色，从政策转化的启动阶段，到政策转化的效率和质量，乃至政策转化成果的应用和拓展推广，任何一个环节都需要领导干部过硬的综合能力和专业素养作支撑。如果各级领导干部的能力不过关，就会出现本级领导干部复制照搬上级领导所采取的策略和工具的现象，从而使政策创新和转化失去方向，陷入形式主义。“当政策制定者们的注意力不断变换时，政府的政策也紧跟着发生变化。”[8]下级政府领导者跟着上级政府的决策偏好来设计政策转化的重点和方向是当前我国社会治理创新的一大难题。上级政府领导所重点关注的实践项目，也通常会出现在较高级别的决策议程之中，从而被放置在优先的较高的位置，那么下级政府领导也会根据这样的发展动向来进行政策转化，作为对上级政府政策推行的补充、细化和精神践行，从而博得更加优惠的财政、人力等资源政策的支持。

2.地方各级政府的自身资源禀赋、政策惯性、工作格局、府际竞争、发展理念的偏好和上级考核体系等直接影响政策转化的方向和质量

各级政府所拥有的各种资源以及所面临的府际竞争状况各不相同，这就影响着政策转化的方向。长时间以来，多数地方政府形成了重经济发展、轻社会创新的政策惯性，从而形成了一套牢固的工作体系和格局，这往往会导致一些创新举措不能及时进行政策转化而出现昙花一现的局面。同时，各级政府在对治理项目的探索实践中都会着重考虑上级政府的考核体系和发展指标，尽量使本级政府所重点探索实践的治理项目能够契合上级政府的发展愿景与决策偏好，这样，一方面能够顺利完成上级政府的考核任务，另一方面还能在对相关经验做法的政策转化中得到上级部门的支持，更加顺畅地使政策产出并落地，完成本地区的治理项目创新。这样一来，本级政府在政策转化中就无形地受到了上级部门所产生的体制性压力。“我国既有的政府治理体系是按照传统官僚科层制的层级控制原则运转的，治理目标和任务的同质化使得下级政府在创新行动及政策转化方面极易对上级政府形成路径依赖。”[9]这在某种程度上反映出我国地方各级政府在政策转化中极易受到上级部门和政府的政策惯性和思维定式的影响。例如在以发展能源为主的地区，各级政府很难跳出能源产业发展政策的圈层，无论进行何种领域的政策转化，基本都会牵涉能源。从上级到下级，从开始到现在，一个地区一直都是按照层级控制原则在探索制定本地区的发展政策和治理策略，已经形成了惯性思维和较为固定的利益格局，这在很大程度上影响着各级政府所采取的发展理念和发展重点，影响着考核体系的制定。也就是说，当地政府，从上到下，所关注的重点治理和发展项目、重点政策落实和产业发展方向等基本都是一致的，政策制定者的思维和眼界实现某种统一，各地的利益也就绑定在了一起，使利益固化越来越强。“利益固化的藩篱并不是抽象的，对当下中国来说，这一藩篱与既有的工作格局、部门体制、运行方式有着千丝万缕的联系。”[5]政策转化在很大程度上就受制于这一固定的利益链层。地方利益、部门利益、个人利益都自然地绑在一起，很难打破。这也就影响了政策转化的重点和方向，哪些项目的做法需要进行政策转化，哪些需要重点推广和落实，就需要参照这一利益格局。所以，要实现高质量、科学化的政策转化，就必须打破这一固定的利益藩篱和相应的格局、机制等，将被束缚甚至被异化的决策者和领导者率先解放出来，让这些人敢于说话，敢于根据发展需要和实际情况进行政策转化和推广，以期能够形成高端的、精准的、科学的、人性化的制度。“搞改革，现有的工作格局和体制运行不可能一点都不打破。”[10]部门的整合、规则的调整、机制的改进、理念的创新和人员的调配等都是关系到能否打破这种森严的官僚科层管理模式的关键要点，关系到决策者的注意力是否能够从利益之处转移到改革创新。只有作为最具革命性和能动性的人和领导者开始着手解决治理目标和任务的同质化问题时，各级政府的政策转化才能逐步摆脱上级政府的政策惯性和对其的路径依赖。

三、提升地方政府政策转化能力的路径

当前，我国地方政府在治理实践探索中所形成的技术层面的新方法、新做法并不在少数，但是大多缺少向外扩展的动力和能力，其主要原因就在于地方政府仅仅将这些具体的、微观的做法停留在操作层面，而没有跟进政策转化，从而影响了制度建设的进一步推进。政策产出不仅能够将治理项目的创新探索和相关做法进行固化，也能够对顶层设计中的制度建设提供支撑，从而从整体上提升地方政府的治理能力。因此，当前提升地方政府治理能力的一个关键就是提升其政策转化能力，提升政策转化的效率和质量。本文探究政策转化能力提升路径所遵循的基本逻辑进路是“前置条件—实质进程—拓展应用”三位一体的建构模式。即首先立足政策转化的前置条件，通过整合治理项目创新的多元主体力量，来达到优化治理实践的行动结构和层级体系的目的，以期为政策转化累积关键元素并提供有效的实例参照，这是政策转化能力提升的基础性工作；继而，根据政策转化的关键环节和实质进程，通过建立和完善动力和纠偏调整两大体系来建构共融共通、和谐共生的政策转化工作布局和协作网络，以期更加精准、有效、科学地保障政策的及时跟进和转化，提高政策转化的效率和质量，这是对政策转化核心流程的关键优化；进而，也是最后一步，就是关注政策转化的实际效能，主要是以府际协作为突破口，增强政策转化的延展功效，拓宽和提升所产出政策的适用范围和实际价值，这是对政策转化之后的动态控制和效益评估。

1.整合社会治理创新的多元主体力量，优化治理实践的行动结构和层级体系

治理体系和治理能力现代化不仅仅是政府单方面的事情，还包括公众参与、社会协同等多方面要素。当前，地方政府在推进社会治理创新的实践中，经常会出现大包大揽、忽视民意、独立作战的现象。这种模式是计划经济时代的产物，应及时摒除。政策转化本身就是一种开放性的对话过程，通过社会动员来使更多的社会主体参与进来，从而建言献策、表达诉求，充分发扬社会主义民主。所以，地方政府一方面应发挥好自身的宏观调控作用，另一方面更应该在搭建平台、促进对话和参与上下功夫。换句话讲，政策转化并不是理论家们在办公室、会议室里闭门造车，并不是方案设计，而是要通过公众的持续参与来增进治理创新的辐射范围，从而为政策的及时跟进提供丰富的例证支持。这样一来，就势必要触动治理实践的行动结构和层级体系。治理实践的一个关键前置条件就是社会外部的主体参与，这应该是治理实践行动结构的第一环。如果少了这一层面，整个结构体系就缺少了必要的血液和活力，就会陷入故步自封的僵化状态。

在确保外部主体参与的前提下，形成一套专家论证和社群评议相结合的项目评估体系亦尤为必要。治理探索创新项目的评估体系直接影响着治理创新实践的行动结构和层次体系的优化布局，完善这一评估体系的关键就在于将外部参与主体的智力贡献和不同声音及时、适度、合理、规范地体现在项目设计和评估的进程之中，这也是衡量一个治理创新项目在进行政策转化时是否能获得广泛民意支持的重要标志。这是优化治理实践行动结构的最前端。只有完善并运用多方主体参与的项目评估体系，才能为不断优化治理实践的行动结构和层级体系提供新思路、新活力、新基因和新路径。

以上从项目的纵向实践结构和层级来讲的，那么从实践项目的横向行动结构和层级来讲，吸收并融合多元主体力量参与的关键目标就是提升项目的横向推广力度和夯实项目的公众基础。治理实践参与主体的广度与范围决定了这一项目的推进力度和影响的范围。治理实践的行动结构应力求避免单向路的执行操作模式，而是应该形成咨询、调研、执行、指挥、监管和控制等多维度行动结构，而且，在这一复杂行动体系中，不应由政府部门单一操作，而是形成由政府主管部门为主要推力，协调其他相关部门深入介入，动员社会多方力量共同参与的层级结构。治理实践的科学的层级结构并不是一个由上而下的简单的决策-执行的单向模式，而是由多元主体力量共同构成的多中心的协同推进的动态的结构。精准的实施程序、合理的运转机制、充分的技术保障等各方面的分结构和层级的融合统一都不是只靠政府在治理创新项目中一厢情愿地唱独角戏，而是靠各方力量的均衡发力和整体协作。

2.构建和完善政策转化的内在动力体系和纠偏体系，打破各自独立的工作格局，建立共融共通的协作关系网

政策转化顺利进行的前提就是政策转化的各方力量和相关主体的诉求与期望达到最大公约数，使其具有共同的目标和愿景，从而具有共同的动力。说到底，体系的动力问题就是如何能够使政策转化这个体系高效、保质地运转起来。动力不足，政策转化体系的运转就自然滞后和缓慢。提升政策转化的动力，核心就在于解决政策转化结构主体与治理实践探索主体的协作和对接问题。不论是政策转化阶段之前的探索实践活动还是政策转化之后的顶层设计，都不是相互独立的环节和体系。政策转化的实质就是将探索实践的典型做法和成功经验进行凝结、提炼，形成对某一类问题的解决共识，以公共政策产品的方式将某一领域或某一区域的特殊的经验普遍化和一般化，从而通过对这种政策的实施来达到广泛和稳固的效能，为顶层设计和制度建设的科学化提供强力支撑和路线参考的一个动态过程。这样来看，政策转化作为一个动态过程所涉及的参与主体就不仅仅是政策转化的直接参与者，而是囊括了包括实践探索和制度建设的所有参与主体，这其中内含着一个庞大的主体参与网络和结构体系。

作为政策转化前期的主要参与主体，治理探索主体对于成功进行政策转化是最为期待的。只有将探索实践的成果顺利地进行政策转化，治理探索者所付出的劳动和精力才算是得到了回报，他们的探索经验才能得以稳固并获得持续拓展的可能。所以，增强政策转化动力的一个重要切入点就是将实践探索群体与政策转化群体进行对接，形成协作融通网络。在多元参与主体的共同协商下，政策转化的体系才会日趋完善，才能将政府和社会的各种资源整合在一起，形成强大的驱动力，使政策转化不再是直接参与者对前期探索的最终总结，而是变为对前期探索成果的进一步深化和延展。这样，不仅能够继续发挥前期项目实践探索主体的能量，充分利用人力资源，还能够使政策转化的直接承接人受到一定程度的约束和监督，形成体系内的纠错机制。如果政策转化的直接参与者对前期实践探索经验和做法的理解和认识产生偏差，那么，前期的参与者就能及时地对这种偏差进行纠正和调整，防止政策转化的方向性错误。这样来看，在政策转化过程中，相关制度建设部门应站在统筹全局的高度来优化政策转化参与主体的结构和层次，弄清楚整体政策安排与某一具体实践之间的关系，弄清楚系统政策链条与某一政策环节之间的关系，弄清楚顶层设计与政策分层对接的关系，弄清楚政策统一与政策差异之间的关系，弄清楚长期政策与阶段性政策之间的关系。地方各级政府应在资源方面加强对政策转化的支持，不仅要调动治理创新的积极性，还要对治理项目的考核和评价体系方面持续跟进，推进政策转化的及时跟进和转化质量的提高。

3.强化政策转化的实际效应，打造府际交流平台，提升政策产出的横向整合力和适应范围，强化政策转化的延展效能和实际价值

我国改革开放已经走过了将近四十年的历程。习近平总书记在杭州G20峰会上曾提到，改革开放的伟大进程是探索前行的进程，是真抓实干的进程，是共同富裕的进程，是中国走向世界、世界走向中国的进程。我们将推广发展理念、体制机制、商业模式等全方位、多层次、宽领域的大创新，在推动发展的内生动力和活力上来一个根本性转变。[11]全方位、多层次和宽领域的大创新是全面深化改革的一个基本要求。政策转化从根本上说是“大创新”的一个基本环节，其作用就在于把成功经验让更广范围的地区及时共享，为条件相似的地区进行经验复制提供支持。因此，如何突破地域限制，如何打破领域局限来进入全方位、多层次和宽领域的政策应用和效能发挥是当前的一个关键问题。

首先，中央相关部门单位应加大统筹力度，破解政策转化的碎片化问题。要拓展新政策的横向适应范围和被采用度，首先就要在政策产出过程中充分考虑地域、领域和人力资源等的差异，使产出的政策能尽可能具有包容性，而不是只针对小范围的经验总结。这就要求中央和省级部门要从统筹设计的角度来使各地方的政策转化具有协调性、层次性和整体性，使政策转化所借鉴的经验和成果在公共交流平台上柔性流动，使各地区能够及时共享到所有的有益经验和成功做法，以促进府际交流合作。其次，要以摸着石头过河的勇气来逐步构建和完善府际政策对接的组织架构、工作机制和实施体系。各地区根据实践探索经验都会产生一系列的新政策，而这些新政策的产生都具有某种共性，这是府际进行政策对接和相互借鉴的基础，也是提升政策扩散和应用效率的重要途径。通过理顺府际政策对接的一系列工作机制和流程来促进各地区政策的有效融合和促进共生是当下各地区的一个重要任务。最后，要注意政策转化的时效性和针对性，提高政策跟进的速度和效率，抓住有利时机使诞生的新政策迅速扩展。任何政策的产出都是一个动态的复杂的过程，都具有某种意义上的阶段性特征，所以，政策的产出不仅要及时，还要善于抓住时机为政策的进一步拓展创造条件，推动政策实施工作的顺利进行。

[1]DELEON P. Democracy and the policy sciences[M]. Albany: SUNY Press, 1997: 46.

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[6]戈德史密斯.社会创新的力量——美国社会管理创新启示录[M].王栋栋，沈丹琳，洪曼,译.北京：新华出版社，2013:3.

[7]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10(1).

[8]琼斯.再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策[M].刘新胜，张国庆，李丹阳,等译.北京：北京大学出版社，2010:1.

[9]辛鸣.中国战略新布局[M].北京：中国社会科学出版社，2016:76.

[10]SCHMIDT V A. Reconciling ideas and institutions through discursive institutionalism [M]//MELLEUISH G. Ideas and politics in social science research. Oxford: Oxford University Press, 2010: 61.

[11]习近平.中国发展新起点 全球增长新蓝图——在二十国集团工商峰会开幕式上的主旨演讲[N].人民日报，2016-09-04(3).

2017-05-08

徐雪梅(1963-)，女，博士，教授；E-mail:xuxuemei186@hotmail.com

1671-7031(2017)04-0081-06

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