试析防范恐怖主义风险中公民参与的必要性及其模式思考

摘 要 近年来，随着我国反恐行动的逐步深入，恐怖分子在高压态势下开始改变袭击手段和目标，针对普通民众的“独狼式”袭击愈演愈烈。“精英反恐模式”已不能充分满足防范恐怖主义的现实需要，亟须结构性地嵌入社会公众的力量，打造“政府+公众”的联动防恐机制。这一模式的构建应从法律和现实两个层面入手，强调政府遵循“法制反恐”的原则下充分调动公民参与防恐的积极性与主动性，使之依法、有序地参与到国家反恐行动中来。

关键词 精英反恐 公民参与 模式 必要性

作者简介：赵子昂，西北政法大学反恐怖主义法学院2014级本科生，研究方向：法学（反恐怖主义方向）。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.251

一、“精英反恐”的不足之处

世界范围内的恐怖主义问题由来已久，自启蒙运动兴起和工业革命发生以来，恐怖主义在思想解放和物质改善的催化作用下，逐步成为威胁人类安全的主要问题之一 。而中国受到民族分裂主义、宗教极端主义与暴力恐怖主义三股势力的共同威胁，正面临着相较于世界其他国家更为复杂的恐怖主义问题。多年来，由于恐怖主义犯罪具有极其严重的社会危害性与人身危险性，故我国一直采取所谓的“精英反恐”的防治模式，即由政府垄断预防恐怖主义、处置恐怖主义和制裁恐怖主义的权力。

所谓精英反恐，即“政府自行制定反恐规则，并主要借助自身的人、财、物力资源去执行反恐规则” 。在防范恐怖主义中，这一模式单纯强调以公权力为保障、以“一元中心”为组织结构的行为特点，导致其自身无法满足防范离散化的恐怖主义袭击的需求。

（一）捕捉恐怖犯罪线索的能力不足

9·11事件发生以后，各国开始对主要恐怖组织进行严厉打击，使得恐怖袭击浪潮得以遏制，但一段时期的蛰伏后，他们相继化整为零，从有组织、有规模的袭击手段转向独狼式、游击式的袭击手段 ，单一的政府反恐，已经无法有力地整合基层的群众力量，做到先发制敌。北京“10·28”事件中，恐怖分子以家庭为组织单位发动恐怖袭击；昆明“3·01”严重暴力恐怖事件，以上事件均说明了当下阶段的恐怖分子主要通过选取不特定的目标进行小规模的游击式袭击。在这样的新形势下，政府仅凭自身力量无法及时捕捉到在基层社区、农村地区中游散的恐怖分子和突发恐怖活动的线索。

（二）防范恐怖主义的宣传教育不到位

如前所述，城市居民和农村村民是恐怖主义袭击的直接受害者，因此加强民众的防暴恐意识和防范技能，对于其维护自身人身、财产安全意义重大。但基层政府没有相应的反恐工作部门，其他部门又缺乏专业的反恐知识，因此基层部门无法仅靠自身来组织起专业、规模和广泛的教育活动。这时，在政府派少数专家指导下，依靠居委会和村委会动员居民和村民进行学习，将宣传教育范围片区化，便能有效地摆脱上述弊端。

（三）组织巡逻警戒的力量不足

继“3·01”事件以来，政府逐步加强了对城市重点目标的防恐力量，普通的“独狼式”袭击无法在重点目标得手，便会转而针对普通民众进行就地袭击；除此之外，对于某些只以重点目标为对象的有一定组织力量的恐怖活动，其预备阶段必然也在离原定目标不远的社区或场所，这就要求在城市的任何地方都要有一定的力量进行警戒与巡逻。由于人力资源的限制，精英反恐如果要实现以上一点，单单依靠公安机关派出所的巡逻民警，只会让这种巡逻流于形式，无法现实地防范恐怖主义。

二、公民参与模式的内容剖析

公民参与模式类似于大家常说的“全民反恐模式”，是指国家和社会共同防范恐怖主义，相较于精英模式，它更强调社会在反恐行动中发挥结构性的作用。我们所说的公民参与防范恐怖主义是指在政府反恐工作指导下，参与防范恐怖活动。研究公众参与模式的必要性的重点在于社会公众理清防恐参与权的构成以及如何对它的运行进行保障，回答上述问题的前提是要弄清楚反恐参与权是什么。

（一）保障参与权利

公民在参与模式中享有预案制定权和接受教育权。为防止重大安全事故发生，完善应急管理机制，迅速有效地处理安全事件，任何单位或有关场所，往往会制定安全预案。就防范恐怖主义而言，在制定反恐预案过程中，单位不得秘密进行，不然会使得预案的实施脱离群众而成为空中楼阁；此外，公民身处恐怖袭击的前线，最清楚在涉及自身安全的情形时应如何处理，因此，切实保障公民的预案参与权，既增强了预案的科学性，也加深了预案实施的可行性。恐怖分子之所以轻而易举地实现其制造恐怖气氛的目标 ， 主要在于恐怖活动往往在公众还没有认识恐怖主义、做好应对之时，被动接受、悲观适应，并随着恐惧心理的蔓延传播，形成了难以控制的恐怖气氛和社会恐慌效应。因此，保障公众在反恐知识上的受教育权是培养公众自觉反恐的必然途径，也是参与反恐模式的重要内容 。

在政府制定本辖区内的反恐預案时，要确保公民代表参与到乡、镇、县一级的预案制定的过程中，在制定完成后告知全体社会公众反恐预案演练的方式、时间、地点和法律后果等；在公司、企业和其他单位制定反恐预案时，政府要派专业反恐人员参与到预案制定过程中，并在制定之后督促其向本单位全体人员通报。只有做到以上两点，才能真正保障好公众参与预案制定权的行使。

社会公众是防暴恐工作的主要参加者，保障公众接受防暴恐宣传教育是培养公众自觉防恐的必然途径。2014年，国家反恐办分别在北京、上海、广东、辽宁、河南、新疆等地向公众免费发放了专门编制的《公民防范恐怖袭击手册》，普及防范恐怖主义的基本常识与应对技巧。大部分内地城市都意识到了对公众进行防暴恐教育的重要性，因此保障其受教育权也是公民参与权利的重要一环。

（二）承担参与义务

与权利相对的是义务，义务是政治上、法律上和道义上的一种责任。在防范恐怖主义中，公民除享有一定权利之外，也要承担一系列的义务，如保守秘密义务、信息提供义务、配合国家反恐工作义务。

1. 保守秘密义务

《反恐法》第48条规定，单位、个人应当对履行反恐怖主义工作职责、义务过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私予以保密。反恐工作涉及国家安全，必然牵扯部分国家秘密，公民在行使参与权力的过程中，由于其不是国家工作人员，所以没有相关工作规定的制约，易于出现泄露其已知悉的国家秘密，造成不必要的麻烦，因此通过法律来强制公民或有关单位保守国家秘密，能起到规范其权力行使的作用。

2. 信息提供义务

防范恐怖主义往往发生在恐怖犯罪的预备阶段以及该阶段之前，类似于普通刑事案件，公民的举报义务和配合义务对于公安机关及时遏止犯罪意义重大。当公民发现恐怖活动嫌疑或者恐怖活动嫌疑人员时，应当及时向公安机关或者有关部门报告 ，正如前面的论述，身处一线的公民在发现恐怖活动线索方面至关重要，如果不强制公民参与其中，会错失防范恐怖主义的重要时机。在侦查过程中，公民往往是被害人、目击者或知情的第三人，获取他们所掌握的情报信息，对于及时破案并抓捕犯罪嫌疑人极为重要，故而公安机关调查恐怖活动嫌疑，在向有关单位和个人收集、调取相关信息和材料时，其应当如实提供 。

权利与义务是一切法律规范、法律部门乃至整个法律体系的核心内容，在防范恐怖主义过程中，我们绝不能滥用权利、漠视义务，超然于法律规范而进行活动。切实承担义务乃是公众享有权利的前提和顺利进行防范活动的保障。

三、“公民参与模式”的初步思考

论及我国如何开展公民参与防范恐怖主义，可从法律层面与现实层面两方面切入。

（一） 积极打造“政府+公众”的联动防恐机制

恐怖袭击日趋严峻的情势背景下，恐怖主义问题成为当前最大的社会风险。因此在防范恐怖风险中的主体作用必须要由政府来发挥，强化政府的指导角色。当然，公众的力量也不容忽视，政府应以国家最高利益为框架在防范恐怖主义工作中积极整合民众资源与力量。在建构中，基于恐怖主义犯罪性质的特殊性，公众应在政府领导下进行有序、规范地参与。“长期以来，政府有关职能部门密切联系群众，发动群众、专群结合、群防群治，是中国社会治安工作的一个优良传统和突出特色” 。现行反恐法明确规定政府有关部门应依靠、动员社会群体共同防范恐怖主义，并在反恐怖主义工作领导机构的统一领导下进行 ，其中第五条规定，反恐怖主义工作坚持专门工作与群众路线相结合，防范为主、惩防结合和先发制敌、保持主动的原则。

通过深入分析上述法律规定，不难看出专门工作与群众路线相结合是防范恐怖主义的首要原则。专门工作指反恐怖工作领导机构领导下的专业反恐力量，即民兵组织、人民武装警察部队和人民解放军，群众路线是指政府通过促进社会上的企业、公司、其他单位或公民个人依法行使参与权利、承担参与义务来深入防恐工作地展开。两者相结合意为使公民和单位在反恐怖主义领导机构或相关政府部门的指导原则下依法、有序参与防范恐怖主义。这样看来，“公民参与防恐”不仅是一个构想，更是一个有法可依指导原则。

只要恐怖分子在社会面上活动，通过各行各业民众的支持，专业部门便会有迹可循，在与犯罪预备阶段的恐怖分子遭遇时，只要身处一线的民众掌握正确的应对措施，暗中上报政府部门，就能有效保护自身安全并弥补专业力量涉及到微观领域的不足。

（二）公民参与权在立法方面的细化

在当前国际形势下，法制反恐和保障人权已经成为各国公认的反恐原则，缺乏法律依据的反恐行动势必会受到国内民众和国际社会的共同指责，故而完善法律基础是构建“公民参与模式”的首要任务。

较早时的《刑法修正案（三）》对恐怖主义犯罪的相关内容进行了相应的立法调整，但当时学者们普遍认为我国刑法对于恐怖主义犯罪的规定仍然存在不少缺陷，急需弥补 。随着我国参与国际合作的步伐加快，以参加国际条约的形式来完善反恐立法开始出现，慢慢地，我国刑法不断吸纳国际公约中的罪名，将国际立法转化为国内刑法规范，针对恐怖主义犯罪也制定了独立的罪名。《刑法修正案（九）》中新增了五种恐怖犯罪，加大了对恐怖犯罪的惩罚力度。至2016年，《中华人民共和国反恐怖主义法》施行，对于界定恐怖主义概念和明确公众参与防范恐怖主义的权利与义务具有里程碑式的意义。

就现阶段来说，我国对于公民参与方面的反恐立法尚有不完善的地方，例如未明确规定反恐预警机制。反恐预警机制对于公民参与防范恐怖主义意义重大，有一套严谨科学的预警标准，可以使不具备专业素养的社会公众有了行动的标准，这是构建法律基础的前提条件。新颁布的《反恐法》第47条虽提及国家反恐怖主义情报中心、地方反恐怖主义工作领导机构以及公安机关等有关部门可以根据事件情况发出预警，但对反恐预警的级别、内涵、发布条件和期限等关键内容均未作具体说明，因此无法给予公民一套可供参考的预警标准。可见，在这一方面，现行法律仍存在“较大的制度性空白，有关机构应借鉴国外有关经验，立足本国国情，加强反恐立法顶层设计，规范与完善反恐预警机制” 。

（三）公民参与权的法律保障

除完善预警机制外，从法律层面加强公民参与权利的保护和督促公民参与义务的承担是公众参与反恐之法律基础的核心任务。正如文章第二部分，在此不做赘述，公民的参与权利包括参与预案制定权和接受防恐教育权，保障公民的权利就意味着政府在此承担保障义务，为参与防恐的公民提供保护。因为涉及增加政府義务，所以需要从法律层面上进行规定，并明确政府未尽义务而应承担的法律后果。公民在享有参与权利的同时应承担相应的义务，归结起来政府督促公民承担义务的行为只能存在于形式上，无法起到实用效果。只有在法律中加以规定，发挥法律的规制作用，使公众出于法律责任的威慑而承担义务，才能起到明显的效果。

（四）公民防控意识的培养

2014年以来，我国所面临的恐怖主义威胁是建国以来最为严重的，人民群众面临的恐怖威胁更加现实直接，全国各族人民与恐怖势力斗争更加激烈。虽然我国反恐形势日益严峻，但身处广大内地地区的民众尚没有认识到恐怖主义问题的严重性和紧迫性，甚至误认为恐怖活动距离自己的生活范围尚有一定距离。但事实上，“10·28”事件已经充分证明内地城市也是恐怖分子袭击的目标、任何人身边都存在恐怖活动的隐患，全国各族民众都要树立警惕意识，认清恐怖主义犯罪的现状，这也是公众参与防范恐怖主义的现实条件。这里可以与公众参与权利联系起来，政府在为公众提供宣传教育时，应把强化公民的危机意识放在首位，要使公民首先认识到防范恐怖主义的必要性，才会调动其参与其中的积极性与能动性。

（五）完善奖励激励机制

《反恐法》第10条规定对反恐怖主义工作中作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励 ，这条规定正是促进公民主动参与到防范恐怖主义行动中来的有效促进举措。有关部门只要能将此项规定应用到实处，做到有功必赏、无功加勉，就可以使公民成为防恐工作有力的依靠力量。例如，北京市朝阳区群众，这个群体曾参与破获多起吸毒大案、要案，他们可能是商场超市里的保安，可能是路边的志愿者，又或者仅仅是晨练所见的一个个平凡路人。如果在防范恐怖主义工作中达到这样的效果，我相信任何一个恐怖犯罪线索都不会在群众的眼下存活。

四、结语

综上所述，中国未来的反恐工作应根据现实需要而改变思路，从单一的精英反恐模式转向充分利用社会力量的公众参与模式，该模式的显著之处在于它不仅秉承以政府为主导的基本原则，同时，积极调动和整合最广泛的民众力量和社会有利资源，形成反恐工作背景下新的“统一战线”。着力构建以遵循政府专门机构的指导为原则，以明确公民与政府的权利义务分配为核心，以构建法律依据为基础，建立起合理、有序的高效防恐联动机制。

注释：

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