全球治理下政府生态职能外向性建构的困境与启示

王俊明， 石杰琳

(郑州大学 公共管理学院， 河南 郑州 450001)

一、 全球治理与政府生态职能

(一)全球治理的概念及其特征

1992年成立的“全球治理委员会”(Commission on Global Governance)对全球治理的概念、 价值有着较为系统的阐述， 即“治理是或公或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式和总和， 它是持续的过程， 人们通过这样的过程可以调和冲突或不同利益， 并采取联合的行动”[1]。 全球治理包括正式制度和规则， 也包括各种非正式的制度性安排。 既有政府间的行为， 也包含政府间组织、 非政府组织、 跨国公司、 各种公民的行为， 甚至也包含一些全球传媒活动。

全球治理的基本特征呈现在以下三个方面。

第一， 全球治理以国际社会公认和达成的一系列机制与规则为基础。 全球治理拒绝有关世界政治和世界秩序以国家为中心的传统概念。 主要的分析单元则是制定与执行权威规则的全球的、 区域的或跨国的体系。[2]现实主义的“无政府状态”表明缺乏一个权威的世界政府来实施有效的管理， 国家间的利益一致与合作是有限的； 新自由主义坚持国家间存在着共同利益， 相互依赖的程度也越来越深， 在此基础之上， 国与国之间能够达成某些具同决定性的机制与协议， 能够从积极的角度出发以应对共有的挑战。 在人类共有的挑战面前， 这些业已形成并得到公认和遵守的正式制度和规则、 非正式的制度性安排有着重要的现实意义。

第二， 全球治理呈现出多元化和多样性。 主要表现在三个方面： 一是行为体的多样化； 二是治理对象的多样性； 三是治理结构的多样性与复杂性。

第三， 多边参与的合作框架日益突出。 由于全球问题涉及的范围广、 影响巨大、 持续时间长， 因此治理必须打破层次界限， 在共有的合作平台基础上实现多方参与、 协调、 谈判， 将程序的基本原则与实质的基本原则放在同等重要位置。

(二)政府生态职能外向性建构的表现与意义

当前政府生态职能的外向性建构已不再是一国的单一行为， 这涉及国内与国际接轨的问题。 国际环境与国内规范化的治理结构是不同的， 而国际治理以各国政府或政府间国际组织为主体， 以行为体之间的合作与协调为基础， 以相应的法律、 制度、 规范为依据。 因此， 政府生态职能的外向性建构要综合考虑行为体利益、 合作与协调、 制度与规范等多种因素。 由此看政府生态职能的外向性建构主要表现为三点。一是确立全球生态安全理念。 全球生态安全应该朝着合作共治的方向发展， 树立责任共同体与利益共同体理念， 推动全球生态建设民主化、 公正化、 法治化。二是设立生态安全机制。 主要包括预警机制、 治理机制、 对话协商机制、 高端论坛平台建设发展机制等方面。三是政府行为选择与后果。 基本的行为选择是国际合作或竞争， 推动全球生态安全共同体政府生建设， 共建共享， 将多样化的行为模式纳入统一的进程当中， 并对违规或违法行为做出惩罚。

态职能的外向性建构最终目的都是为了应对和解决生态环境问题， 其意义主要体现在全球层面和国家层面。 从全球层面来看， 生态问题归根结底是发展的问题， 政府生态职能的外向性建构有助于扩大各国的交流与合作， 实现全球生态问题的有效治理， 促进全球生态环境的保护。 由于要参考相应的国际法、 国际制度或规范， 而这些通常被看作国际公共物品的重要组成部分， 政府间的合作、 交流、 协调必然伴随着制度与规范的完善， 才能够提供更多的国际公共物品。 生态职能的外向性建构与最终实现需要各行为体平等合作与协调为基础， 注重公平与效率， 这有助于国际政治经济新秩序的建立。 从国家层面来看， 政府生态职能的外向性建构为国内生态环境问题的解决开辟了外向型通道， 其实质是政府职能的改革与调整， 有助于完善政府的职能， 为实现国家有效治理提供必要条件。 生态职能的外向性建构部分体现了政府的对外职能， 有助于促进与他国的交流与合作。 由于针对生态问题的解决， 能够吸收到国际方面资金与治理支持， 政府生态职能的外向性建构促进了全球生态环境问题的解决， 相应地有助于提升一国的国家形象与地位。

(三)全球治理与政府生态职能外向性建构的关系

国内生态环境问题需要国家进行有效治理， 发挥政府生态职能。 这里的生态职能仅仅体现了对内性， 一旦内部的生态环境问题跨出国界并持续发酵将影响他国， 成为一种国际性(国家间)问题， 但并非一定成为全球性问题， 此时国家治理体系中的政府生态职能也将作出适时调整， 出现外部建构的迫切性。 全球性生态环境问题呼吁全球性治理， 全球治理的主体有国家、 国际组织、 跨国公司、 全球传媒、 各种团体与公民等多个层面， 国家是其中最基本的、 最重要的、 最具代表性的主体， 但这里的国家治理首先是在全球治理的框架下进行的， 它要求实现国家间的通力合作， 要求国家治理结构中生态职能进行外向性建构， 实现与国际接轨以及功能、 资源整合。 总体而言， 在理解全球治理与生态职能外向性建构关系上可以采用垂直层次分析。 全球治理需要国家的生态职能进行积极的外向性建构， 而国家生态职能的外向性建构需要全球治理提供秩序化、 制度化、 民主化的国际环境。 两者的最终目标是一致的， 即实现全球生态环境问题的有效治理。

二、 生态职能外向性建构面临的困境

(一)治理理念的分歧导致难以达成有效的全球性共识

在当前的全球生态环境治理框架中， 各行为体之间互动形成一定的结构， 遵循一定制度与规范， 行为体的权责与义务受到结构、 制度与规则的约束(结构化)。 尽管存在着行为体多元化与多层次化， 但行为体之间并没有达成有效且具有普遍约束性的结构、 制度与规则， 特别是针对非国家行为体的行为进行有效规范的法律相对缺乏， 这是当前全球生态环境治理中所面临的结构性困境。 现存的治理协议、 制度与约束机制很大程度上建立在技术与商业规范基础上， 使得全球生态环境治理面临极大的挑战。 最根本的原因在于各行为体之间没有达成有效的共识， 存在分歧的根源既有结构性的矛盾， 也有利益的冲突。

国际规范是国际体系中大多数行为体共同遵循的行为准则， 对行为体的国际行为有着制约和塑造的作用。 现行的国际规范是二战后由西方国家主导建构的， 体现了西方国家对国际社会核心价值和规则的认识。 因此， 在国际社会中西方国家长期拥有着权力、 制度、 文化方面的“优越感”。 现实主义奉行的国际秩序是由最强大的国家建立秩序的逻辑显然已经不能主导当今多元化的国际机制的运行。 “这种理解加强了对真正的全球协作和坚实的国际协议总是存在于主权国家体系中这种主张的怀疑……国际机构要么被认为不起作用,要么很大程度上被认为是附带现象。”[2]随着全球化与多极化的发展， 国际权力结构发生变化， 一方面， 新兴市场国家快速崛起， 要求更多的话语权， 从而给国际社会注入了一些新的价值理念， 并对西方主导的国际规范构成了挑战。 另一方面， 公民社会、 国际组织日益发展， 将来自社会层面的价值规范引入治理理念当中。 由此， 各种治理理念相互碰撞， 呈现出不同的发展模式与道路。 而理念的分歧与竞争， 也使得全球治理规范出现缺失。 “即使各国在某一全球治理问题上有原则上的共识， 但到了具体问题上目标仍可能不一致。 例如， 西欧国家与日本认为环境保护的重点是防止空气污染， 中国则认为环境保护的重点是防止江河水污染， 而美国认为环境保护的重点应是防止海洋污染。 具体目标的不一致使它们在环境保护技术开发重点上难以协作。”[3]

(二)治理结构变化导致责任与权力的不明晰

现行的国际体系结构是在以美国为首的西方发达国家主导下于二战后建立起来的， 其突出的表现一是坚持了以往威斯特伐利亚体系、 维也纳体系、 凡尔赛-华盛顿体系的特点， 即以主权国家为中心， 在全球治理模式上， 采取以主权国家为基本的治理主体， 在涉及共同利益的问题上， 通过主权国家间的协商、 谈判、 合作来解决， 核心表现就是大国协调， 中小国家共同参与， 是主次较为明显的治理机制。 二是在权力结构上呈现出明显的“中心-外围”特征， “在依附论者看来， 这种中心-外围的结构存在着一种不平等的关系， 这种关系是发达国家之所以发达的根源， 也是发展中国家不发达的根源”[4]。 在这种结构中发达国家长期居于中心地位， 广大的发展中国家则位于边缘地位， 发达国家主导了国际规则的制定权和解释权， 通过捍卫自身的主导地位来维护自己的利益。 随着国际社会朝着多极化方向发展， 各行为体之间相互依赖的程度日益加深， 国际体系结构也面临着深刻的调整， 具体到全球治理领域， 主要集中在权力结构与责任分配的变化，具体分析如下。

1.权力结构的变化

一方面， 在国家行为体框架内， 新兴市场国家快速发展， 以中国、 俄罗斯、 印度、 巴西、 南非为代表的“金砖国家”异军突起， 成为南南合作与南北对话的重要载体， 经济总量占全球经济的比重不断上升， 对世界经济增长的贡献持续增加。 与此相比， 发达经济体的增长长期乏力。 有西方发达国家俱乐部之称的西方“八国集团”阵容不断扩大， G20强势崛起， 并被确定为全球经济合作主要平台， 在全球治理中扮演着重要角色。 另一方面， 在国家行为体与非国家行为体之间， 权力从国家行为体向非国家行为体转移或扩散的态势持续存在。 全球化与多极化的深入发展， 国际权力的去中心化趋势日益明显， 权力已不仅仅为国家所有， 非国家行为体的权威正在兴起并日益被认可与接受， 由此将引发对全球治理机构合法性与有效性的再思考。

权力结构变化的实质是权力的转移和扩散。 从某种意义上， “全球治理失灵在实践层面上表现为规则滞后,不能反映权力消长， 不能适应安全性质的变化， 不能应对复杂的相互依存关系； 在理念层面上则表现为理念滞后， 依然以一元主义治理观、 工具理性主义和二元对立思维方式为主导[5]。” 大量非国家行为体的出现及其不断增长的权力改变着体系结构内部权力的分配。

2.责任分配的变化

全球性问题的严峻性使得“人类命运共同体”的理念越来越受到人们重视， 人类最终真正意义上的全球治理将以全人类共同利益和价值观为基本导向。 一方面， 全球化趋势不断加快， 行为体多元化与多层次性更加明显， 全球层面的利益与价值观受到极大推崇。 另一方面主权国家仍然是最主要、 最基本的行为体， 非国家行为体的许多作用要通过国家才能实现， 国家主权观念将继续存在与发挥作用。 与之对应便产生了全球利益与国家利益、 全球价值观与民族价值观之间的二元论， 导致了全球治理机制的责任错位。 生态环境问题既带有全球性的特点， 也涉及各国自身的发展利益。 这就是为什么在全球气候谈判框架中， 总是会出现各方围绕自身利益进行的激烈博弈， 而全人类的利益却总是停留在口头上， 推卸与逃避责任的现象时有发生， 在责任与成本分担问题上， 发达国家与发展中国家难以达成共识， 气候框架协议谈判迟迟得不到进展。 长期作为国际气候合作制度基石的 “共同但有区别的责任”原则， 也面临严峻挑战。

(三)国际机制的复杂性导致治理出现盲目、 混乱甚至失灵

全球治理某种意义上是以国际制度为基础的。

在全球生态环境治理领域， 由于行为体的多元化、 层次化、 合作平台化等特征， 除了联合国框架下的全球多边治理机制与机构， 还存在着大量双边的治理机制与机构， 既有政府间国际组织， 也存在非政府组织。 参与范式也从单一主导型逐步过渡到共同参与型， 但这并非由后者取代前者， 而是两者并存。 尽管主导型早已风光不再， 但仍表现出强大的生命力与韧性， 甚至可能出现变体。 “人们已经认识到参与的必要性， 这种认知允许在修订后的主导范式的框架中， 重新阐释或复原。”[6]使得在生态环境治理这一单一议题领域内的国际制度也呈现出复杂性， 最明显的表现就是多中心化。 由于各自为政， 治理理念不同， 各自追求自身的目标， 极少有中心协调机制， 而多形成机制复合体。这一机制在功能上出现交叉、 重叠， 在层次上既有等级性的制度安排， 又有非等级性的、 松散的制度安排。 多中心化造成的结果就是盲目、 混乱且缺乏合理的秩序， 制度安排之间缺乏有效的协调统一， 相互间契合程度低， 竞争阻碍了强有力的统一制度发展。 有些制度安排在这一框架内有效， 但在另一治理框架体系内就会出现明显的水土不服。 全球生态环境治理是一项系统工程， 如果没有一个得到普遍认可的全球性协调机制， 统一协调各行为体、 各机构的政策与行为， 使其在同一作用点上发力， 那么这种多中心式的治理机制在功能和存在意义上将大打折扣， 严重时还能导致治理政策的失灵。

三、 建构生态职能外向性的启示

(一)国际秩序与机制的变革和全球治理同步进行将会成为一种常态

全球化是不以人的意志为转移的客观的社会化进程， 它是冷战结束后国际体系相对稳定的一个重要因素， 今后相当长一段时期内和平与发展仍是时代的主题， 全球性问题的严峻性使得治理的基本途径将仍然被置于国际秩序和机制的框架内。 全球治理体现了全球秩序的安排， 从某种意义上讲全球治理就是全球秩序下的具体实施。 全球生态环境的治理客观上要求国际机制在国际关系中发挥越来越强的作用， 而各国生态职能的外向性建构和作用的发挥也要求稳定的国际环境以及健全的国际机制作保障。 现阶段不合理的国际政治经济旧秩序并没有从根本上加以改变， 发达国家是其中最大的受益者和主导者， 广大发展中国家处于不利的局面。 这种态势不断加剧， 南北差距不断拉大， 国际力量格局对比失衡会更为严重， 霸权主义、 强权政治、 “新干涉主义”也会长期存在。 因此， 变革国际秩序和全球治理的同步进行将会成为未来一段时期内国际关系的一种常态。

(二)全球治理机制变革及路径选择是一种必然趋势

一个“和谐共赢”的世界必须以法律和制度为保障。 一个健全的国际秩序需要法制的存在， 但在由谁制定或由谁主导的进程中， 立法者是我们首先要考虑的问题， 但我们面临的是一个“滞后的立法者”[7]。 现有的处理全球问题的国际机制， 几乎都是在冷战时期形成和发展的， 西方大国色彩浓重， 这些机制的功能和性质备受质疑， 已不能令人满意地解决全球化过程中出现的新问题， 全球治理面临失灵的态势。 当前全球治理机制也面临着改革与创新的难题， 这已成为国际社会的共识。 未来相当一段时期内， 随着国际政治经济力量对比变化， 这些机制将进行大幅度改造， 但完全推倒尚不太现实。 可以确定的是围绕国际机制改革的博弈将会异常激烈， 其中既涉及大国间利益的调整， 也涉及南北关系的利益分配。 围绕国际机制的制定和改革而展开的斗争将成为国际关系中的一个突出特点。

国际治理机制变革的路径大致分为改革型、 创建型两种。 两条路径的出发点都认为现有的处理全球问题的国际机制存在局限性。 改革派认为这些机制并非都是有问题的， 在许多领域中已经形成了有益的探索， 只需要进行适当的重组改革， 但完全推倒尚不太可能， 遇到的阻力以及由此带来的成本或代价将非常大。 创建派则认为现有的国际治理机制必须完全推倒， 并在原有基础上建立一种符合各方一致要求的新机制。 从目前来看改革派的观点代表了主流， 但无论哪一种类型， 全球治理体制的改革， 都需要确立全球价值共识， 推动国际规范的包容性发展， 增加国际制度的积极互动， 并重视全球治理的顶层制度设计与基层制度完善。

(三)中国政府要结合国情积极推动生态职能外向性建构

从党的十八大首次提出经济建设、 政治建设、 文化建设、 社会建设、 生态文明建设的“五位一体”的整体布局， 到十八届三中全会首次将环境保护作为政府的五大职能之一， 到中央国家安全委员会第一次会议将生态安全纳入到整体的国家安全体系中， 再到“十三五”规划提出“坚持减缓与适应并重， 主动控制碳排放， 落实减排承诺， 增强适应气候变化能力， 深度参与全球气候治理， 为应对全球气候变化作出贡献”， 这些都表明，中国的环境保护越来越受到重视， 甚至被提升为政府的“第五职能”。 中国生态文明建设的最终目标就是要实现“美丽中国”， 这既体现了政府职能观的与时俱进， 也表明确立生态职能的重要性。

从国内层面看， 生态环境保护一直以来是政府实现有效治理的短板， 生态职能的确立体现了政府在治理理念上的巨大转变， 坚定了走可持续发展道路的方向， 同时也是实现从权力型政府向责任型政府转变的重要一步。 从国际层面看， 生态职能的外向性建构极具迫切性。 第一， 全球生态环境问题的迫切要求。 单个国家在应对全球性问题上是有局限性的， 必须走一条合作型的治理模式。 中国的许多环境问题也具有全球性特点， 实现环境问题的有效治理， 生态职能的外向性建构将是必然。 第二， 融入国际社会， 履行责任的必然选择。 随着中国和平崛起， 综合国力不断提升， 中国的和平使命与大国责任也不断上升。 不断加强国际合作， 提升中国的话语权与国际地位， 树立负责任的大国形象， 中国必须积极参与到国际治理当中， 特别是在国际机制的制定当中要积极发出自己的声音， 因此，生态职能的外向性建构具有现实的意义。 第三， 建立国际政治新秩序的有益探索。 全球性生态环境问题属于非传统安全领域的议题， 而在国际政治新秩序的建构方面， 取得较大进展往往是在这些非传统安全议题上。 要建立一个持续和平稳定的“和谐世界”， 就要尊重世界的多样性， 承认文明的多元化与包容性， 坚持公平为核心价值共识。 在具体的领域实现突破性进展， 实现生态环境领域治理秩序与机制有效变革将是重要的一个方面， 作为单个国家的生态职能在外向性建构方面要走在前面， 进行有益的尝试。

[1] 李少军.当代全球问题[M].杭州：浙江人民出版社，2006: 278.

[2] 戴维赫尔德，安东尼, 麦克格鲁.治理全球化[M].北京：社会科学文献出版社，2004:13

[3] 阎学通，杨原.国际关系分析[M].北京：北京大学出版社，2013:173.

[4] 王正毅.国际政治经济学通论[M].北京：北京大学出版社，2010:207.

[5] 秦亚青.全球治理失灵与秩序理念的重建[J].世界经济与政治，2013(4):4.

[6] 斯巴克斯.全球化、社会发展与大众媒体[M].北京：社会科学文献出版社，2009:62.

[7] 斯劳特.世界新秩序[M].上海：复旦大学出版社，2010:106.