城乡结构“后转型”： 基本公共服务均等化的新挑战

张 勇

(岭南师范学院 法政学院， 广东 湛江 524048)

从2006年我国首次将基本公共服务均等化作为国家发展宏观战略至今， 已经历经10余年历程。 在这10余年历程中，基本公共服务领域进步的同时， 当前宏观社会背景和环境也与10年前相比发生了较大变化， 而且， 这些环境和背景是我们推进基本公共服务均等化战略的制度空间和社会空间， 直接影响和制约着基本公共服务均等化实践的路径选择与实施效果。 既然社会环境和背景发生了变化， 必然会对基本公共均等化实践提出新的挑战和问题， 因此， 为了进一步持续推进基本公共服务均等化战略， 必须要对未来的基本公共服务均等化实践所赖以存在的社会环境和背景进行全面的再认识。

一、 社会进入“后转型”时代

从宏观视角看， 在社会转型的意义上， 当前基本公共服务均等化实践赖以存在的社会环境和背景进入了一个“后转型”时代。 社会转型是一个比较性和动态性的概念范畴， 描述的是“变化”之意， 即从一种状态和属性过渡到另外一种状态和属性， 体现着事物发展变化的过程和特征。 社会转型的“转型”二字， 突出了此种社会变化的深度和广度的特殊属性， 意味着这种变化对事物的整体性属性和状态产生较大影响， 或者说事物的属性和状态前后有着较大程度和较大范围的变化， 甚至是根本属性发生变化； “转型”对于事物发展的纵向历程而言， 具有阶段性， 意味着事物从一个阶段发展到另外一个阶段。 当然， 这种阶段性的变化并非截然断裂式的跨越， 往往是一个潜移默化的变迁过程。 因为社会所涵盖对象和内容的复杂性和多样性， 在不同的研究语境和话语体系中， 或者研究者根据研究需要进行有侧重的选取或强调， 导致社会转型在不同语境中有着不同指向和内涵。 笔者所言的社会转型意指从改革开放以来， 中国社会从以计划经济体制为基础的社会状态向以社会主义市场经济体制为基础的社会状态转型。 这一社会转型过程带来社会各个领域的巨大变化， 经历着从量变到质变的飞跃。 虽然从“长时段”来看， 社会转型是一个连续和长期过程， 但这种连续和长期过程中， 在转型之前， 往往存在着一个相对稳定的状态， 经历转型过程后， 又会进入另外一种相对稳定的状态， 尽管依然在发展和变化， 而在转型时期内， 更多呈现的是动态性。 也正是因为前后两个状态有着相对稳定属性或特征， 我们才谈得上“型”之转变， 才能比较清晰地分辨其阶段性。 基于此种理解， 尽管我国当前依然处于社会转型时期， 社会转型始终在持续， 但我们把当前我国正在经历的这场转型与起始于20世纪70年代末的改革开放所引起的社会转型相比较， 将当前经历的这场转型称为“后转型”。 基于此， 甚至可以说我们进入了一个“后转型”时代， 而且这种“后转型”当前正在进入一个新的“关口期”。

二、 社会结构进入新变迁关口期

社会转型从内容和外延上而言， 包括经济、 政治、 文化等社会领域的各个方面， 在宏观上包括体制转型、 社会结构变动和社会形态变迁。[1]基本公共服务均等化战略的实施， 与经济、 政治、 文化等因素均息息相关， 与体制转型、 社会结构变动和社会形态变迁也紧密相连。 但其中， 社会结构转型与基本公共服务实践更具有直接相关性和联动性。 所谓的联动性即基本公共服务战略的推进， 必然引起社会结构的变动， 也必然需要社会结构做出相应的调整以适应基本公共服务均等化战略的实施。 另一方面， 当前我国社会结构的变动， 必然导致基本公共服务供给路径与模式的变化， 导致基本公共服务战略实施重点及难点的变化。

狭义上的社会结构是指一个国家、 部落、 部族或地区占有一定资源、 机会的社会成员的组成方式及其关系格局， 包含种群数量结构、 家庭结构、 社会组织结构、 城乡结构、 区域结构、 就业或分工结构、 收入分配结构、 消费结构、 社会阶层结构等若干重要子结构， 其中社会阶层结构是核心。 研究者通常通过对种群数量结构、 群体组合结构、 个体活动位置结构、 主体生存地域空间结构、 生活方式结构， 以及社会经济、 政治、 法律、 文化等各领域的构成及相互关系观测和研究。 考察一个社会的社会结构， 最为重要的在于分析研究其组成部分的地位、 角色、 群体和制度方面的特点。

纵观我国改革开放以来近40年的社会转型过程， 社会结构在经历过一段相对强烈的变化之后， 在进入一个相对稳定状态的过程中， 又在积累着新的变革能量和潜能。 当前， 我国总人口规模开始趋于常态式的稳定， 人口增长开始呈现常态化趋势， 但人口老龄化趋势和节奏格外明显， 且将会对社会养老、 家庭等多领域产生重大影响， 需要我们对此现象和现实做出积极回应； 在家庭结构方面， 核心家庭逐渐成为社会家庭类型的主体， 并且在可预期的相当长时期内， 这种趋势将保持稳定， 但核心家庭对传统的家庭抚育和照顾体制以及人们的传统养育观念带来挑战； 在社会组织结构方面， 在经历数量大幅增长之后， 目前正进入以“质”的提升为重点的相对平缓发展时期， 但社会组织管理体制改革与社会现实需要的差距依然较大； 在城乡结构方面， 以城乡封闭与割裂为特征的旧“城乡二元体制”逐渐被击碎和化解后， 又出现以市场力量为主导促成的新的“城乡二元体制”， 反映在城乡差距的扩大以及城乡发展的失调、 脱节甚至对立， 而且， 这种新的“城乡二元体制”给整个社会的可持续发展带来顽固阻力和深深伤害， 而打破这种新的“城乡二元体制”更为困难； 社会就业与分工结构方面， 在经历了上一轮波澜壮阔的调整之后， 尽管新的产业和领域在不断出现， 但各行各业发展开始进入相对稳定时期， 人们就业领域与形式也逐渐开始走向平稳， 但社会分工面临着重新整合的压力， 行业差距与失衡似乎愈演愈烈， 并开始侵蚀着社会肌体； 在收入分配结构方面， 尽管社会各群体的收入都有着较大幅度的上升， 但行业之间收入差距明显扩大， 而且有进一步增大趋势， 而且劳务性收入在社会中比重处于较低水平， 金融性收入迅速膨胀给社会带来一定的风险性因素； 在消费结构方面， 大多数居民逐渐从满足温饱需求的消费转向耐用消费品和小康层次的消费品消费， 存在普通居民消费乏力， 而高端群体过度消费等问题。 这些问题不仅严重制约着我国经济社会发展， 而且带来社会阶层分化严重化和彼此间的对立， 甚至仇视； 最为关键的是社会阶层方面， 曾经的“两阶级一阶层”迅速分化为五等级十阶层[2]， 社会阶层之间在经历频繁的水平流动和剧烈的上下流动之后， 近年来社会阶层的纵向上升流动日益困难， 导致社会阶层开始呈现“固化”的趋势， 这无疑将是社会有机体保持活力的魔咒。 上述因素转型过程也产生或孕育新的矛盾， 当然， 也积累着改革的新能量， 在一定意义上， 当前我们正处在解决现实问题的关口期。 所谓的关口期， 主要体现在两个方面： 一方面此阶段， 各种社会矛盾已积累到一定程度， 而且处于一种相对全面展示的呈现状态， 并保持相对稳定态势， 我们能够较为清晰、 准确地对当前社会现实与深层次的矛盾进行观察、 分析， 该时期是解决矛盾的关键时期； 另一方面， 当前阶段处于解决社会矛盾的关键点和关键时期， 此阶段的改革和社会发展决策， 不仅决定着解决当前社会矛盾的效果， 而且对今后社会改革和发展具有方向性意义， 对此后社会发展的方向或态势有着重要制约。

三、 我国城乡结构发展与政策调整

城乡结构是社会结构中的重要内容和组成部分， 城乡结构对基本公共服务的供给有着特殊地位和作用。

历史上我国是一个典型的“以农立国”的国家[3]50， 从中华人民共和国成立到20世纪70年代， 我国推行的是工业优先发展战略， 后逐步演化为城乡分割的制度与现实。 尽管在1956年毛泽东著名的《论十大关系》中提出了“重工业、 轻工业和农业的关系”， 但认为“重工业是国家建设重点”[4]， 在实践中走上了“以农补工”的发展道路， 城乡发展不仅呈现二元化， 而且被制度化。 这种城乡分割的二元体制和“以农补工”策略， 虽然为建成较为完整的工业体系奠定了基础， 但造成农民、 农村和农业的发展不足， 更为严重的是城乡二元分割制度不仅严重制约着乡村的发展， 也制约着城市的进一步发展。 伴随着起始于20世纪70年代末的改革开放， 20世纪80年代到90年代， 我国重新确立了农业和农村的基础地位， 强调了农业和农村对于社会的重要性， 邓小平在《建设有中国特色的社会主义》中认为： “中国有百分之八十的人口在农村， 中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。 城市搞得再漂亮， 没有农村这一稳定的基础是不行的。 ”[5]实践中， 我国的改革最早也是诞生于农村， 发轫于农村的， 也取得了巨大成果， 甚至有学者认为是“中国自由的农民改变了中国”[6]50-53。 但另一方面， 从20世纪80年代中后期开始， 我国改革重点开始移向城市， 发展重心移向沿海， 其结果是东部沿海地区和城市迅速发展， 中西部地区和农业发展相对滞后， 城乡差距急剧扩大。 而且在此阶段， 城乡要素的流动处在一种不平等的地位和状态。 到20世纪末期， 我国经过改革开放20多年的发展， 虽然国家经济实力迅速增强， 但城乡发展处于严重不均衡状态， 农业基础仍然薄弱， 农村发展仍然滞后， 农民收入仍然较低， 农村需求严重不足， 这一状况严重制约了整个国民经济和社会发展。 于是， 2003年党中央提出科学发展观的发展构想， 由重点发展走向统筹发展， 而其中居于首要地位的就是统筹城乡发展。

城乡统筹发展是在我国已经进入到“以工支农、 以城带乡”的时代背景下展开的， 其目的在于通过重点支持农业和农村发展， 实现工农、 城乡的协调均衡发展。 2010年的中央1号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的意见》， 其直接目的在于解决城乡统筹发展过程中的体制障碍问题， 表明国家着眼于从制度上保障统筹城乡发展战略的实施， 将统筹城乡发展的思想、 政策和行为提升到立国制度层面， 城乡统筹战略是对传统“以农立国”和近代以来城乡二元发展制度的历史性超越。[6]50从21世纪开始， 我国城乡统筹战略布局主要体现在以下几个方面： “多予少取”， 废除农业税， 实行农产品补贴和加强农业投入制度； “国民待遇”， 强化农村公共物品供给的国家责任的制度； “城乡互动”， 实现生产要素合理流动并向农村倾斜的制度； “城乡一体”， 改变城乡分割的社会管理体制； “农村城镇化”， 形成以城镇为中心的社会体制。[6]50-53

四、 城乡结构“后转型”及挑战

城乡结构也进入了“后转型”时代， 对我们推进基本公共服务战略提出了新的挑战， 主要体现在以下几个方面。

(一) 城乡统筹政策面临市场力量的挤压与侵蚀， 部分消解和降低了城乡统筹政策的实践效果

从我国政策调整而言， 21世纪初， 我国已明确提出城乡统筹的战略部署。 城乡统筹政策无疑要在市场经济大环境中实施并发挥作用， 但是， 市场力量所具有的“天然扩张性”与“逐利性”， 特别是在市场体制机制存在一定程度不健全的时候和领域， 市场力量随时可能造成对城乡统筹所预设目标的冲击或消解。 如在统筹城乡资源配置方面， 我们一直强调城乡资源和人力的平等性流动， 以达到合理配置目的， 但在实践中却产生悖论： 一方面， 乡村发展需要城市资源“注入”， 但在客观实践中， 因为城市对于发展而言所具有的强大“聚集”效应， 其结果依然是大量的乡村资源向城市聚集与集中， 在一定程度上， 乡村的资源， 包括人力， 流向城市的趋势并没有改变； 另一方面， 某些城市资源， 特别是资本在“资本下乡”洪流中的确“下乡”了， 但由于资本的天性， 加上社会制度和规制的缺陷， 某些“下乡”的资本开始在乡村“肆虐”， 城市资本的目的不是在农村“生根”， 而是将乡村作为攫取利润的新场所。 这种现实悖论的存在， 一方面消解了城乡统筹改革举措的实践效果， 背离了城乡资源统筹的目的； 另一方面也埋下了新的城乡矛盾与隔阂的种子。 特别是近年来， 各式各样的“项目制”成为各级政府的重要政策手段， 特别是当某些“项目制”与具有高度公共性和公平性的“扶贫”政策结合在一起的时候， 带来的实践结果却十分复杂： 某一项目的实施， 一方面要面临项目低效甚至无效的风险， 因而会尽力采取市场化方式提高项目效率； 但另一方面， 在项目实施过程中面临“过度市场化”或“不应有的市场化”操作的风险， 都可能导致项目实施的扭曲和项目原设目的的消解。 这种实践结果， 带来的是不仅是某一个项目的失败与成功， 还会影响着我们整个改革步骤与策略的选择， 更会影响社会民众对改革举措的认识和对改革的信心。 因而， 当前我国城乡统筹发展， 如何引入、 规范和合理利用市场的力量， 至关重要， 也成为推进农村基本公共服务均等化所必须面临和解决的问题。

(二)城乡统筹改革重点从“硬件”逐渐转移到“软件”上来

城乡统筹总的方向是“补短板”， 重点是补“乡”这个“短板”。 有的学者认为， 从内容而言， 城乡统筹的内容包括统筹城乡规划建设、 统筹城乡产业发展、 统筹城乡管理制度、 统筹城乡收入分配[7]； 有的学者认为统筹城乡发展应包括统筹城乡生产力布局、 统筹城乡就业、 统筹城乡基础设施、 统筹城乡社会事业发展和社会管理、 统筹城乡社会保障体系[8]。 总体上而言， 我们可以将城乡统筹的对象或内容分为两个方面： “硬件”和“软件”： 所谓的“硬件”就是以资源和设施为代表的物质性、 可视化的对象； 所谓的“软件”就是以“制度”和“服务”为代表的隐性的对象。 城乡统筹的直接目的在于解决“乡村”问题的现实需要， 最迫切、 最直接的首要任务是要解决“资源”和“设施”短缺。 正因为如此， 我国很多地方将城乡统筹的首要工作内容或工作重点， 放在了资源投入和相关设施的配置上。 因为这种资源投入和设施配置往往能够起到立竿见影的可视化效果， 其效果往往是“显性”的， 在我国当前官员激励和地方考评机制下， 在地方政府财力许可的情况下， 地方政府进行以“硬件”为重点的城乡统筹行动显得尤为“理性”而“实际”。 该行为不仅满足了中央和上级推行城乡统筹战略的执行政策需要， 而且其“可视化”物质呈现效果， 更容易获得上级和民众的认同， 因而， 地方政府对“硬件”的投入保持着较高的积极性。 当然， 不可否认的是， 在获取“可视化”效果的冲动下， 部分地方出现一些“过渡性”或“无效性”的设施配置或资源投入。 资源投入和设施配置是城乡统筹的基础或前提， 十分重要， 但我们不能忽视的是， 城乡统筹目标的实现， 更内在地需要统筹城乡的“制度安排”和“服务或管理”的统筹供给。 一方面， 资源和设施配置后的运营和管理都依赖于统筹的制度与规范安排， 离开城乡统筹的“制度”“服务”“管理”等“软件”支撑， 投入和配置的资源和设施等“硬件”也难以发挥良好效果； 另一方面， “制度供给”是引导和规范“硬件”得以合理、 高效投入和配置的制度性保障， 合理的制度供给， 会激发政府和社会更积极的力量投入到城乡统筹的行动中， 特别是基本公共服务供给的行动中， 并且， 合理的制度安排也是消除“无效”或“低效”配置公共资源和设施的重要措施。 目前， 我国的城乡统筹正发展到以“制度”统筹为重点的阶段， 其关键在于社会管理和服务的制度统筹， 而面向城乡统筹的制度改革实则是城乡改善实践最为核心的组成部分， 其改革难度也更大， 甚至可以说统筹城乡制度供给才是城乡统筹战略的关键。

(三) 城乡统筹策略从“注入资源”到“创造资源”的转变

实施城乡统筹战略的直接动因来源于补“乡”短板的需要， 其前期的重要任务或目的就是补齐短板， 而补齐短板最直接的方式就是“投入资源”， 特别是投入基础公共设施等公共资源。 在客观上， 乡村的公共资源， 特别是公共基础设施的配置的确存在不足或短缺， 的确需要大力投入性的配置与补充。 为实现乡村公共资源配置的均等化， 21世纪初以来， 党中央和国务院采取一系列的“惠民工程”或“惠农工程”， 如“农村电网改造”“农村饮用水安全工程”“农村危房改造”“农村村村通工程”“农村信息化工程”等等， 这些项目或工程， 最明显的特征， 就是其资源和设施的配置多是“注入性”的， 是外部力量从外部注入到乡村内部的， 并且， 其中所需资金很多来自中央和省级财政的转移支付。 诚然， 长期“以农补工”“优先发展城市”， 21世纪以来， 国家对乡村的资源性投入就具有“工业反哺农业、 城市反哺乡村”的回馈意蕴。 的确， 外部资源的注入， 是解决乡村资源不足问题的重要途径， 而且在客观上， 必备的资源和设施配置是保障居民基本生活和生产的基本条件， 是对居民基本权利保护的需要， 因而， “注入性”资源和设施配置对保障居民的基本生活和生产是必需的， 既是政府履行“兜底性”政府责任的重要体现， 又是政府重要职责的要求， 这种“注入性”的资源投入， 也为居民生产和生活提供了基本保障。 但这种“外源”性的资源供给， 在实践中也存在一定的问题： 一方面， 注入性投入资源， 财政资金投入比较大， 地方政府面临投入能否可持续的压力； 另一方面， 在实践中， 有时因决策中利益相关者的缺席或参与不足， 容易出现资源配置与居民需求的错位， 从而导致低效或无效的资源和设施配置。 其实， 解决城乡统筹发展问题， 离不开乡村自身资源的开发与利用， 关键在于促使乡村具有自我生存和发展能力， 要使乡村具备“自我造血”的能力， 这种经验在我国扶贫历程中得以体现和验证， 当然， 扶贫本身也是城乡统筹的重要内容， 我国很早就开启扶贫历程， 特别是从21世纪初以来， 中央打响了扶贫攻坚计划， 在对贫困地区进行输血的同时， 正在开启以扶持贫困地区和贫困人口的自我致富能力为重点的扶贫模式， 而不是简单地给予金钱和物质上的救济， 我们将此种方式称为“造血”式扶贫。 当然， “造血”式扶贫也好， 增强农民和乡村自我发展能力也罢， 不是不要外部资源的注入， 而是强调外部资源进入和设施配置， 要瞄准乡村地区和居民自我发展能力的提升这一核心问题。 让农村与农民具备自我创造资源的能力， 比单纯的“救济”性施予需要更高的政策水平和执行技术水平， 近年来我们提出“精准扶贫”“社会治理精细化”的理念， 正是政府治理实践中利用政策水平和政策技术水平提高的体现。 但以“创造资源”为重点的城乡统筹给传统的治理模式、 发展方式均会带来一定的调整， 需要政府、 社会和居民个人多主体的协商与合作。

总之， 当前我国城乡统筹战略推进到了一个新的阶段， 城乡结构也进入“后转型”时代， 城乡统筹政策部署逐渐从宏观迈入了微观阶段， 从宏大的政策叙事走入了精细化和精准的描绘当中， 这些都给我们政策执行与实践提出了新的挑战， 特别是我们谨防实践中出现“在力图消除城乡分割的同时， 却在制造着新的城乡分割”的悖论局面。

[1] 向德平.社会问题[M].北京：中国人民大学出版社，2015:68.

[2] 陆学艺.当代中国社会阶层研究报告[R].北京：社会科学文献出版社，2002：4.

[3] 徐勇.从“以农立国”到“统筹城乡发展”：中国发展道路[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2010(4)：50-53.

[4] 毛泽东.毛泽东文集：第7卷[M].北京:人民出版社,1999：24.

[5] 邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：65.

[6] 徐勇.农民改变中国：基层社会与创造性政治：对农民政治行为经典模式的超越[J].学术月刊,2009(5):50-53.

[7] 高尚全.统筹城乡发展是我国城市化的重要战略[EB/OL].[2011-01-06].http://www.ciudsrc.com/new_fenghui/disijiefenghuixinwen/2011-01-06/9360.html.

[8] 秦庆武.统筹城乡发展的基本内涵与重点[J].山东农业大学学报,2005(1):13-16.