日本明治时期军政与军令分立的演变过程

章林

日本明治时期军政与军令分立的演变过程

章林

明治政府创立之初，日本陆海军没有区分军政和军令，而是由从属于太政官的陆军省和海军省实施一元管理。经过一系列的军事改革与调整，日军最终确立了军事二元制体制：陆军参谋本部和海军军令部作为军令的统帅机关，隶属于天皇；陆军省和海军省作为军政的首脑机关，隶属于内阁。日本陆海军政令的分立，从短期来看提高了陆海军各自的作战指挥能力，但从长远来看，不仅加剧了陆海军之间的对立状况，而且导致陆海军的建设和作战脱节，同时为日本走向疯狂的侵略战争埋下祸根。

日本；明治时期；军政；军令

近代以来，军队的领导指挥体制大致可分为两种类型：一种是军政、军令合一，集两种职能于一身的军事一元制；另一种是军政、军令分立，各设机关，各司其职的军事二元制。所谓军政就是军队的行政管理体系，军令就是作战指挥体系。从整个明治时期（1868～1912年）来看，明治初期日本陆海军没有区分军政和军令，而是由从属于太政官的陆军省和海军省实施一元管理。①太政官是古代日本中央政治组织的最高机关，明治维新政权取代德川幕府政权后，恢复了太政官作为中央最高机关的地位。1885太政官被内阁制取代。在经过一系列的军事改革与调整后，陆海军最终确立了军政与军令分立的军事二元制体制。目前，国内学界没有专门探讨日本陆海军政令分立的文章，一些探讨日本政军关系的文章虽然涉及这一问题，但由于记载过于简略，难以窥其全貌。②参见徐勇《近代日本的军政关系研究》，《国际政治研究》2015年第1期；刘树良《日本军部“统帅权独立”特权的形成》，《中国社会科学院研究生院学报》2013年第2期；高民政主编《国家兴衰与军政关系纵论》，时事出版社，2011年；刘景瑜《近代日本海军统帅权的独立及派系思想的形成》，《日本研究》2009年第2期；卓爱平《近代天皇制下日本政党与军队关系的历史考察及启示》，《军事历史研究》2008年第2期；李广民《股肱政治——论军部在日本政府决策中的作用》，《日本研究》2000年第4期。有鉴于此，本文拟将日本陆海军政令分立的演变过程做一梳理和分析，以期对明治时期日军领导指挥体制的利弊能有更加清晰的认识。

一、军事机关的变迁与军令独立的萌芽

1867年12月9日，以萨摩、长州等西南诸藩下级武士为主导的倒幕派发动明治维新政变，废除德川幕府旧制，建立以明治天皇为首，以“总裁”、“议定”和“参与”三职为中心的新政府。1868年1月1日，德川幕府第十五代将军德川庆喜以“清君侧”为名，向全体倒幕派宣战，戊辰战争爆发。为了应对德川幕府的武力反扑，明治政府于1月3日任命议定嘉彰亲王为军事总裁，4日再任命其为征讨大将军，指挥对德川幕府的作战，“这是明治政府设置军事相关官职的开始”。③藤原彰：『日本軍事史上巻·戦前篇』，東京：日本評論社，1987年，23页。1月17日，明治政府在“三职”下设置“七科”，其中专门负责军事的机关为海陆军科，任命议定岩仓具视、嘉彰亲王、岛津忠义为海陆军务总督。海陆军科主要负责管理海军和陆军的练兵、守卫和军务等，是明治建军时期中央军事机关的雏形。

1868年2月3日，明治政府将“三职七科”制改为“三职八局”制，海陆军科改名为军防事务局，由嘉彰亲王担任军防事务局总督。军防事务局的权限与海陆军科并没有实质的差异，其下辖部队并非直属于天皇，而是各自隶属于各藩，只听从各藩主的指挥。为此，明治政府在改海陆军科为军防事务局的同时颁布命令：

各藩按产粮多寡，确定兵额，派送亲兵，担任守卫，并对海军及陆军进行教练。关于上项军制的规定，由军防局制成调查书送编制局，然后编制局再按照规定，制成编制表呈报。①松下芳男：『明治軍制史論』上卷，東京：有斐閣，1956年，11頁。

这些由各藩献给天皇的“亲兵”，“便是天皇政权最初固有的军队”。②井上清：《日本军国主义》第三册，马黎明译，北京：商务印书馆，1985年，第14页。

为进一步增强天皇“亲兵”的力量，明治政府于1868年4月20日制定了《陆军编成法》。其主要内容为：

每产粮一万石，出兵十名，并抽出三人以充实京都及近畿要冲之警卫；每产粮一万石，出兵五十人，以供地方备用；每产粮一万石，出钱三百两，分三期缴纳，以充军饷。③松下芳男：『明治軍制史論』上卷，17～18頁。

与此同时，明治政府于4月21日改“三职”制为“太政官”制，在太政官下设置“七官”，由军务官取代国防事务局。军务官下辖二局四司。二局即海军局和陆军局，四司包括筑造司、兵船司、兵器司和马政司。这是海军和陆军分立的开端。与海陆军科和军防事务局相比，军务官除了“练兵”、“守卫”和“军务”三种职能之外，增加了“招募”这一职能，这明显是与《陆军编成法》的征兵相适应。

1869年7月8日，明治政府进行第四次官制改革，将“太政官”制改为“二官六省”制，复活了古代的神祇官。④日本古代执掌国家神祇祭祀及相关事宜的中央机关。设神祇官主要是为了宣扬日本国体的特殊性，并无更多的具体意义。经过此次改革，太政官下设民部、大藏、兵部、刑部、宫内和外务六省。军务官被再编为兵部省，长官为兵部卿，下设大、少辅各1人及大丞2人，以嘉彰亲王为兵部卿，大村益次郎为兵部大辅。大村益次郎任兵部大辅期间，提出了一系列军事改革措施。⑤生田惇：『日本陸軍史』，東京：教育社，1980年，21頁。但是，由于改革触犯了士族和下级武士根本利益，大村益次郎被刺身亡，改革失去中心，同时兵部省内的萨摩和长州两藩发生对立，这场军事改革最终未能成功。

从1868年1月至1869年7月，在短短的1年半间，日本的军事部门经历了从海陆军科→军防事务局→军务官→兵部省的发展过程，明治初年日本政府的军事改革力度由此可见一斑。不过，从整体上看，无论是军事还是政治，均属于太政官的管辖范围，太政官可以对政治和军事实施一元化控制。与此同时，兵部省内部实行的也是一元制，军务没有区分军政和军令，而是由从属于太政官的兵部卿实施一元管理。

1870年夏，山县有朋从欧洲考察归来，出任兵部少辅，翌年出任兵部大辅，掌握兵部省实权。山县有朋根据他亲身对英法德俄等国的考察情况，于1871年7月开始推行军制改革。⑥关于此次军制改革的实情，可参见《兵部省职员令》和《兵部省陆军条例》。日本学者评价这次改革“在日本军制史上占有非常重要意义的一页，军政机关至此面目为之一新”。⑦松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。其中最为重要的举措之一便是：在兵部省设立掌管军令的专门机关陆军参谋局。

陆军参谋局是明治政府自设置军事官职以来，第一个非军政与军令两权一元化的组织。陆军参谋局虽然也称“局”，却与兵部省的其它五局（秘史局、军务局、炮兵局、筑造局及会计局）官职不同，它不是根据《兵部省陆军条例》设置，而是根据《省内别局条例》设置。所谓“省内别局”，指“因与机要事项有关而设立，虽与省内正常事务有别，但亦可视为其一部分”。⑧松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。类似的官职还有警备使、三兵本部、军医寮和陆军医院等。

在《省内别局条例》中与参谋局有关条款如下：

第八条参谋局以大辅官为都督，置大、中、少佐及大、中尉数名，执行事务，其余分驻各镇台及各军团。

第九条以中佐以下数名专司地理图志，以一人为都督的副官，于都督缺席时代执行其务，另以一人为间谍指挥官，督管间谍队。⑨松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。

又《兵部省职员令》规定：“陆军参谋局参与机要密谋，编辑地图、政志并掌管间谍通报各事。”⑩松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。据此，关于陆军参谋局所掌管的事项基本明了。另据《兵部省职员令》规定：“兵部卿总掌海陆军、征壮兵、海防、守备、讨伐调遣、兵学及操练等事。”⑪松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。与旧法令相比较，含有管理军令意味的“讨伐调遣”为新加入事项，换句话说，陆军参谋局虽然是一个专门负责陆军军令事务的机关，但军令事项中最为重要的“讨伐调遣”仍属于兵部卿的权限，军令机关正处于萌芽阶段。不过，兵部省尚未设置类似的管理海军的军令机关。究其原因，大概是因为与陆军相比，当时海军的力量还十分微弱，没有专门设置掌管海军军令机关的必要。值得注意的是，《兵部省职员令》规定兵部卿的选任资格为“本官少将以上”，兵部大辅的选任资格为“本官大佐以上”，①松下芳男：『近代日本軍事史』，27頁，33頁。即二者均限于武官出身，这也成为了日本军部大臣现役武官制的开始。

二、陆军军令机关的独立

1872年1月13日，兵部省向太政官申报：“海军和陆军的情况迥然不同，其官员不可兼任，须将两种军职分开。故奏请批准废除兵部省，分别设置海军省和陆军省。”②外山三郎：『日本海軍史』，東京：教育社，1980年，20頁，20頁。对此，太政官颇为赞同，其答复说：“诸君提议分别设置陆、海军两省，以简化军务，节省费用，谋求两军之强大，实为护国之道，这也是各国共同之建军规律，故须按兵部省奏折从速改革。”③外山三郎：『日本海軍史』，東京：教育社，1980年，20頁，20頁。最终，于2月28日正式撤销兵部省，设置陆军省和海军省，从而使陆军和海军完全独立，并一直延续到1945年。陆海军的分立从表面上看是为了适应陆海军发展的要求和提高工作效率，但实际上却潜藏着更为复杂的理由，即藩阀对立政治结构的形成。当时在陆军中萨摩和长州两藩的出身者相伯仲，海军则几乎被萨摩藩出身者把持，逐渐形成长州藩控制陆军和萨摩藩控制海军的局面，“这就成为陆海军省分立的暗流”。④坂本祐信：『近現代日本軍事史』第一卷，東京：かや書房，2012年，68頁。

陆军省独立后，作为军令机关的陆军参谋局被保留下来，并在翌年被改编为第六局。若将第六局与参谋局做一比较，我们可以发现第六局具有一些新的特点。首先，参谋局为陆军省的“别局”，形式上与其它各局有所区别，而第六局则与其它各局并列，虽然在实质上与其它各局迥异，但形式上已与其它各局相同。其次，参谋局局长由大辅兼任，军政与军令两机关在领导人的方面依然没有分立，第六局局长则由专任的长官担任，军政与军令长官全然分立，且规定局长必须由“将官”担任。最后，第六局所负责的事项也较参谋局发生较大变化，参谋局主要负责“机要密谋，编辑地图、政志”，第六局则增加了“编辑战史”等内容，使其具有军事研究机关的性质。从总体上看，此时军政与军令的区分尚不明确，除第六局外，第一局也掌管许多军令事务。

1873年11月7日，陆军省制定了《幕僚参谋服务纲领》。该纲领虽然是关于幕僚参谋的规定，而非第六局的规定，但其内容大部分与军令事项有关。纲领第一条规定：

参谋科作为将官的辅佐，依据战法战略，审查军队编制是否得当，按照野营、舍营及堑壕等选择的位置与分布的状态，判断攻守线是否合适，以参划机要密谋为本；又依测度地形的广窄远近及高低，明察地理的险易与山势水流的情况，以区划国内各地的防卫线，决定城壁炮墩的位置，兼而通晓政体治理与洞察风俗习惯，以便百事举措皆得其宜，此外，通过通晓外邦的情事，熟悉其强弱巧拙，以便战端开启之日决策无憾为要。

而此参谋科的将校，依纲领第二条的规定“归于第六局长的隶下”。关于其选任及进级等，须经“陆军卿与第六局长商量呈奏批准之后，始得实行”。⑤松下芳男：『近代日本軍事史』，27頁，33頁。

1874年，桂太郎从德国留学归来，他对陆军卿山县有朋建议，将掌管参谋事务的军令机关从作为军政机关的陆军省独立出来。⑥徳富蘇峰：『公爵桂太郎伝』乾卷，東京，1967年，334頁。山县有朋很快采用了桂太郎的建议。同年2月，日本撤销陆军省第六局，改称参谋局，局长由山县有朋兼任。6月18日，陆军省制定《参谋局条例》，规定：

第一条参谋局设于东京，直隶于陆军省。第二条局长由将官一人选任，其阶级暂不预定，依人再定。

第三条参谋局长，受辖于陆军卿，掌管审查日本全部陆军的定制节度及确定兵法策略，以参与机要密谋，平时须侦查地理，考察政志，战时依据图案，决定部署，测量途程，区分战略，以上皆为参谋局长的专责。⑦松下芳男：『明治軍制史論』上卷，195頁。由此作为军令机关的参谋局，其权限愈加扩大，内容愈加充实，特色愈加明显。尽管如此，参谋局仍隶属于陆军省，非独立的军令机关，且海军省尚无类似的机关。

1878年10月，陆军省以陆军卿西乡从道的名义，向太政官提出了有关军令机关独立、扩充参谋局权限的建议。该建议认为：

若就陆军之事务，分门别类，必将屈指难数，但主要事务，亦不外有二，一曰政令，一曰军令。所谓政令者，正如本省今日之所奉行者，至于军令，则为参谋局之专任。

关于军令机关长官的职责，建议认为：

参谋局长之责，在于审查陆军的定制、节度，明定兵谋兵略，以参与机要密谋。平时，审查地理地志，战时，在于按图决定部署，地图政志，依据路程，区划战略。

建议还以欧洲若干国家参谋本部为例，申述参谋本部独立的必要性：

试观欧洲一二文明国之陆军参谋局，其规模宏大，且局长之权限几乎与陆军卿相同。战时固不待言，即使是平时，有关军令者，皆经局长审核，以内成机密之规制，外行远大之谋略。如此，始成陆军制定行动之根基。①松下芳男：『明治軍制史論』下卷，東京：有斐閣，1956年，7～8頁，10～11頁。

1878年12月5日，明治政府正式宣布撤销参谋局，成立参谋本部，下设管东局、管西局和总务科，由山县有朋任参谋本部长。管东局主要负责详细调查、编制日本东部地区以及库页岛、中国东北和西伯利亚等地的地理、地势，管西局主要负责调查、编制日本西部地区以及从朝鲜至中国沿海的地理、地势，“以备有事之日参与策划”。②山縣有朋：『陸軍省沿革史』，東京：日本評論社，1942年、222頁。同时，还制定了《参谋本部条例》，对其人事和职能做出规定：

第二条本部长由将官一人依敕令任之，统辖本部事务并司运筹帷幄之机要。

……

第五条凡属军中之机务、战略之动态、进军驻军之命令、行军路程之规定、运输之方法、军队之派遣等，有关军令事务均属本部长专管范围，承天皇裁可之后，即令陆军卿施行。③松下芳男：『明治軍制史論』下卷，東京：有斐閣，1956年，7～8頁，10～11頁。

日本之所以要设立参谋本部，主要有以下几点考虑。首先是吸取西南战争的教训。1877年，以西乡隆盛为首的士族在九州鹿儿岛发动反对明治政府的武装叛乱，史称西南战争。明治政府在此次堪称军制改革试金石的战争中，委任文职官员为讨伐总督，全权处理陆海军一切军事事务以及将官以下人事安排，结果导致指挥混乱。山县有朋等人鉴于此次作战的经验认识到：“在军事上，必须从平时开始确立军令系统，建立提高其地位的相应组织，并使之制度化。”④森松俊夫：『大本営』，東京：教育社，1980年，29頁。其次是模仿德国的军制。受拿破仑时代的影响，明治政府自创立陆军以来，一直推崇法式的军政与军令一元化体制。但受1871年普法战争结果的影响，多年留学德国，研究德国军制的桂太郎对法式军制产生怀疑。在山县有朋的支持下，桂太郎开始大力推行德国军政与军令各成体系的军事二元体制。最后是防止军队的民权运动。山县有朋认为1878年8月发生的近卫炮兵叛乱的“竹桥事件”是由于军人受到了自由民权运动的影响，因此，为了“将军事力量从国内政治中隔离出来，专门负责对外作战任务”，⑤大江志乃夫：『日本の参謀本部』，東京：中央公論社，1985年，32頁。有必要设置不受政治左右的参谋本部。

参谋本部作为军令机关独立出来，标志着日本由军事一元制改为军事二元制，其影响极为深远。过去参谋局隶属于陆军省，参谋局长隶属于陆军卿；新设参谋本部则脱离陆军省而独立，参谋本部长也已成为天皇的“司运筹帷幄之机要”的最高军令辅佐机关。过去拥有辅佐天皇权限的只有太政官，陆军卿并没有直接辅佐天皇的权限。换句话说，参谋本部的独立，不仅是独立于陆军省，而且独立于太政官系统，参谋部长的权限要高于陆军卿，“与太政官平起平坐”。⑥纐纈厚：『日本陸軍の総力戦政策』，岡山：大学教育出版，1999年，13頁。这就为“军令机关高于军政机关迈出了第一步”。⑦伊藤皓文：「政党政治の衰退と統帥権」，三宅正树等编『昭和史の軍部と政治1·軍部支配の開幕』，東京：第一法規出版，1983年，69頁。此外，由于军令事项“承天皇裁可之后，即令陆军卿施行”，也就是说，参谋部长可以把已经决定的军令事项下达给陆军卿执行，这就给“参谋本部通过陆军省来干涉政府开辟了道路”。⑧井上清：《日本军国主义》第一册，姜晚成译，北京：商务印书馆，1985年，第205页。

参谋本部独立后的第八天，设立监军本部（教育总监的前身），使军令的独立和优越更加巩固起来。①井上清：《日本军国主义》第一册，第206页，第206页。监军本部直属于天皇，独立于太政官、陆军省和参谋本部，是军队的监督机关，主要负责掌管全军的教育和检阅。监军总部未任命部长，下设东部监军、中部监军和西部监军，各监军部长隶属于天皇，作为统率各镇台司令官（旅团长）的师团长，检查由参谋本部制定的军令和作战方案的执行情况。以往关于军令的决定和执行都属于陆军卿的权限，而陆军卿又受太政官的制约。参谋本部和监军本部成立后，陆军卿的权力被一分为三，成为只掌管平时的陆军人事、军需和战时供应的军政机关，无指挥调动军队之权。这样一来，“怎样来调动建立起来的军队，完全属于参谋本部的专断，因此，极端说来，如果参谋本部决定要发动战争，而师团长们遵照命令执行这个决定的话，政府和人民便毫无办法”。②井上清：《日本军国主义》第一册，第206页，第206页。从此后日本的实际行动中可以看到，日本侵华战争就是完全利用这一“武器”实施的。

三、海军军令机关的独立

海军省从1872年独立之后，军政和军令机关一直隶属于海军卿。1878年陆军的参谋本部脱离陆军省独立时，海军并未进行相关改革，仍然由海军卿统管军政和军令系统。“这个时期，海军舰艇还很少，海军组建专门的中央军令机关的必要性不大”。③森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。随着海军力量的不断发展，1880年海军卿川村纯义向太政官提出意见书，提议设置独立于海军省之外的海军参谋本部。④梅溪昇：『日本近代化の諸相』，京都：思文閣，1984年，183～184頁。对此，山县有朋和西乡从道联名主张“陆主海从”的国防体制，认为不需要海军参谋本部。⑤大山梓編：『山縣有朋意見書』，東京：原書房，1966年，100～102頁。

1884年2月，海军随着军备和各军事机关的扩大，在海军省下设立了负责军令事项的军事部，由海军少将仁礼景范担任部长。根据同日颁布的《军事部条例》规定：

第一条军事部为制定兵制节度、舰队编制、海岸防御之方案，管理舰船、枪炮、水雷之利害得失以及水路之难易等军令兵略之所。

第二条部长以一名将官担任，统辖所辖诸员，并管理部务。⑥松下芳男：『明治軍制史論』下卷，166頁，18頁。

“正如陆军参谋局后来发展为参谋本部一样，海军军事部也具有将来成为独立的军令机关的性质”。⑦森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。

海军在谋求军令机关独立的同时，也在努力加强与陆军军令机关的合作。早在1875年，陆海军省便共同向太政官提出建议书，认为应在陆海军省中间新设不属于两省的海防局，负责海岸防御。⑧松下芳男：『明治軍制史論』下卷，166頁，18頁。虽然太政官许可了此项建议，但由于陆海军两省的意见不能统一，此事被束之高阁。最终，参谋本部决定在部内设置海防局。但这不过是陆军内部的机关，与当初陆海军省提议设立海防局的初衷大相径庭。⑨坂本祐信：『近現代日本軍事史』第一卷，162頁，164頁。虽然在陆海军省中间设置海防局的提案失败，但是海防需要陆海军合作的必要性并没有消减。1884年11月，陆海军省共同向太政官提出建立由陆海军将官组成的国防会议。1885年4月，建立国防会议的提案得到批准。设置国防会议是统一运用陆海军的尝试，但其实质只是个联络机关，对它的决定没有实施的义务。⑩坂本祐信：『近現代日本軍事史』第一卷，162頁，164頁。最终，它在翌年3月被撤销。

1885年12月，日本发布最后一道太政官令，正式宣布废除太政官制，开始实行内阁制。1886年3月，日本通过修订参谋本部条例，对军制进行了一次重要改革，即在参谋本部下并列设置陆军部和海军部。过去，参谋本部条例只限于陆军机关，此次修订第一次触及海军，使参谋本部逐渐成为统一陆海军军令的联合参谋本部。参谋本部下设海军部的同时，取消海军省下设的海军部。由于海军部不再隶属于海军大臣，这就使海军军令机关向独立迈进了一步。日本有学者认为，通过这次机关改革“一举实现了海军军令机关的独立和陆海军军令机关的联合”。⑪森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。这明显是一种过高的评价，实际上海军有强烈的分立迹象。

1888年5月，明治政府制定《参军官制》，规定：

第一条参军为帝国全军之参谋长，由一名皇族大、中将担任，直属天皇。

第二条参军掌管运筹帷幄之机要，即出师、国防与作战等之计划。

……

第五条参军之下设置陆军参谋本部及海军参谋本部，各以陆、海军将官一名为长官，协助参军，并管理部务。①陸軍省編：『明治軍事史』上，東京：原書房，1966年，766頁。

此次调整，陆军部和海军部升格为陆军参谋本部和海军参谋本部，且在形式上维持了陆海军军令的统一。但在实质上并没有改变“陆主海从”的主导思想，无法消除陆海军之间的矛盾。

1889年2月21日，日本颁布《大日本帝国宪法》，明确了天皇对日本陆海军的统帅权，且该统帅权不是依靠国务大臣来辅弼，而是由独立于政府的军令机关的长官来代行。宪法颁布不久，即1889年3月，实行不足1年的参军官制和陆海军参谋本部被废止，陆军恢复军令机关为参谋本部，参谋本部长同参军一样，为“帝国全军的参谋长”，由陆军大将或中将担任，直属天皇；海军军令机关海军参谋本部则重新划归海军省管辖，海军军政与军令变为一元化。联合军令机关之所以解体，原因是多方面的。首先，一名参军难以领导内容和性质显著不同的陆海军军令业务；其次，海军对“陆主海从”的主导思想不满，不愿在陆军出身的参军管辖之下工作；第三，陆海两军的军令机关所在地相距甚远，不便于处理事务；最后，海军的军令业务还比较简单，比起设立独立的军令机关，加强与海军省的密切联系更加必要。②森松俊夫：『大本営』，55頁，14頁。

1893年1月，海军大臣仁礼景范向内阁提出设置独立于海军省的海军参谋本部的建议。对此，陆军认为“中央设两个军令机关和两个参谋长的制度会给军令统一造成混乱”，③森松俊夫：『大本営』，55頁，14頁。表示坚决反对。最终，仁礼景范的提议未被内阁采纳。随着陆海军在指挥权方面的对立不断加深，天皇日益感到忧虑。最终，陆海军首脑根据天皇命令进行多方协商，最后于1893年5月出台了《战时大本营条例》，其中有关海军军令的条例主要有：

第一条海军军令部设于东京，掌管出兵、作战、沿岸防御等计划，监督镇守府及舰队之参谋，并监视海军之训练。

第二条以海军大、中将亲任海军军令部长且直辖天皇，参与帷幄之机密并管理部务。

第三条凡关于战略上之海军军令，皆为海军军令部长所应管辖，策划上奏，经天皇裁可之后平时移交海军大臣，战时则向镇守府司令官及舰队司令官下达。

第四条海军军令部长奉敕为检阅使，对于镇守府及舰队进行检阅。④松下芳男：『近代日本軍事史』，110～111頁。

这样，随着脱离海军大臣管理的海军军令机关海军军令部正式成立，海军也正式确立了军政与军令分立的军事二元制体制。

《战时大本营条例》还规定，平时陆军参谋总长和海军军令部长并列，但战时陆军参谋总长升格为天皇幕僚长，参谋次长与海军军令部长同级。实际上，海军的指挥权仍然受到陆军的压制，日本仍未摆脱“陆主海从”的主导思想。这种以陆军参谋总长为天皇幕僚长的陆海军作战体制，不是在陆海军协商一致的基础上，而是在即将发动中日甲午战争这一紧迫形势的压力下，通过陆海军的相互妥协来实现，其实质不是“在军令和军政整合基础上制定国家战略的体制，而仅仅是规定了陆海军关系而已。⑤坂本祐信：『近現代日本軍事史』第一卷，180頁。这就为陆军和海军的进一步对立与纠纷埋下了隐患。

甲午战争结束后不久，海军提出改组大本营的问题，陆海军发生激烈的正面冲突。海军认为，参谋总长缺乏海军知识和经验，因而不能担任大本营参谋长；日本四面环海，强化海军实力才是头等大事，力图将“陆主海从”改为“海主陆从”或“海陆平等”。陆军则认为，从各国的情况看，国防都是以陆军为中心，大本营参谋长由参谋总长担任是适宜的，希望继续保持“陆主海从”。由于问题的复杂性，天皇也难以作出决定，陆海军争论被搁置起来。随着日俄关系的不断恶化，陆海军关于领导权的问题再次被提上日程。1903年12月，陆海军当局经过多次协商，在天皇亲自裁决下，设置平级的陆军参谋总长和海军军令部长，分别为大本营的幕僚长，可以各自单独“帷幄上奏”。与此同时，明治天皇颁布了《军事参议院条例》，新设立军事参议院，作为陆海军的协调机关。陆军参谋总长、海军军令部长和陆海军大臣都作为参议官，共同处理战时问题。至此，日本的战时领导体制得到进一步完善和发展。

四、结语

明治时期，日本经过一系列的改革与调整，最终确立了军政与军令分立的军事二元制体制，即陆军参谋本部和海军军令部作为军令的统帅机关，隶属于天皇，陆军省和海军省作为军政的首脑机关，隶属于内阁。在政治领袖本身就是军事领袖的情况下，这种垂直的高度统一的领导指挥体制，避免了指挥机关臃肿，部门间职能交叉重叠的弊端，保证日军能够集中精力进行作战谋划，提高了陆海军各自的作战指挥能力，其作用在中日甲午战争和日俄战争中得到充分体现。但从长远来看，它不仅加剧了陆海军之间的对立状况，而且导致陆海军的建设和作战脱节，同时也为日本走向疯狂的侵略战争埋下祸根。

军政和军令的分立进一步加剧了陆军和海军的对立状况。明治政府成立后，日本军队内部逐渐形成了“长州的陆军”和“萨摩的海军”这一对立格局。随着海军军令部的成立，陆海军之间的矛盾不但没有解决，反而愈演愈烈。尽管日本设立军事参议院，作为陆海军的协调机关，但军事参议院并未有效发挥协调陆海军的作用。随着陆海军的分歧和对立不断激化，导致陆海军在战略方向、作战对象、用兵重点等方面始终得不到统一，造成了一系列关系战争全局的战略决策变为陆军或海军目光短浅的部门之见。

军政和军令的分立导致陆海军的建设和作战脱节。军政和军令分立后，陆军省和海军省作为军政机关负责军队建设，参谋本部和海军军令部则作为军令机关负责军队作战。在这种作战和建军截然两立体制下，军政机关往往以国力有限和军队长远需要为由，反对使用更多兵力；军令机关则只负责作战，不考虑实际可能和军队长远建设的需要。其结果是互相掣肘，既影响了作战，又不利于建军。①潘俊峰主编：《日本军事思想研究》，军事科学出版社，1992年，第305页。特别是在日本政坛更迭频繁的情况下，陆相和海相也如走马灯一般更换着，导致军队建设方针缺乏稳定性和连续性。

军令与军政的分立造成军队的统帅权从国家行政机关中独立出来，形成所谓“统帅权独立”。“统帅权独立”原本是为了防止军队被卷入到政治运动中，保护军事免于政治的干涉。但是，随着“帷幄上奏”特权和“军部大臣现役武官制”的实行，反而造成了军队凌驾于政府之上，形成军队操纵政府、军人干预政治和政治受制于军事、政略服从于战略的局面。通过“帷幄上奏”特权，陆军参谋本部和海军军令部可以将他们认为属于军令的事项直接上奏天皇，并直接下达给陆海军大臣执行，以此干预国家政治。陆海军大臣必须由现役军人担任，这就等于说，他们不是由内阁首相挑选任命，而是军部派遣到内阁的代表。如果陆海军大臣辞职而军部又拒绝推荐人选，内阁就无法存在下去。因此，军部实际上“直接控制了内阁政府的存亡与运作”，②徐勇：《近代日本的军政关系研究》，《国际政治研究》2015年第1期。这就为日本建立起军部法西斯政治体制，并最终走向疯狂的侵略战争埋下了祸根。

（责任编辑：孟钟捷）

章林，北京联合大学政治文明建设研究基地讲师，历史学博士，军事学博士后（邮编100101）。