冷战视野下的科伦坡计划——以澳大利亚为中心

张绍兵

冷战视野下的科伦坡计划
——以澳大利亚为中心

张绍兵

科伦坡计划肇始于1950年英联邦外长会议，其目的是通过资金和技术援助来促进东南亚、南亚地区社会经济的发展。它是世界上第一批成体系的对外援助计划。战后澳大利亚积极参加地区建设，参与实施科伦坡计划，加大对东南亚、南亚国家的经济和技术援助。科伦坡计划的形成与冷战向亚洲的转移在时间上具有一致性。冷战背景下的科伦坡计划有着深刻的政治和战略意义，不能仅从人道主义的角度去理解。事实上，科伦坡计划是英美冷战政策的重要组成部分。

冷战；科伦坡计划；澳大利亚

随着二战后民族解放运动的蓬勃发展，东南亚、南亚国家相继获得独立，但随即遭遇严重的政治经济危机，局势动荡。作为近邻，澳大利亚的安全与东南亚、南亚局势休戚相关。澳大利亚密切关注局势的发展变化，为解决东南亚、南亚问题积极奔走。澳大利亚外长斯彭德（Percy C.Spender）积极推动建立援助东南亚、南亚的科伦坡计划，对计划的形成起到举足轻重的作用。科伦坡计划创建伊始，西方学者就开始探讨西方大国与科伦坡计划的关系。①Antonin Basch,“The Colombo Plan:A Case of Regional Economic Cooperation”,in:International Organization,vol.9, No.1,February 1955,pp.1-18;H.F.Angus,“Political Aims and Effects:Colombo Plan”,in:Political Studies,vol.3,October 1955,pp.325-344;Harry F.Bansberg,“The United States and the Colombo Plan”,in:India Quarterly,vol.15,April-June 1959,pp.130-141;Keith Spicer,“Clubmanship Upstaged:Canada’s Twenty Years in the Colombo Plan”,in:International Journal,vol.25,Winter 1969,pp.23-33.20世纪90年代起，澳大利亚学者开始讨论科伦坡计划对东南亚、南亚施加的影响，特别是遏制共产主义的作用。②Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,Pandanus Books,2004;Daniel Oakman,“The Seed of Freedom:Regional Security and the Colombo Plan”,in:Australian Journal of Politics and History,vol.46,No.1,March 2000, pp.67-85;Daniel Oakman,“The politics of Foreign Aid:Counter Subversion and the Colombo plan 1950-1970”,in:Pacific Review,vol.13,No.3,October 2001,pp.255-272;Christopher Waters,“A Failure of Imagination:R.G.Casey and Australian Plans for Counter-Subversion in Asia 1954-1956”,in:Australian Journal of Politics and History,vol.45,No.3,1999,pp. 347-361;Ademola Adeleke,“The Strings of Neutralism:Burma and the Colombo Plan”,in:Pacific Affairs,vol.76,No.4,winter 2003,pp.593-610.国内学者对科伦坡计划的关注相对较晚，且聚焦于国际局势的变化对科伦坡计划的影响和西方国家通过科伦坡计划对东南亚、南亚的援助。③汪诗明：《20世纪澳大利亚外交史》，北京大学出版社，2003年；张秋生：《澳大利亚与亚洲关系史》，北京大学出版社，2002年；刘樊德：《澳大利亚东亚政策的演变》，世界知识出版社，2004年；张军：《浅析科伦坡计划中的澳大利亚》，《湖北工业职业技术学院学报》第10卷第4期；张秋生、蒋启良：《略论澳大利亚在科伦坡计划中对东南亚的援助》，《东南亚纵横》2010年第12期；孙建党：《冷战与科伦坡计划的起源》，《历史教学（高教版）》2007年第9期；孙建党：《科伦坡计划及其对战后东南亚经济发展的援助》，《东南亚研究》2006年第2期。本文将立足于冷战这一历史背景，结合前人研究成果，利用澳大利亚档案来梳理科伦坡计划的缘起、援助政策的调整和计划的扩大，①David Lowe,Daniel Oakman,Documents on Australia Foreign Policy:Australia and the Colombo Plan 1949-1957,Australia Department of Foreign Affairs and Trade,2004.关于澳大利亚外交档案开放和出版情况可参考汪诗明：《简析澳大利亚外交档案文献》，《苏州科技学院学报（社会科学版）》2008年第03期。运用现实主义将外援视为外交工具的理论来揭示其作为冷战工具即“共产主义洗涤剂”的作用。

一、冷战与科伦坡计划的源起

战争对西方殖民体系造成了严重的冲击和破坏。英国、法国和荷兰等殖民宗主国对殖民地的控制力减弱，民族解放运动逐渐发展壮大。英美政治家认识到非殖民化是大势所趋。印度、巴基斯坦、锡兰（今斯里兰卡）和缅甸相继通过和平方式获得独立地位。英国在马来亚动武更多的是针对马来亚共产党。美国适时地赋予菲律宾“独立”地位。而在战争中被打败的法国和荷兰为维护其大国地位，企图通过武力恢复殖民统治。荷属东印度通过战争获得独立，建立印度尼西亚共和国。法国重返印度支那，因胡志明领导的抗法斗争而陷入困境。

东南亚、南亚国家在逐渐取得独立地位的同时，政治经济上却面临着巨大挑战。受战争破坏的工农业生产恢复缓慢。截至1949年7月，缅甸、马来亚和印度支那地区的水稻生产和出口仍未恢复到战前的水平。东南亚地区橡胶、锡和石油资源丰富，但战争的破坏和国内政治动荡导致资源的开发受到影响。②South East Asia:Quarterly Economic Report(Mr.MacDonald to Mr.Bevin),Singapore,18 July 1949,Foreign Office (hereafter FO)18236,F11212/1101/61.东南亚、南亚地区的人口出生率远高于世界平均水平，人口总量快速增长，这给经济发展造成更大的压力。统计资料显示，东南亚、南亚地区国民收入每人每年约20英镑，而同期美国达400英镑。东南亚、南亚地区最大的问题就是粮食问题。③Commonwealth Parliamentary Debates:House of Representatives,vol.206,21 March 1950,p.978.

政治上，东南亚、南亚国家也面临着诸多挑战。首先，东南亚、南亚的政治问题部分来源于长期的殖民统治导致新兴民族国家的政府缺乏管理经验，难以有效地控制全国。其次，各国政治发展水平较低，部分国家还面临种族或宗教分离运动、农民反抗运动和大规模罢工等问题。④Brief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in Southeast Asia,Canberra,December 1949,National Archives of Australia（hereafter NAA）:A1838,532/7part1.最后，缅甸、菲律宾和马来亚国内出现共产党领导的武装力量，印度支那地区的民族主义运动由共产主义者领导，印尼政府中共产党起到举足轻重的作用。⑤Outline of Communist Strategy in Southeast Asia,London,15 August 1949,FO18236,PR2887/11/913G.

与此同时，苏联和新中国在该地区的影响力逐渐增强。苏联在反法西斯战争中作出了巨大贡献，在同盟国中，仅苏联赞成无条件结束殖民统治。苏联通过政府主持的工业化模式取得成功，迅速实现工业化和国力的提升，起到了良好的示范作用。苏联的声誉在东南亚、南亚地区民族主义者中得到提高。⑥约翰·F.卡迪：《战后东南亚史》，姚楠等译，上海译文出版社，1984年，第9-11页。新中国的成立对世界、特别是长期处于帝国主义统治下的东南亚、南亚产生了重要影响。新中国的成立以及《中苏友好互助同盟条约》的签订，使国际共产主义运动的发展达到一个高潮，共产主义对“欠发达”国家的影响也逐渐增加。西方国家既担心东南亚、南亚各国共产党在中国革命胜利的鼓舞下采取激进措施，又害怕新中国利用地缘优势和华侨华人传播共产主义、输出革命。⑦Brief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in South East Asia,Canberra,December 1949,NAA:A1838,532/7part1.西方国家特别是澳大利亚担心战略地位重要的东南亚、南亚的“陷落”会带来连锁反应。这一时期麻省理工学院著名经济学家和政治理论家沃尔特·罗斯托（Walter Rostow）提出的发展和现代化理论得到西方国家的一致认可。罗斯托认为，缺乏发展和现代化，民众的不满和绝望可能导致他们对包括共产主义在内的激进主张的支持，而外援能够刺激发展中国家的现代化并缓解那里的紧张状态。⑧Walter Rostow,The Stages of Economic Growth:A Non-Communistic Manifesto,Cambridge,Cambridge University Press,1960.

战前，澳大利亚推行依附政策，在军事、外交上依赖母国英国，通过英国、荷兰和法国等殖民宗主国来处理与东南亚、南亚的关系。随着东南亚、南亚国家的独立，澳大利亚逐渐认识到该地区的战略意义，亚洲成为澳外交的重点方向之一。①冷战初期澳大利亚外交档案中的“亚洲”是指东南亚、南亚以及日本和中国台湾地区，不包括中亚、西亚以及新中国。工党执政时期，外长伊瓦特（E.Watt）提出“亚洲协调政策”，积极与新独立的东南亚、南亚国家建立正常的外交关系。自由党-乡村党联盟执政后虽然对工党的外交政策作出调整，但在加强与东南亚、南亚国家关系上延续了工党的政策。外长斯彭德强调：“澳大利亚的外交重心应该向亚洲转移。澳大利亚紧邻亚洲，安全与亚洲国家休戚相关。亚洲地区共产主义威胁的扩大，受其影响最深的西方国家是澳大利亚和新西兰。澳新应该制定合适的政策来引导该地区的发展。②Cablegram from Department of External Affairs to Posts,Canberra,3 January 1950,NAA:A1838,381/3/1/1part1.解决东南亚、南亚问题成为斯彭德就任外长后面临的首要问题。

1949年底，澳大利亚、英国和新西兰三国外交官齐聚堪培拉共商东南亚、南亚局势及对策。三国一致认为：“共产主义是东南亚、南亚面临的最大威胁。新中国的成立鼓舞了东南亚、南亚共产主义者，在没有外援的情况下这些国家难以抵抗共产主义。联邦各国应该通过援助来提高人民的生活水平，加强东南亚、南亚国家政治精英的经济和政治权威，维持非共产党政府的稳定。”③Brief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in Southeast Asia,Canberra,December 1949,NAA:1838,532∕1part1.随后澳大利亚多次组织召开跨部门会议讨论东南亚、南亚事务。国防部认为东南亚、南亚存在爆发武装冲突的可能，但问题的关键在于政治和经济，外交手段是最好的解决办法。财政部认为澳大利亚国力有限，需联合英美等西方国家共同援助东南亚、南亚国家。④Summary Record of Discussions,Canberra,14 November 1949,NAA:A1838,381/3/1/2part1.联合西方国家共同援助东南亚、南亚国家，解决其面临的政治、经济问题已经成为澳各部门的共识。

1950年1月，英联邦国家外长会议在锡兰首都科伦坡召开，会议主要讨论联邦各国关心的外交和经济事务。讨论东南亚事务时，各国一致认为其根本问题在于经济上缺乏资金和技术，援助其经济发展，提高人民生活水平是解决问题的最好办法。锡兰财长杰伊沃登（J.R.Jayewardene）提出英联邦版的“马歇尔计划”，因方案中受援国需要让渡部分主权而遭到印度的反对。随后，澳大利亚外长斯彭德起草了一份在结构和运行机制上异于马歇尔计划的援助方案，即“南亚和东南亚经济政策”备忘录。澳大利亚提交的援助计划得到锡兰和新西兰支持，与会代表在澳提交的援助方案的基础上，经过修改制定出英联邦援助东南亚、南亚国家的科伦坡计划。⑤Ademola Adeleke,Ties without Strings?The Colombo Plan and the Geopolitics of International Aid 1950-1980,University of Toronto,1996,pp.31-37.英联邦国家视科伦坡计划为一种经济武器，通过资金和技术援助维护东南亚、南亚国家的局势稳定，协助它们获得公众的支持和统治的权威，维持西方国家在该地区的影响力。

随着战后东南亚、南亚国家相继独立，澳大利亚认识到自身安全与东南亚、南亚局势密切相关，积极参与联合国组织的援助项目，向东南亚、南亚国家提供经济和技术援助。冷战逐渐向亚洲转移使东南亚、南亚地区具有更重要的战略意义。科伦坡计划在冷战向亚洲转移的过程中形成，两者似乎是一对“孪生兄弟”。在美苏对抗大背景下，澳大利亚积极倡导科伦坡计划，希望通过资金和技术援助维持地区稳定和遏制共产主义。科伦坡计划从创建起就具有对抗共产主义的冷战“工具”性质。

二、冷战与科伦坡计划援助方案的确定及调整

现实主义理论家认为对外援助政策是一个战略工具。具体而言，科伦坡计划是针对东南亚、南亚国家的“共产主义洗涤剂”。澳大利亚在制定具体的对外援助政策时，首先考虑的是如何通过经济和技术援助来遏制共产主义和维持东南亚、南亚的稳定，受援国的实际需求却被置后。

1950年2月14日，澳大利亚政府决定支持外长在科伦坡会议上提出的向东南亚、南亚提供经济和技术援助的方案。⑥Memorandum from Brown to Spender:Economic Assistance to South and Southeast Asia,Canberra,16 February 1950, NAA:A1838,381/3/1/3 part1b.为筹备第一次协调委员会，⑦新独立的东南亚、南亚国家反对它国干涉内政，科伦坡计划没有建立相关的组织机构来负责计划的运行。为方便各国沟通交流，各成员国决定每年召开两次协调委员会议来协商相关事务。相关部门商讨对外援助细节。各部门一致认为：“不能援助对澳大利亚造成威胁的政治力量，通过经济援助结合其它军事和政治协议平息当地的共产主义叛乱，维持非共产党政府的稳定。”①Memorandum from Brown to Heads of Departments,Canberra,13 March 1950,NAA:A1838,381/3/1/3 part1.1950年5月，在悉尼协调委员会上讨论援助方式时，英国主张首先制定长期发展计划，然后依据计划进行援助。澳大利亚主张迅速推行紧急援助项目，向东南亚、南亚国家提供食品、纺织品、药物等物资。澳大利亚提出该建议，主要考虑的是与澳安全休戚相关的印尼急需援助来缓解国内的紧张局势。②Report to Consultative Committee,Report to Committee by Preliminary Meeting of Officials on Priority Economic Requirements of the Area and Questions other than Technical Assistance Raised in Australian Paper,Sydney,May 1950,NAA: A10617,1950/8.澳大利亚在确定援助对象时，首先排除共产党国家，其次将战略位置重要但未加入科伦坡计划的印尼纳入重点援助的范围，而成员国的实际需求却并没有进入澳大利亚的考虑范围。

在援助对象确定后，如何分配有限的援助资金成为另一个重要议题。澳大利亚认为，如果按各国人口基数或提交的外援额按比例进行分配，单一受援国获得的资金有限，削弱了科伦坡计划的影响力。澳大利亚从政治和方便管理的角度提出：缩小援助范围，澳主要援助印度、巴基斯坦、锡兰和印尼。资金集中援助不仅便于管理而且效果更明显。澳大利亚根据各受援国与澳的政治关系、政府是否亲共和战略重要性等因素进行综合评估并将受援助国划分为三个等级，然后依据等级进行援助。③Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,Canberra:Pandanus Books,2004,pp.78-79.在重点援助的同时，为防止其它成员国有被忽视的感觉，澳大利亚向所有成员国提供技术援助。④Memorandum from Doig to Meere,Canberra,17 January 1951,NAA:A9879,2202/1part2.这种普遍性与特殊性兼顾的资金分配方式反映了各受援国对澳大利亚而言在战略价值上的差异。

美苏为首的两大阵营在东南亚、南亚斗争的日趋激烈，促使科伦坡计划的援助项目扩大到警察和情报人员的培训。从1954年起，泰国、缅甸、锡兰和巴基斯坦相继请求澳大利亚在技术援助下协助训练警察或安全部队。斯彭德将短期的警察或安全部队培训视为公共管理培训的一部分，但强调警察培训项目内容仅限于犯罪侦查方法。⑤Memorandum Colombo Plan Training for Asian Nations in Australia,June 1954,NAA:A10299,A21;Letter Plimsoll to Beavis（High Commissioner in Pakistan）,Canberra,15 September 1953,NAA:A10299,C13.外交部和安全情报组织中部分人对敏感的警察培训项目持怀疑态度，担心养虎遗患。随着冷战局势的发展，东南亚、南亚各国面临不同程度的“共产主义颠覆活动”，斯彭德将警察培训项目从公共管理项目中独立出来，进一步扩大警察培训内容，要求安全情报组织通过科伦坡计划传授反颠覆技术。随后，培训范围逐渐扩大到东南亚、南亚国家的情报人员。⑥Memorandum Casey to Plimsoll,Canberra,19 January 1955,NAA:A10299,A21.

由于美苏在意识形态上的对立，双方基于“零和游戏”理论来看待对方政策，陷入“逢美必反”或“逢苏必反”的严重地步。斯大林逝世后，苏联对亚非拉国家的经济外交进入新阶段，加大了对欠发达地区的援助力度，企图在欠发达地区与西方进行和平竞争，希望把对外援助变成绞死西方资本家的“绳索”。⑦B.C.Hill to Casey:Soviet and Communist Tactics,December 1953,1 January 1954,NAA:A5462,117/1/1.澳大利亚外事评论员以“红色的科伦坡计划”为题撰文指出，苏联加大对欠发达地区的援助力度，影响了西方援助的效果。从接纳的亚洲学生数量来看，苏联的援助怀有更大的野心。⑧Herald(Melbourne),27 July 1955;Note,Oldham to Casey,28 July 1955,NAA,A4311,14/20.苏联的援助方式灵活多变，政治体制的优势使其可以在短时间内满足亚洲国家的需求。对于饱受西方殖民主义列强欺凌的东南亚、南亚国家来说，苏联的援助在政治上具有更大的诱惑力。⑨Letter from the Director of the International Cooperation Administration（Smith）to the Chairman of the Council on Foreign Economic Policy(Randall),7 February 1958,Foreign Relation of the United States(hereafter FRUS),1 958-1960,vol.4, P.7.面对苏联咄咄逼人的态势，西方国家不得不考虑调整援助方式，提高援助效率，以达到预期目标。澳大利亚驻印度高级专员彼得·海登（Peter Heydon）指出澳外援中存在的问题并建议：“援助未达到承诺的额度，援助额与美苏相比难以望其项背，但可以质取胜，及时提供援助。”①Visit of Soviet Leaders to India:November-December 1955,New Delhi,4 January 1956,NAA:A4231,1956.苏联的行动迫使澳大利亚援助一些被忽视的国家，如缅甸。澳驻仰光大使路易斯·博德（Lewis Border）指出：两国间贸易量小，鲜有直接联系。除科伦坡计划外，缅甸几乎断绝与西方联系。为抗衡共产党的援助，澳大利亚没有离开脆弱的缅甸，而是不断派遣技术人员、专家和文化使团等。②Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,p.114.这表明，澳大利亚等西方国家针对苏联的援助特点，调整了援助方式，加大援助力度来抗衡苏联的影响。

澳大利亚为加强与东南亚、南亚国家的联系，增强双方之间的互相了解，还在技术援助下增加了有针对性的文化宣传项目。相比于直接的经济援助，文化援助投入少、见效慢，但影响深远。澳大利亚希望通过这些项目向东南亚、南亚人民施加思想层面的影响，潜移默化地改造其世界观、价值观和人生观等，从而赢得与共产主义争夺“思想和灵魂”斗争的胜利。由此，图书、广播、文体明星等也成为科伦坡计划下对抗共产主义的有力“武器”。

20世纪20年代初，广播作为新兴传媒工具问世。与其它方式相比，广播更加快速、高效，能够大范围及时地传达情报，因此成为澳政府重点利用的外宣工具。1939年澳大利亚开始海外广播服务，主要任务是向亚太地区宣传澳大利亚的政策。二战后，澳大利亚外交部逐渐控制澳大利亚广播电台的采编权，精心炮制稿件来对抗共产主义，不断在澳北部和巴布亚新几内亚建立新基站，以便向东南亚、南亚广播。广播以对象国语言为主，甚至有针对华侨的粤语广播。③Memorandum Oldham to Tang,20 December 1954;NAA:A1838,383/1/1/1 part2;Meeting of the Cold War Planning Committee,6 April 1955,NAA:A10299,A21.澳大利亚在科伦坡计划下增加对东南亚、南亚无线电和广播技术人员的培训项目，援助大量的无线收音机等设备，相关设备援助费用占技术援助额的百分比，从50年代的2%上升到60年代的6%。④Australia News and Information Bureau,Australia in Facts and Figures,no.48,December 1955,pp.37-38.澳大利亚希望通过广播改变民众特别是青年人的世界观、价值观，激发他们对澳大利亚的生活方式和社会制度的向往。

书刊和报纸被视为一种争取人心的政治、心理工具。澳大利亚利用科伦坡计划资金培训亚洲记者，使其在新闻报道中不自觉地体现出反共态度。⑤Memorandum Casey to Brookes,8 August 1955,NAA:A10299,A18;Memorandum,Visit to Australia by Indian Editors,18 June 1957,NAA:A1838,3004/11/33part2.教育部门创办《半球》（Hemisphere）杂志向在澳学习生活的亚洲学生宣传澳的优越性和反共思想。⑥Special Planning Committee(South and South East Asia)Review of Activities:Top Secret Repeal,2 September 1955, NAA:A7452,A359.为加深亚洲人对澳大利亚的了解，外长凯西（R.G. Casey）建议挑选一批介绍澳大利亚的书籍在亚洲低价出售。外交部挑选图书，著名出版企业负责翻译和出版发行，以低于市场的价格在东南亚、南亚出售，差价由科伦坡计划资金补贴。⑦Letter,Casey to Holt,14 August 1959.NAA:A1838,563/6/5.除此之外，澳大利亚还援助大量教科书和英语学习资料。书籍是人类智慧之窗，通过书籍可以使人了解和感悟世界，使读者的态度和行为在潜移默化中发生巨变。

除通过大众传媒方式外，澳大利亚还派遣体育、文化代表团赴东南亚、南亚各国交流访问，利用体育、文化明星的号召力来增强澳亚之间的联系。澳驻新加坡高级专员建议，在科伦坡计划下设立专项基金来加强与东南亚、南亚国家之间的体育文化交流，拨出部分资金用于援助体育设备、建设体育场馆和设立体育奖学金等。一些杰出的澳大利亚运动员受科伦坡计划资金资助，赴东南亚、南亚培训当地运动员，在各国引起巨大反响。⑧Memorandum Moodie to Department of External Affairs,Rangoon,12 February 1955,NAA:A1838,TS383/1/1/1part1.通过文体明星的巨大影响力来宣传澳大利亚的价值观，将政治意图隐藏于体育活动中，此举易于被亚洲人所接受。

独立后的东南亚、南亚国家反对它国干涉内政，竭力追求平等的国际地位。西方国家逐渐放弃了奴役性的殖民政策，企图依靠经济控制使东南亚、南亚国家倒向西方，其外援政策包含着强烈的经济帝国主义含义。东西方两大阵营为争夺东南亚、南亚的领导权而不断加大外援力度，将外援视为实现外交目标的重要“工具”。紧邻东南亚、南亚的澳大利亚在科伦坡计划下有着更为现实的考虑，遏制共产主义和维护本国安全是澳援助东南亚、南亚的主要目标。澳大利亚通过直接的经济援助缓解东南亚、南亚的紧张局势，维持非共产党政府的稳定。除此之外，澳大利亚更加重视技术援助，特别是教育和文化类项目，企图通过此类项目暗中传播西方价值观和民主思想，来对抗共产主义思想的影响。科伦坡计划下澳大利亚援助资金的分配是以遏制共产主义为最终目标，而轻视了成员国的现实需求。

三、冷战与科伦坡计划的扩大

科伦坡计划最初由英联邦国家和英属东南亚殖民地组成。为削弱苏联对东南亚、南亚国家的影响，英联邦国家除加大援助力度、调整援助方式外，还积极推动扩大科伦坡计划。其中推动非联邦国家印尼和同意域外国家日本加入，最能反映澳大利亚希望通过科伦坡计划来实现其遏制共产主义和确保国家安全的战略目标。

从地理位置来看，印尼位于亚洲大陆和大洋洲之间，连接太平洋与印度洋，扼守澳亚交通孔道，是澳大利亚通向亚洲的陆桥。印尼作为澳大利亚的近邻，是其北方的战略屏障。外长斯彭德指出：“没有一个国家能够脱离其地理环境……我们与印尼人居住在一起，澳与印尼休戚相关。”①P.C.Spender,Politics and a Man,Sydney,pp.310-311.印尼的稳定与否直接影响到澳大利亚的安全。鉴于印尼特殊的地理位置，在印尼正式加入科伦坡计划前，澳政府在讨论援助方案时已将其纳入重点援助的行列并提供大量援助。②Memorandum from Burton to Heads of Departments,Canberra,13 March 1950,NAA:A1838,381/3/1/3part1b.澳大利亚通过科伦坡计划向印尼提供援助，但仍不断催促印尼正式加入科伦坡计划。

苏加诺（Bung Sukarno）对西方国家卷入东南亚事务保持高度警惕。一方面，苏加诺担心科伦坡计划下的援助项目会附带政治条件而影响印尼的独立地位，特别是荷兰通过科伦坡计划干涉印尼内部事务。鉴于此，澳大利亚指出：科伦坡计划是在多边框架下以双边协议为主的援助模式，协调委员会是各国交流信息的平台而非管理机构。同时还以印度为例来说服苏加诺，尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）十分重视国家主权，反感西方国家干涉内政，如果科伦坡计划附带政治条件，印度是不会加入的。除此之外，澳大利亚还向印尼保证，东南亚非共产党国家全部加入前，不考虑荷兰和法国的加入。③Note from Tange to Casey,Canberra,December 1951,NAA:A1838,2020/1/12part1.另一方面，印尼担心加入科伦坡计划会影响其接受美国和联合国的援助。对此，澳大利亚指出：“美国已经决定加入科伦坡计划。科伦坡计划与美国第四点计划和联合国的援助项目互相协调，互不影响。”澳大利亚的竭力推动使部分印尼官员逐渐认可科伦坡计划。印尼外交部负责经济事务的札林·巴基（Zarin Zain）在科伦坡参加协调会议后私下表示：印尼政府已经开始考虑加入科伦坡计划，虽然国会有可能影响政府的决策，但印尼加入科伦坡计划的趋势不会改变。④Note on Consultative Committee Meeting:Consultative Committee February 12th-20th,Canberra,2 March 1951，NAA:A1838,250/10/1/1/1part1.在英联邦国家和美国的不断催促下，在经过长时间的内部讨论后，印尼于1953年初决定加入科伦坡计划。为充分了解科伦坡计划，印尼派遣代表团赴澳大利亚与相关人员协商援助事宜。⑤Indonesia Colombo Plan,Townsville Daily,2 January 1953.外长凯西在欢迎来访的印尼官员时表示：“澳愿意通过科伦坡计划向印尼提供经济和技术援助，科伦坡计划能够提升澳与印尼的双边关系，有利于双方共同解决东南亚面临的问题。”⑥Discussion with Indonesia，Caims Post，7 January 1953.1953年3月20日，印尼正式加入科伦坡计划。⑦Indonesia Joins Colombo Plan，The Land,20 March 1953.此后，斯彭德在议会回答议会代表罗伯顿（H.S.Roberton)的提问时表示，澳将在科伦坡计划下给印尼尽可能多的援助。⑧Colombo Plan Assurance for Indonesia,The Sydney Morning Herald,20 March 1953.澳大利亚积极推动印尼加入科伦坡计划，通过援助来维持苏加诺政权的稳定，削弱印尼共产党的政治影响力。科伦坡计划的目的是通过资金和技术援助推动东南亚、南亚地区经济的发展，东南亚非联邦国家的加入当然是其题中之意，但澳积极说服印尼加入并在其加入之前提供大量援助，更多则是出于自身安全的考虑。

东南亚非联邦国家外，澳大利亚允许曾经的侵略者日本加入科伦坡计划更能反映科伦坡计划的冷战工具性质。战后，澳大利亚主张对日实行“硬”和平，让其为发动侵略战争付出代价。美国“单独”占领日本使对日和约问题从一开始就被纳入美国的战略轨道，随着亚洲大陆特别是中国形势的变化，美国对日政策由民主化和非军事化转变为扶持日本复兴，使其成为遏制共产主义的桥头堡。①Report by the National Security Council on Recommendations with Respect to United States Policy towards Japan,7October 1948,FRUS,1948,vol.6,pp.857-862.美国以《澳新美同盟条约》换取澳、新两国支持美国主导的对日“软”和平以及美国干涉朝鲜的政策。澳大利亚由此获得了美国的安全保护，但并未消除对日的怀疑态度。1952年，麦克阿瑟提出邀请日本以观察员身份参加卡拉奇协调委员会，但遭到澳大利亚的强烈反对。澳大利亚的反对主要是出于自身利益的考量。安全上，澳大利亚担心日本未完全放弃其扩张政策；政治上，担心日本加入科伦坡计划后，加强与东南亚、南亚国家的联系会影响到澳在该地区的影响力；经济上，澳将东南亚、南亚视为其天然的市场，担心大量廉价的日本商品涌入会挤压澳商品的市场。②Memorandum from Birch to Watt:Japan’s Membership of Colombo Plan Consultative Committee,New Delhi,3September 1953,NAA,A1838,2080/13.1953年的新德里协调委员会前，日本再次提出参会要求，澳大利亚不顾英美两国的态度仍然反对日本参会。

澳大利亚的反对面临来自美英等西方国家和亚洲邻国的压力。西方国家希望通过经济方式加强日本与东南亚、南亚国家的联系，削弱日本对中国市场的依赖。将日本纳入西方国家主导的科伦坡计划意味着将日本“绑”在西方民主阵营。③Memorandum from Birch to Watt:Japan’s Membership of Colombo Plan Consultative Committee,New Delhi,3September 1953,NAA,A1838,2080/13.亚洲各受援国期望日本的加入能带来更多的援助，允许日本以援助国身份加入科伦坡计划。澳大利亚如果在日本加入科伦坡计划上一意孤行，不仅损害澳与英美两国关系，也会使亚洲国家怀疑澳的动机。除此之外，远东局势的变化也迫使澳大利亚改变对日态度。新中国的成立，朝鲜战争的爆发以及胡志明领导的抗法斗争，使得远东地区成为冷战的焦点之一。澳大利亚认为共产主义将取代日本成为对澳的首要威胁，为联合日本共同遏制共产主义而被迫调整澳日关系。澳大利亚希望利用日本要求加入科伦坡计划的契机来改善澳日关系。1954年8月16日，澳大利亚内阁赞成外长提交的允许日本以援助国身份加入科伦坡计划的报告。澳大利亚改变态度后，新西兰和印尼两国随即同意日本加入科伦坡计划。④Minute from Casey to Tange,Canberra,16 August 1954,NAA:A1838,2080/13.10月5日，日本正式成为科伦坡计划一员。澳大利亚追随美国的东亚遏制战略调整对日政策，允许日本以援助国的身份加入科伦坡计划，其目的是为了联合日本携手遏制共产主义。

结语

在冷战背景下，美苏及其盟友均竭力在全球范围内扩大自己的影响，新兴独立国家成为争夺的焦点，而外援成为有效的工具之一。苏联的工业化模式具有很强的吸引力，同时美英等西方国家竭力向第三世界推销西方的发展模式，通过外援促进东南亚、南亚社会经济的发展，对抗苏联的现代化模式。科伦坡计划的提出与实施是西方国家基于冷战战略的考虑，旨在维护东南亚、南亚国家的稳定，抵御共产主义的扩张，扩大西方的影响力。

澳大利亚通过科伦坡计划向东南亚、南亚国家提供的援助具有多元性。科伦坡计划在消除东南亚和南亚国家贫穷、加强基础设施建设和改善投资环境方面发挥了一定作用，但在其背后藏有政治意图。现实主义代表人物汉斯·摩根索指出：“援助国希望通过援助来实现自身的战略和政治利益、经济利益、文化和意识形态利益，改善和提高本国的国际形象和政治威望。”⑤Hans Morgenthau,“A Politics Theory of Foreign Aid”,in:The America Political Science Review,vol.56,No.2,June1962,p.305.对外援助是实现一国战略目标的工具，澳大利亚在确定援助对象和方式时主要考虑的是遏制共产主义，确保自身安全。澳大利亚在对外援助中逐渐重视技术援助，特别是通过教育、文化和体育的方式来加强澳亚关系。通过技术援助，澳大利亚可以凭借其思想和文化暗中传播意识形态和价值观，影响受援国的发展战略和对外关系。一言以蔽之，科伦坡计划体现了对外援助的政治属性和利益取向，以国家利益为核心，无论什么形式的对外援助其本质是政治性，其主要目标是保护国家利益。

（责任编辑：孟钟捷）

张绍兵，中山大学历史学系博士研究生（邮编510275）。