澳大利亚对日本加入关贸总协定的外交政策(1947—1955)

邓峰

澳大利亚对日本加入关贸总协定的外交政策(1947—1955)

邓峰

1947-1955年，总体来看，澳大利亚对日本加入关贸总协定的诉求持强硬反对立场。在日本恢复完全主权前，该政策紧紧围绕着是否给予日本最惠国待遇而展开。在此之后，由于日本向澳大利亚施压，加之澳大利亚对本国羊毛、小麦等主产品出口利益的考虑，其政府内部出现意见分歧，从而导致该政策显露出一些变化的端倪。随着国际国内形势的发展，与日本进行双边贸易谈判成为澳大利亚对日入关政策的关键。在贸易谈判完成之前，尽管澳大利亚最终同意日本入关，但仍然坚持既定政策，宣布对日本援引关贸总协定第35条，不给予日本最惠国待遇。在冷战甚嚣尘上的20世纪40年代末50年代初，尽管澳大利亚和日本同为资本主义阵营对亚洲大陆社会主义阵营新月形包围链条上的重要国家，但前者对待后者入关时的所作所为，完全与冷战的意识形态无关。这一现象无疑有助于我们从一个新视角来反思冷战时期社会主义国家间的关系。

关贸总协定；最惠国待遇；贸易谈判

1947-1955年，澳日双边关系中一个十分重大的问题是，澳大利亚对日本加入关贸总协定持何种政策。事实上，为了保护国内产业免受日本强大竞争力的伤害，澳大利亚政府一直对日本入关持强烈反对态度。随着国内外形势发展，尽管澳方政策有所变化，但只是出于对本国羊毛、小麦等主产品出口的考量。在日本入关问题上，澳方在立场松动的同时依然援引关贸总协定第35条，不给予日本最惠国待遇。20世纪40年代末50年代初，正值全球冷战高峰，作为美国重要盟友的澳大利亚，对资本主义阵营在亚洲的反共桥头堡——日本加入关贸总协定的外交政策却仅强调国家经济利益，让冷战的意识形态因素不起重要作用，不得不令人深思。如将这一史实与冷战时期社会主义阵营内部国家间关系作一对比，无疑有助于我们另立参照系，从一个新视角来透视和理解冷战时期的社会主义国家关系。本文在以往国内外学者研究的基础上，①关于澳大利亚对日本的入关政策，以往国内外学者的研究都较为简略，尤其没有充分利用澳政府解密文献，系统深入地解析该国推行对日入关政策的全过程，特别是没有揭示出澳政府实施对日入关政策的复杂性。国内学界的代表性研究有：张士伟《战后初期澳大利亚对日贸易政策探析（1947—1953）》，《历史教学问题》2012年第2期；国外学界的代表作见：Alan Watt，The Evolution of Australian Foreign Policy,1938—1965,Cambridge:Cambridge University Press,1967；J.G.Crawford,Australian Trade Policy:A Documentary History,1942—1966,Canberra:Australian National University Press,1968。利用澳大利亚政府解密的档案文献，深入考察冷战初期澳大利亚如何在风云变幻的国内外形势下推行特色鲜明的对日入关政策，希冀本文研究能为人们反思冷战时期社会主义国家关系提供一些助益。

一、奇夫利政府的强硬立场

二战结束后，澳大利亚对日本一直实行歧视性的政策。随着美国倡导的自由多边贸易事业的发展，这种保护主义色彩浓厚的对日政策开始面临严峻挑战。特别是自1948年元旦关贸总协定临时生效以来，澳日贸易关系中至关重要的事情便是前者对后者加入关贸总协定采取什么样的外交政策。对澳而言，如果日本加入关贸总协定，那么原则上，澳将不能对日本商品实行歧视性贸易政策，日本商品将能够享受到澳提供给其他缔约国的最惠国待遇，澳避免本国工业品受日本货物冲击的保护主义大墙也将不攻自破。对日本来说，加入关贸总协定对其战后濒临绝境的经济状况简直就是雪中送炭。日本政府官员声称，这是日本“最大的心愿”。①日本通商产业省通商产业政策史编纂委员会：《日本通商产业政策史》第六卷，中国青年出版社，1994年，第189页。凭借入关，日本原则上能够避免澳大利亚对其商品实行歧视性差别待遇，有利于日本对澳的出口。所以，日本政府特别渴望尽早加入关贸总协定。

然而，在日本恢复完全主权前，它不可能加入关贸总协定。关贸总协定章程“附件一”的“最后注释”中规定，“关贸总协定缔约国与处于军事占领下的地区之间的贸易不适用于关贸总协定。这个问题留待以后进一步研究”。（1955年修改关贸总协定章程时删除了这一内容）因此，处于被占领状态下的日本，无权申请加入关贸总协定。即便如此，负责日本外贸的盟军总司令部（GHQ）仍然对日本入关持积极态度。在日本获得申请入关的权利之前，盟军总司令部企图帮助日本获取关贸总协定的核心内容——最惠国待遇。相应地，在这段时间内，澳大利亚对日本入关的政策便紧紧围绕着是否给予日本最惠国待遇而展开。

事实上，澳大利亚工党奇夫利（J.B.Chifley）政府（1945—1949）在给予日本最惠国待遇一事上，反对态度十分坚决。早在1947年8月，当英联邦国家在堪培拉召开会议商讨对日媾和条约时，由于澳大利亚外交部长伊瓦特博士（Dr.H.V.Evatt）在此前访日时已与盟军最高司令麦克阿瑟，就日本经济自立的战略问题达成了共识，因此，对于有的国家提出将最惠国待遇用于对日本的和平处置之建议，伊瓦特的态度明显不如以前强硬。他只是指出，盟国应考虑到对日和约的长期利益。这个长期利益就是指遏制共产主义国家的冷战战略需要日本经济迅速复兴。②本来，伊瓦特博士在予日最惠国待遇一事上，持十分强硬的反对态度。可是，自1947年7月日本之行后，他的态度却缓和下来。澳大利亚前驻日大使阿兰·沃特（Alan Watt）把伊瓦特日本之行出现的变化视为“一个转折点”。见Alan Watt，The Evolution of Australian Foreign Policy,1938—1965,Cambridge:Cambridge University Press,1967,p.211.言外之意，他并不反对在和约中写入予日最惠国待遇的条款。

对于外交部长的行为，澳大利亚主管对外贸易事务的两大关键部门——关贸部（DTC）和商农部（DCA）相当不满意。他们强烈反对给予日本最惠国待遇。商农部一方面期望重新振兴澳大利亚羊毛在日本的市场，另一方面认为尚无必要提出给予日本最惠国待遇的问题。因为澳大利亚对战败国日本的主要出口享受市场准入的优惠条件（当时，澳大利亚羊毛进入日本市场是免关税的）。而关贸部则提醒外交部注意，他们已经警告不要再次出现对意和约中的类似情况。

鉴于1947年2月在对意大利的和约中，盟国包括澳大利亚，第一次将最惠国待遇授予意大利这个战败国，关贸部害怕意大利的先例会在日本上演，所以，不希望看到最惠国待遇的大门向日本人敞开。与此同时，关贸部特意递送给澳外交部一份备忘录，着重指出：“会议并没有制定出代表本部的（和约）条款，尽管本部是为（澳）贸易政策问题及澳大利亚与其他国家间商贸关系负责的法定权威部门。基于此，在会议上就影响商业条约及贸易协定或可能决定澳日贸易关系的经济政策问题而达成的任何相关决议或决定，本部被迫保留自己的立场。”③Australian Archives(澳大利亚国家档案馆，以下简称AA),A1838,536/3/1.

在澳大利亚两大要害部门反对下，1947年8月29日，当涉及对日本和约的经济条款时，堪培拉会议的新闻发布会没有提到授予日本最惠国待遇问题，而只是简单地声明“应当制定日本政府能够接受的、在工商业活动中的最低国际标准条款”。会议最后公报也没有谈及予日最惠国待遇的问题。④Current Notes on International Affairs,August 1947,AA,A288,33/3432.

显然，在最惠国待遇一事上，澳大利亚对日采取何种政策，主导权掌握在关贸部和商农部手中，外交部影响力极其有限。澳反对给予日本最惠国待遇就是关贸部和商农部基本思想的外在反映。这种政策很快便在关贸总协定大会中得以贯彻执行。

1948年2月，在第一届关贸总协定大会上，美国抛出给予日本最惠国待遇的提案。澳大利亚与英国、新西兰等英联邦国家联手强力反对。澳大利亚代表声明：“目前，我们不给某些盟国及中立国最惠国待遇，也不给任何前敌国最惠国待遇，授予日本、德国最惠国待遇在政治上对我们来说是非常尴尬的。”①Cable 133 to SSCR（Secretary of State for Commonwealth Relations）,27 February 1948,AA,A571,48/3432.在澳英等国反对下，大会否决了美国提案。

随后，美国继续为日本获得最惠国待遇而努力。在1948年8月于日内瓦召开的关贸总协定第二届大会上，美国代表居然置关贸总协定的规定于不顾，竟提出大会应讨论被占领地区的关贸总协定的成员国资格问题。这当然遭到澳大利亚的坚决反对。一名澳大利亚驻日内瓦大会的代表相当明确地指出：“澳大利亚将抵制给日本带来任何贸易利益的任何提议。”②Cable 681,8 September 1948,AA,A672,51/3461.这样的措辞也许有些过于激烈，但的确表明了澳大利亚在关贸总协定中对待日本的立场。对此，美国只得退后一步，重弹旧调，再次提出给予日本最惠国待遇的提案。以澳大利亚、英国为首的英联邦国家亦再次予以反对。澳大利亚内阁的贸易及就业小组委员会特意作出决定：“澳大利亚应当继续反对授予日本最惠国待遇。任何（有关日本的）决定应当由远东委员会作出，并最终在对日和会上敲定。”③Meeting of Cabinet Subcommittee on Trade and Employment,3 August 1948,AA,CP286/2,Item 4111,part 7.显而易见，澳大利亚根本不打算讨论予日最惠国待遇的问题。

似乎预料到美国仍会在下一届关贸总协定大会上提出予日最惠国待遇的提案，在1949年第三届关贸总协定大会召开前，澳大利亚内阁贸易就业小组委员会就决定了澳大利亚对日本的政策：如果在第三届关贸总协定大会上，有国家提出予日最惠国待遇问题，那么“澳大利亚不支持任何与此有关的提案，因为首先，澳大利亚国内的政治反对；其次，缺少对日本贸易的眼见的利益；最后，（澳日贸易）对于澳大利亚是否存在任何长期的商业利益，并不能够确定下来”。④Decision 306,16 March 1949,AA,A3305.在这里，澳大利亚决策部门明确指出了反对授予日本最惠国待遇的三项原因。应当说，它们的确是澳大利亚政府考虑且非常重视的因素。不过，澳大利亚对于和日本建立深入的经贸往来关系持敌视态度，还存在更深层原因：

第一，对二战前日本贸易行为的恐惧。战前，日本利用廉价劳动力向各国疯狂倾销商品的贸易行径，使澳大利亚在战后仍记忆犹新。他们唯恐日本故伎重演，因而尽量对日本商品封闭本国市场。反对予日最惠国待遇就是这种恐惧心理在对外政策层面上的真实映照。这种恐惧心理一直持续多年，在澳日双方于1963年修订通商协定后才逐渐淡化。

第二，保护本国工业的需要。澳大利亚工业界普遍对战前日本强大的工业竞争力心有余悸，担心低成本的日本商品进入澳大利亚市场，会挤垮澳大利亚本国的相关产业，因而竭力阻止政府在贸易上给予日本优惠条件。

第三，帝国特惠制的存在。澳大利亚是英联邦成员，它必须为英国一手策划的帝国特惠制负责，从而给予英国商品以最优惠的关税便利。这样，澳大利亚便成为英国工业品的一个非常关键的市场，尤其是为战后英国重建作出过巨大贡献的棉纺织品在澳大利亚占有相当大的市场份额。如果澳大利亚允许日本商品以优惠的条件进入本国市场，那么廉价的日本商品，特别是具有极强竞争力的棉纺织品必将给英国在澳大利亚的市场造成致命打击。因此，对帝国特惠制的保护也是奇夫利政府拒绝予日最惠国待遇的一个主要原因。

二、孟席斯政府内部的分歧

奇夫利政府制定的对日强硬政策一直持续到1949年12月孟席斯（R.G.Menzies）上台。由于在孟席斯主政的自由党-乡村党联合政府中，乡村党代表了农村地区农牧业的利益，而小麦、羊毛等农牧产品是澳大利亚向日本出口的主要商品，所以新政府并不反对澳日贸易的进一步发展。这在1950年3月孟席斯上台不久其内阁海外商业关系委员会提交的一份报告中可见一斑。

该报告指出：“如果不考虑日本是否成为国际贸易组织（ITO）的成员或关贸总协定的缔约国，那么应当考虑到澳大利亚与日本贸易的基础是（我们）不得不面临的问题。虽然澳大利亚能够凭借关贸总协定第35条，⑤关贸总协定第35条规定：在特定的缔约国之间不适用本协定，1.如果：（甲）两个缔约国没有进行关税谈判，和（乙）缔约国的任何一方在另一方成为缔约国时不同意对它实施本协定，本协定或本协定第二条在这两个缔约国之间应不适用。2.经任何缔约国提出请求，缔约国全体可以检查在特定情况下本条规定的执行情况，并提出适当建议。见汪尧田、范淑蓉主编：《关税与贸易总协定基本文件汇编》，中国对外经济贸易出版社，1993年，第47-48页。英文原件见：GATT,Analytical Index:Guide to GATT Law and Practice,Geneva:GATT,1994.拒绝给予日本最惠国待遇，但是，在国际贸易组织的宪章下，澳就没有类似于关贸总协定所授予的那种灵活性。也就是说，如果日本在占领结束后成为国际贸易组织的成员，那么，澳将不得不给予日本最惠国待遇。”最后，该报告的结论是：“如果在国际贸易组织的宪章和关贸总协定下，澳工业能够受到充分地保护从而对付来自日本的过分竞争，那么，从经济学的观点来看，反对日本加入国际贸易组织及关贸总协定或拒绝与日本互相给予最惠国待遇，都将不是澳大利亚的利益所在。”而且，报告还警告说：“澳大利亚反对日本入关或拒绝给予日本最惠国待遇，可能招致日本的反抗，将给澳日正在发展的贸易带来不良的后果。”①Paper OCR/B/4 for Cabinet Committee on Overseas Commercial Relations,8 March 1950,AA,A4933/XMI,vol.26.我们可以看到，新政府在和日本建立密切商贸关系问题上出现了一些新想法。报告内容流露出的意思是，在国际贸易组织的宪章下，给予日本最惠国待遇是迟早的事情。如果存在一些例外条款保护澳大利亚工业，那么允许日本加入国际贸易组织及关贸总协定也未尝不可。②《国际贸易组织宪章》（即《哈瓦那宪章》）在1947年10月诞生以后，一直没有生效。按照关贸总协定的精神，在该宪章生效之前，关贸总协定“临时适应”，一旦宪章生效，总协定将不复存在。1950年12月8日，美国杜鲁门政府决定不将《哈瓦那宪章》提交给国会。这就等于把宪章置于死地，国际贸易组织就此搁浅。于是，澳大利亚便可以依据关贸总协定的例外条款（第35条）灵活地制定对日入关政策。换句话说，澳可以有条件地尝试缓和在予日最惠国待遇问题上的强硬立场。

尽管海外商业关系委员会的建议有一定的合理之处，但孟席斯政府却不敢轻举妄动。毕竟，对日本的恶劣印象使得澳大利亚工业界及政府内部的一些部门，尤其是关贸部强烈地反对予日最惠国待遇。况且澳新政府并不清楚，对日开放市场将给本国工业造成多大负面影响。一旦在对日经贸政策上出现失误，将可能在政治上对孟席斯政府带来不良后果。因此，澳大利亚并没有因为政府更迭而改变原对日经贸政策。在1950年分别于瑞士日内瓦和英国托奎基召开的第四届及第五届关贸总协定大会上，澳大利亚和其他一些国家成功地否决了由美国提出的“关于在对日贸易中保证给予互惠最惠国待遇”的议题。③见拙文：《冷战初期美国对日本加入关贸总协定的外交政策》，《吉林大学社会科学学报》2001年第6期。

随着旧金山对日媾和条约的签订，日本已不满足于仅仅获得关贸总协定的最惠国待遇。它开始表现出加入关贸总协定、成为关贸总协定缔约国的强烈愿望。1951年9月17日，当第六届关贸总协定大会在日内瓦召开时，刚缔结旧金山和约但尚未完全结束被占领状态的日本，提出派遣观察员出席大会的申请。日本此举是为旧金山和约生效后的正式申请入关做准备工作。对此，澳大利亚驻日内瓦代表团看得一清二楚。该代表团团长菲力浦向内阁报告说：“日本已向关贸总协定缔约国提出申请以允许它派遣一名观察员出席本届关贸总协定大会。这样一名观察员在目前的大会讨论中，是没有任何发言权的。但是，这能够被解释成为日本打算正式申请入关的一种象征——也许在1952年大会上。”那么，澳大利亚应当采取何种对策呢？菲力浦指出：“我们不得不接受如下事实，如果日本的申请得到缔约国2/3的批准，那时我们将不得不决定是否动用（关贸总协定）第35条，例如，我们是否希望在日本和我们之间有不适用于关贸总协定的条款。不过，现在尚不存在我们反对日本成为观察员的强有力的理由。另一方面，如果英国事先采取行动，我们应当予以支持，即使这种行动将不可避免地失败。因此，我们的代表团建议：第一，如果英国采取行动拖延（日本的申请），我们应当支持该行动。第二，在承认日本的观察员身份大势所趋的情况下，我们不应当反对，但是如果被迫正式投票，那么我们的代表团应当弃权。”④Cabinet Decision 184,2 October 1951,AA,A4907,vol.1.

根据菲力浦的报告，澳大利亚内阁所作的第184号决定与该报告中的两点建议完全一致，⑤Cabinet Decision 184,2 October 1951,AA,A4907,vol.1.孟席斯政府反对日本成为关贸总协定的观察员。也就是说，凡有利于日本入关的一切国际行动，澳大利亚皆予以反对。而且，其关贸部部长奥·苏利文（O’Sullivan）1951年10月10日在公开的声明中，针对工业界的担忧，指出万一日本成为关贸总协定的缔约国，总协定也不能迫使澳大利亚授予日本任何特别的关税待遇。⑥J.G.Crawford,Australian Trade Policy:A Documentary History,1942-1966,Canberra:Australian National University Press,1968,p.365.不过，我们应当看到，这种对日入关的强硬政策在对日和约生效后逐渐发生了变化。其变化根源在于独立后的日本对澳大利亚政府所施加的压力。

1952年4月30日，在旧金山和约刚刚生效第三天，日本向澳大利亚递交一份外交照会，希望孟席斯政府依据对日和约，向外界声明其关于是否予日最惠国待遇的意图。①Note Verbale 21/T1,30 April 1952,AA,A609,555/120/4,part 1.由于最惠国待遇问题是关贸总协定的核心内容，只要给予日本最惠国待遇，那么在日本入关一事上便不存在任何实质性障碍，所以，日本实际上在敦促孟席斯政府改变对日入关的政策。当时澳大利亚并没有立即作出反应。可是，在1952年7月，当日本正式申请加入关贸总协定并要求与关贸总协定缔约国（包括澳大利亚）进行关税谈判时，孟席斯政府内部就日本问题出现了分化。关贸部仍坚持强硬的对日经贸政策，认为此时不应与日本举行关税谈判以改善对日关税状况，因为日本将会毫不犹豫地采取不公平的贸易活动。况且日本并不处于可以对澳大利亚报复的有利地位。该部门的结论是：“考虑到政府保护本国工业对付不公平竞争以及维护完整的帝国特惠制的首要义务，澳大利亚必须避免在得到那个国家（日本）真实竞争力的确切证据之前，通过予其最惠国待遇从而束缚住自己的手脚。”②Felmingham to ATRO,29 May 1952,AA,CP553/1,194-B-10-40.而商农部却主张，予日最惠国待遇可以帮助改善彼此间的友好关系，从而有助于改善澳大利亚对日本的出口。它与关贸部持不同看法，特别担心独立后的日本将有能力对澳大利亚的出口予以报复。该机构的一位高级官员承认，“考虑到以往贸易纠纷的经验，我们应不排除日本限制我们出口的可能性，如果它采取对抗的态度”。③Note,7 August 1952,AA,A609,555/120/4,part 1.

关贸部和商农部的分歧导致澳大利亚对日入关政策显露出一些变化的端倪。考虑到1952年10月于日内瓦召开的第七届关贸总协定大会将讨论日本的加入申请，1952年9月3日澳大利亚内阁制定了一份关于日本问题的特别文件。这份题目为“日本与关贸总协定”的文件在吸纳了商农部部分看法的同时，摒弃了关贸部的强硬立场，可以说是两大部门意见折中后的产物。文件一开始便阐明其“目的是为了指导（澳大利亚）驻关贸总协定代表团对日本申请入关以及日本申请与澳大利亚和其他27个关贸总协定缔约国进行关税谈判应采取的立场”。接着，文件一方面分析了日本市场对澳大利亚出口的重要性，指出：“就贸易而言，考虑到日本作为澳大利亚羊毛、粮食及其他产品的买主，应尽可能地与日本保持良好的贸易关系。不过，有关从日本的进口，澳大利亚需要保持必要的自由以确保对澳工业有足够的保护从而抵御日本的过分竞争。澳大利亚也需要考虑继续自由地采取措施以保护英国在澳市场上的利益……日本是澳大利亚羊毛的最重要买主之一，它的重要性正在攀升。在1951-1952年度，它购买了澳大利亚多脂羊毛出口总量的12%。只有英国、美国、法国才购买这么多的数量。……不能预测日本对澳大利亚任何特殊贸易政策的反应，但是必须高度重视日本作为澳大利亚羊毛市场的重要性。”④Submission to Cabinet Committee By Brown,3 September 1952,AA,A4933/XMI,vol.27.

另一方面，该文件也分析了其他国家对日本入关的态度：“日本入关的问题对许多缔约国，包括英国、加拿大、法国和新西兰提出了一个问题。可是，反对日本入关可能会招致关贸总协定其他缔约国，如南亚和东南亚的锡兰、印度、印度尼西亚及巴基斯坦的不利反应。近几年来这些国家已认识到日本作为资本货物及关键的消费品，例如纺织品的供应者在该地区的重要作用。而且，关贸总协定倾向于把其规则应用于国际贸易之上。它愿意日本入关而不是被排除在关贸总协定之外。即将召开的关贸总协定大会也许会提供给缔约国一个机会，使他们设计一个能为大多数缔约国及日本接受的方案，以解决日本加入关贸总协定的问题。”由于文件看到日本入关的必然性，所以它的结论是：“在这个时候如果澳大利亚反对日本入关，日本的加入仍然会发生。基于这种假设，澳大利亚的选择要么是援引第35条，这样可避免目前在澳日之间应用关贸总协定，即使日本是关贸总协定的成员，要么与英联邦国家和其他缔约国一起寻求一个妥协方案，使该方案仅仅受到一些条件的支配。而这些条件的核心便是保护澳大利亚在某些（贸易）方向上的地位。”至于涉及到澳大利亚是否同意日本入关的最关键问题——澳日关税谈判，文件指出：“这个时候，依据关贸总协定第35条，如果澳大利亚完全保留它在关贸总协定下对日本的立场，那么（澳大利亚）不与日本进行关税谈判是必要的。但是，即便如此，第一，澳大利亚不应当反对日本与其他缔约国进行关税谈判；第二，不应当采取将限制澳大利亚援引第35条的自由；第三，澳日谈判的问题应在以后视事态的发展再予以考虑。”①Submission to Cabinet Committee By Brown,3 September 1952,AA,A4933/XMI,vol.27.

这份文件向我们清晰地展示：至少到第七届关贸总协定大会时，澳大利亚没有与日本进行关税谈判的任何意图，换句话说，澳方认为与日本谈判的时机尚未成熟。这样，该国在实质上不同意日本入关。然而，鉴于日本市场对澳羊毛、农作物等产品出口的重要性以及关贸总协定的多数缔约国可能支持日本入关，孟席斯政府原则上不反对日本入关，只是需要对本国的工业提供足够的保护或是援引关贸总协定第35条。这是在万一日本入关成定局的情况下，澳大利亚采取的“预留后路”的招法，也是孟席斯政府在与日本的贸易关系一旦发生不利于本国的变化时，为自己实行一种灵活的外交政策而做的事先准备工作。当然，这本身就说明在澳大利亚对日本入关的政策中蕴含着某些变化的因子。与此同时，应当看到，澳大利亚人在认识到有必要与日本人进行关税谈判从而同意日本入关之前，仍会坚持既定的反对日本入关的政策。1953年秋，孟席斯政府对日本暂定加入关贸总协定的态度就是其一贯政策的真实写照。

在第八届关贸总协定大会于1953年9月举行之前，澳大利亚内阁于1953年8月12日专门就日本申请入关召开了部际委员会会议。在认识到日本入关后“授予日本的最惠国待遇将可能给澳大利亚、英国工业带来糟糕的影响”的同时，会议建议采取如下措施：“第一，保留援引关贸总协定第35条的权利。第二，授权（澳）代表团支持其他国家发起的采纳如下加入条件的提议，即提供（其他国家）应用救助措施的最大自由。在适当的时候，给予（其他国家）的这种支持不要伤害到（澳）援引第35条的权利。（澳）政府将保持对缔约国讨论进展情况及澳大利亚代表团执行这项措施的了解。第三，在关贸总协定就（日本）加入的条件达成多数协议之前，推迟考虑扩大澳日贸易的其他可选择方案。如果（加入）条件是不能接受的，那么可以考虑在关贸总协定的框架外与日本达成双边协定的可能性。”②Minute from Meere to O’Sullivan,12 August 1953,AA,CP514/1/1,JAPAN C31.

依据上述建议，第二天（1953年8月13日），澳大利亚内阁作出第808号决定，指示澳代表团就日本入关遵循如下行动方针：“内阁认为总协定应允许确定更多的歧视（条款）及新的特惠制，降低与日本加入相关的诸问题的重要性。政府考虑很可能在稍后的时候与日本进行双边谈判，这与澳大利亚按照迫使其给予日本最惠国待遇的条款而同意日本进入关贸总协定相比较，将带给澳大利亚更有利的协议。”③Cabinet Decision 808,13 August 1953,AA,A4905/1,vol.19.毋庸置疑，孟席斯政府仍不愿意日本加入关贸总协定。因为它不希望在关贸总协定的框架内解决与日本的贸易问题，而是企图与日本单独进行双边关税谈判或贸易谈判。如果澳日贸易谈判的问题得以解决，那么澳大利亚同意日本入关就不会存在任何障碍。现在的问题是，澳日贸易谈判的条件具备吗？或者说，澳大利亚同意尽快与日本举行贸易谈判吗？

三、对日本入关政策的调整

事实上，澳大利亚与日本之间存在举行贸易谈判的互动因素，毕竟两国经济上有着相当程度的依赖关系，开展密切的经贸往来完全符合两国的根本利益。这属于双赢的情况，两国政府皆充分意识到这一点。就日本而言，它当然更积极主动地采取措施向孟席斯政府施加压力以便早日促成两国的贸易谈判。早在1953年5月12日，日本外务省就传递给澳一份外交照会：“基于改善两国之间贸易关系的考虑，本外务省很荣幸地向澳大利亚政府提议尽快在两国政府代表之间开始非正式的会谈。”④Note Verbale from Japanese Foreign Ministry,Tokyo,12 May 1953,AA,A609/1,555/120/4,i.

接着，在1953年11月5日，当澳大利亚于第八届关贸总协定大会上就日本暂定入关一事投弃权票之后，日本外务省很快便向澳驻东京大使馆递交了一份照会。该照会不客气地指出：“面对英镑储备的急剧短缺，日本政府担心，除非澳大利亚政府迅速采取措施以抵制日益恶化的趋势，否则，日本政府会发现它不能继续按照过去的速度及规模从澳大利亚进口货物。”照会最后说：“本外务省很荣幸地要求大使馆向澳大利亚政府传达日本政府的愿望。即它希望澳大利亚政府将非常友好地考察当前的贸易状况并给予该事情一个合理的考虑。总之，本外务省愿意重复其坚信的事情，即正如5月12日本外务省的照会上所提出的那样，与澳大利亚政府代表的非正式贸易会谈在这个时候将证明对双方都有很高的价值。”①Note Verbale from Japanese Foreign Ministry to Embassy in Tokyo,Tokyo,5 November 1953,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.显而易见，日本人软中带硬的话语中流露出十分不满的情绪，并用软硬兼施的态度企图对澳大利亚施加一定的压力。

于是，在利用递交外交照会表达口头压力的同时，日本方面也采取了一系列强硬的实际行动，让澳大利亚人感受到真切的压力。1953年6月，日本政府将1953-1954财政年度的前半年（1953年4-9月）的羊毛购买计划在1952-1953年度的基准上削减了四分之一。没过多久，澳大利亚羊毛销售委员会（Australian Wool Realization Commission）便报告说，日本人正减少在布里斯班市场上的购买量，贮存在那里的大批羊毛没有被日本买主购走，几家澳大利亚公司正为赢取日本客户而努力。②Westerman to Warwick-Smith,22 June 1953,AA,A609,555/120/4.不仅如此，1953年8月，日本通商产业省还宣布日本羊毛的购买方向开始部分转移，将从阿根廷购买一部分羊毛，且还可能从南非进口羊毛。③Alan Rix,Australia-Japan Political Alignment,1952 to the Present,London and New York:Routledge,1999,p.56.这样，澳大利亚商农部所担心的日本报复行动活生生地摆在政府各位要员面前。他们意识到澳日贸易的巨大不平衡的确激怒了日本人。澳内阁第738号决定指出：“在过去11个月，我们对日本的出口是7600万英磅，而我们从那儿的进口只有500万英镑。……日本正在抱怨，我们认为日本很有可能针对我们的出口采取一些行动。目前，日本是我们的第二大客户，能够严重影响我们的羊毛贸易。”④Cabinet Decision 738,2 July 1953,AA,A4905/1，vol.19.所以，澳内阁打算缓和与日本人的矛盾，在某种程度上放宽对日本商品的准入限制。⑤有关澳大利亚放松对日贸易限制的详细论述，见张士伟：《战后初期澳大利亚对日贸易政策探析（1947—1953）》，《历史教学问题》2012年第2期。

鉴于日本在贸易上对澳大利亚的重要性，孟席斯政府在放松对日本贸易限制的同时，也开始采取行动以图制定对日贸易的长久政策。1953年9月，内阁要求关贸部、商农部、国家发展部及财政部四部部际委员会研究日本的竞争力及日本商品对澳大利亚工业品的影响。但是，直到1954年6月23日，部际委员会才将题为“澳大利亚与日本贸易关系”的报告提交给内阁。该报告第一次对日本的工业竞争力进行详细的评估。它指出：“虽然一些澳大利亚工业，例如棉布业、陶瓷业、胶板业等在与日本的竞争中处于下风，但总的来看，日本目前的竞争力表明它是比战前更脆弱的竞争者。即使授予日本完全最惠国待遇，也不能使日本商品的进口挤垮澳大利亚工业品。尽管英国商品在澳市场上的价格要高于日本，但是凭借更过硬的质量，英国能够保证其在澳的市场。澳工业也能够应付日本的竞争。的确，未来的竞争主要来自其他的国家而非日本。”⑥Submission 5 to Cabinet By O’Sullivan,June 1954,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.不消说，这份报告主张不必担心日本产品在澳市场上对英澳产品的竞争力。可让人感觉奇怪的是，这种评估似乎又与报告的最终结论不相吻合或是自相矛盾，因为结论认为：“目前不是就我们与日本的贸易关系作长期决定的时候。”⑦Submission 5 to Cabinet By O’Sullivan,June 1954,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.

无论如何，令澳大利亚人意想不到的是，部际委员会的结论被国际形势的迅速发展撞得粉碎。1954年7月，继加拿大授予日本最惠国待遇并与日本缔结通商协定之后，又一个英联邦国家新西兰同意与日本进行有关最惠国问题的谈判。这时，孟席斯政府才意识到形势的紧迫性。毕竟，在日本入关前，最后一个与日本进行贸易谈判的国家，其讨价还价的力量必定会遭到削弱。澳大利亚人当然不希望在事关日本加入关贸总协定的双边谈判中落伍。

既然日本的竞争力已经得到明确评估，那么关贸部再无必要坚持原有立场。该部的总审计师弗兰克·迈勒（Frank Meere）认为：“宣布我们愿意（与日本）谈判是更可取的，即使最终谈判破裂。”⑧Meere to Misnister,2 November 1954,AA,CP856/1,Bundle 37.关贸部部长奥·苏利文也和商农部部长马乔安（McEwen）于1954年10月7日向总理孟席斯表达了与日本举行贸易会谈的紧迫性。当时，两位部长都在伦敦与英国就两国之间的经贸问题举行会谈。他们在发给孟席斯总理的联席电文中强调：“目前，紧迫的问题是打开与日本会谈的问题。”为此，他们列出了这种会谈之所以紧迫的三个理由：第一，国际形势严峻，“加拿大和新西兰已经行动起来，并且英国很快也将开始（与日本进行）一些交流”。第二，既然日本入关已成为定局，“其他国家显然将在短期内通过关贸总协定或双边谈判规定他们与日本的贸易关系”，澳不应等待，而应明确表示“在双边基础上与日本达成协定”。第三，由于英国渴望在澳日双边协定中写入“保护（英）兰开夏工厂在澳大利亚市场上的利益”，因此，澳可以在正举行的英澳会谈中迫使英国同意“保护澳大利亚对英国市场的出口”。①Cablegram from McEwen and O’Sullivan to Menzies,7 October 1954,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.无需赘言，澳两位部长陈述的理由无可辩驳。内阁调整对日入关政策势在必行。

果不其然，孟席斯政府两大核心部门的态度很快便促成澳对日本关键政策的出笼。1954年11月10日，澳大利亚内阁委员会第180号特别决定指出：“内阁委员会决定应通知日本人，澳大利亚政府准备与他们进行会谈并考察涉及到彼此贸易关系的共同问题。在与日本人会谈时，应向他们指出，谈判给政府带来许多重大的麻烦，但是政府希望通过谈判找到达成协定的合适基础。”②Cabinet Committee Decision 180(HOC),10 November 1954,AA,A1838/283,759/1/7,i.11月17日，孟席斯总理发表声明，宣布澳大利亚已通知日本政府，澳愿意在与日本政府代表的会谈中考察由两国贸易关系引起的共同问题。他说：“一段时间以来，（澳）政府一直在谨慎地考虑我们与日本贸易关系的问题。打算与日本的会谈应使两国都受益。此前，日本政府一直要求与澳进行贸易会谈。同样，日本请求成为关贸总协定成员的申请也摆在总协定缔约国面前。澳已受到邀请在关贸总协定框架之下与日本进行关税谈判，以作为日本加入该协定前提的一部分。澳将在既定的与日本的贸易会谈中注意关贸总协定的看法，但与此同时，澳不得不在关贸总协定原则适用于澳日贸易关系的问题上继续保留自己的立场。”③Press Statement By Menzies,17 November 1954,AA,A609/1,555/120/14.

澳内阁委员会的决定及孟席斯总理的声明表明，澳大利亚希望在日本入关前，通过完成双边贸易谈判从而最终同意日本加入关贸总协定。然而，令澳大利亚人感到意外的是，在孟席斯发表声明之后，原本渴望进行贸易谈判的日本人却一直保持沉默。对此，商农部秘书长克劳福德（J.G.Crawford）向总理解释道：“日本正等着在讨论双边谈判事务之前评估我们对其成为关贸总协定成员的态度。”④Crawford to Prime Minister,6 February 1955,AA,CP856/1,Bundle 37.换言之，日本反而企图以双边谈判为筹码迫使澳大利亚接受日本入关。日本人的这种做法当然不能使孟席斯政府违背既定的政策，在双边贸易谈判的问题解决之前，就允许日本实质性入关。不过，既然澳大利亚已表明同意与日本进行贸易谈判，说明它已决心改善与日本的贸易关系，因而无意反对日本人在组织上入关。

1955年8月14日，孟席斯总理宣布澳政府支持日本加入关贸总协定，但该政府认为目前澳大利亚不能在没有特殊保护下对日本实施总协定，⑤J.G.Crawford,Australian Trade Policy:A Documentary History,1942-1966,Canberra:Australian National UniversityPress,1968,p.366.更何况，澳大利亚方面早已为自己留出一条后路。其内阁的一致意见是“让日本加入（关贸总协定），如果它冒犯我们的利益，就对其应用（协定）第35条”。⑥Cablegram from McEwen and O’Sullivan to Menzies,7 October 1954,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.9月10日，澳大利亚投票赞成日本加入关贸总协定，并且在日本入关议定书上签字。与此同时，澳大利亚宣布与其他13个国家一起对日本援引关贸总协定第35条，不给予日本最惠国待遇。

虽然日本加入关贸总协定，但并没有从澳大利亚那里获得想要的实质性东西。澳大利亚则通过有保留地支持日本入关，告诉日本方面只有双方解决贸易谈判问题，日本才能享有澳大利亚在关贸总协定下提供的一切待遇。这样，孟席斯政府就完全把与日本的双边贸易谈判纳入到其对日入关政策的轨道上。在贸易谈判完成前，该政策执行的目标一直是，通过援引关贸总协定第35条，不与日本在关贸总协定内发生任何关系。因此，澳大利亚最终接纳日本加入关贸总协定还有赖于双方进行贸易谈判并缔结通商协定。至于澳日双方如何完成贸易谈判并缔结协定，笔者已在另文中加以探讨。⑦参见拙文《1957年日本—澳大利亚通商协定形成史论》，《日本研究》2006年第3期。另参见汪诗明《1957年〈澳日贸易协定〉签订的历史背景》，《史学月刊》2008年第5期。

结论

澳大利亚和日本围绕着日本入关进行的博弈，清楚地展现出一个颠扑不破的道理：在正常的国家交往中，国家利益永远排在第一位。即便是资本主义阵营内部通过美国作为纽带具有密切战略关联且有着明确冷战目标的重要国家间交往亦不例外。澳大利亚和日本为后者入关进行交涉的时间段，适逢亚洲冷战达到高潮的时期，特别是朝鲜战争结束后，美国在亚洲强力推行以“遏制”思想为核心的冷战战略，在广泛的亚太地区营造对中苏朝等社会主义阵营国家的包围圈。而澳大利亚和日本恰恰是美国拉拢的重要对象国。1951年9月，《美澳新共同防御安全条约》和《美日安全保障条约》先后出笼。澳大利亚和日本都成为美国的盟友。凭借这两个条约，这两个国家已在美国的桥梁作用下，在事实上结成了对抗社会主义阵营的准同盟关系。二者皆为美国亚太反共遏制链条上的重要环节，共同为资本主义阵营对抗社会主义阵营的战略服务。

然而，在日本入关问题上，澳大利亚没有完全受冷战思维的制约。翻遍澳大利亚政府解密的与日本入关有关的外交档案，压根看不到其领导人在讨论该问题时会强调冷战因素。他们从未考虑过澳日具有共同的冷战敌人——既然日本是资本主义阵营位于亚洲的反共前沿阵地，那么在入关问题上作出些许让步，配合阵营领袖美国的对日经济复兴政策，振兴朝鲜战争结束后陷入困境的日本经济，以便更有效地实现共同的冷战目标。也就是说，在日本入关问题上，澳大利亚一切从本国经济利益出发，完全唯本国经济利益至上，至于所谓的反共大局、冷战盟友互助等政治战略考量，反倒成了其决策过程中不为重要的因素了。这一点和美国的表现无疑有着天壤之别。

在冷战时期，美国与日本交往时，宁可牺牲经济利益也要保证政治安全利益。为了确保日本紧随美国的冷战战车前行，美国向日本大肆敞开市场的大门，直至双方经济摩擦愈演愈烈。尤其值得注意的是，日本入关及战后日本经济复兴与冷战战略之间的密切联系，常常在华盛顿的决策讨论中占据重要地位。①以日本入关为要素的美国对日经济复兴政策，在美国的亚洲乃至全球冷战战略中占据十分重要的地位。在美国决策者看来，扶持日本入关，尽快振兴日本经济，能够防止日本共产主义势力的崛起，进而防止日本转向共产主义，确保日本成为美国在亚洲反共的桥头堡，有利于全球遏制战略的顺利实施。有关美国如何在冷战因素的考量下扶持日本入关及帮助日本复兴经济的研究成果，详见拙文：《冷战初期美国对日本加入关贸总协定的外交政策》；《美国对日本经济复兴政策的演变》，《美国研究》2002年第2期。可是，对澳大利亚政府而言，日本入关与冷战的密切关系问题似乎不重要，国家经济利益才是至关重要的。1948年11月，在和英联邦官员举行的会议上，为了贯彻美国国家安全委员会NSC13/2号文件复兴日本经济的精神，②1948年10月9日，美国国家安全委员会通过NSC 13/2号文件，突出表明杜鲁门政府对日占领政策由民主化改造日本，战略性地转变为扶植日本、复兴日本经济。有关此问题的研究成果，见崔丕《美国国家安全委员会第13/2号文件形成探微》，《历史研究》1992年第3期。美国官员特意放出狠话声称，“歧视与日本的贸易就意味着使美国纳税人遭受损失”，“不给予日本最惠国待遇就是事实上的歧视美国”，但澳政府官员完全置之不理。③Notes of first meeting of Commonwealth countries with US officials,1st November 1948,AA,A571,48/3432.

澳大利亚虽然加入美国操持的美澳新安全条约集团，但只要国际形势和相关条件发生变动，特别是该条约和经济利益相牴牾时，澳大利亚会毫不犹豫地摒弃条约因素，转而追求实在的经济利益。它和社会主义国家建交显然是此方面最好的例证。毕竟，在澳大利亚等资本主义国家的政党政治中，政治是要为经济服务的，经济利益集团决定着政党政治的走向。相应地，澳大利亚政府在处理日本入关的问题时，便自然而然地打破了阵营的分野，对澳大利亚领导人来说，为了反共大业而牺牲本国经济利益，无异于天方夜谭。所以，澳大利亚政府在国际上旗帜鲜明地反对日本入关。

（责任编辑：孟钟捷）

邓峰，华东师范大学历史学系教授（邮编200241）。