社会组织参与公共服务的实现路径探析——基于供给侧改革视角

黄 剑 宇

(福建江夏学院 公共事务学院，福建 福州 350001)

社会组织参与公共服务的实现路径探析
——基于供给侧改革视角

黄 剑 宇

(福建江夏学院 公共事务学院，福建 福州 350001)

供给侧改革以增量改革促存量调整，实现资源的优化配置与优化再生。社会组织是面向受益者的社会服务机构，由于慈善的传统和高度的社会责任感，契合了以外生变量促进传统公共服务供给方式的改革。然而它的变革性不可避免地受到多重因素的影响与制约：社会组织存量不足、承接能力有限；社会组织参与公共服务的机制不完善；社会组织尚未形成与政府、与公众的信任协同关系。供给侧改革视角下社会组织参与公共服务有如下路径：创设社会组织的“孵化器”，推进专业能力建设；完善社会组织参与公共服务的法律框架，实施结果控制；力促社会组织与政府实现嵌入式合作，建立社会组织与公众间沟通机制等。

供给侧改革；社会组织；公共服务；购买机制；嵌入式合作

一、研究背景与问题提出

我国社会组织参与公共服务从20世纪90年代开始兴起，理论与实践互相应和与激荡，使得政府职能范围与社会组织的参与机制不断得以反思与考量，并逐渐成为当前备受青睐的改革议题之一。一方面，公共服务垄断供给远离公民群体的需要，公众从公共服务中应得的利益难以实现，伴随而来的还有公共信任关系的退化；另一方面，公共物品需求的拓展与个性化的生成，群社集体行动范式的演进，在“应享革命”中强化的公民社会权利，以及传统理性官僚制正当性的反思，这些都构成了社会组织参与公共服务的推动力量。

2015年11月10日在中央财经领导小组的第11次会议上，习近平同志明确提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”①习近平为何九天两提“供给侧结构性改革”[EB/OL].[2016-05-30].http:∥politics.people.com.cn/n/2015/1119/c1001-27834311.html.。供给侧改革对公共服务的供给提出了新的要求，指明了新的方向。它要求政府以提高公共物品的供给质量为重要目标，整合劳动、资本等要素，力促公共产品的结构调整，矫正部分配置扭曲问题，促进资源整合，提高要素生产率，以实现社会公共产品的有效供给。供给侧改革意味着公共产品的供给进入一个更加开放的领域，社会组织的资源被纳入公共服务的供给体系中，社会组织的能力得以激发，参与度得以提升，社会组织参与公共服务面临着前所未有的机遇。

二、社会组织参与公共服务的组织优势

社会组织参与公共服务有利于产生高度合作、信任和互惠性的行为。关于责任与公正的重新考量丰富和发展了公共服务供给的内容，社会组织参与公共服务为社会组织和公众之间的沟通提供了最贴切的合作模式。

(一)提升公共服务供给的均等化水平

在社会经济发展的进程中，公众要求大量优质、城乡均等的公共服务(涉及生活的诸多领域)，并视之为应享权利，社会组织参与公共服务契合了供给侧改革的时代背景。一方面，社会组织源于自由结社的传统，它不仅包含了在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位，也包含了公众基于共同的爱好、价值观和需求而组成的各种公益性、互益性基层组织，具有数量大、规模各异、形式多样等特点。社会组织作为一种自发自生的力量，借助其广泛的社会资本与公众参与机制，以及固有的松散、扁平、网络式的组织结构与形式，大大增加了公共服务供给的数量，促进了城乡公共产品和服务的均衡发展。另一方面，社会组织的非分配约束机制保障了公共服务的公正性。经济不均衡、社会分层造成了公共服务的非均等化供给，社会弱势群体对于公共服务的需求容易被边缘化，而很多社会组织根植于基层，以社会弱势群体或边缘性的社会成员为服务对象，能深入社会基层、贴近民众，更好地反映基层民众的需要，从而能够提高公共服务的均等化水平。

(二)实现公共服务及时有效、多样异质的供给

供给侧改革是致力于提高供给质量、完善供给体系的改革，社会组织的多样性及其对传统供给方式的变革性契合供给侧改革的要求。一方面，公共服务供给的异质化、精细化、专业化成为供给的新方向，这意味着公共服务不仅面向社会的总体需求，更强调众多异质个体的需求。社会组织是由自由而平等的众多“复杂社会人”和基于不同需要的多元群体在社会生活中形成的社会交换网络，它关注公众需求的多样性和情感性，其灵活性、适应性、回应性满足了这种需求。另一方面，社会组织既是公共服务的生产者，也是公共服务的消费者，它更能贴近和契合公众的需求。不同的社会组织代表着社会中不同层次、不同群体的利益和诉求，可以根据公众的实际需求及时、快速、准确地调适公共服务供给的内容。社会组织参与公共服务不仅实现了公共服务的生产、供给、消费等效用的最大化，而且体现了公平正义的价值取向。

(三)增强公众对公共事务的参与度和关注度

供给侧改革注重供给，更强调供给侧对需求端发展变化的适应性与灵活性。公共服务的范围不断拓展，规模不断扩大，供给情境发生了巨大变化，参与性民主愈来愈得到认同。“公共服务已经融入大众消费时代的消费逻辑之中，越来越成为政府与公众之间的信任的纽带。”*孔繁多.公共性再生产[M].南京:江苏人民出版社,2008:3.一方面，政府向社会组织购买公共服务形成合理的分权结构，形成了组织间伙伴关系的可能性与必然性，体现了政府与社会组织间的平行联系关系。在这样的分权体系和治理结构中，人们能够将自己和共同体的利益在一个以高度信任维系的制度中有效实现。另一方面，社会组织参与公共服务是一种公共责任的分担机制，不仅是公共服务的物质生产，也是公民权利的生产与公共责任的生产。社会组织参与公共服务“强调建立以信任、合作、互惠为基础的社会资本，建立资源交换与共享的自主性网络，形成社会自主的公民自我管理模式”*俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:88.。公众作为公共物品的出资者和消费者是公共服务的出发点和归宿，这一理念已经成为超越话语主义的共识。

三、社会组织参与公共服务的制约因素

供给侧改革以增量改革促存量调整，实现资源的优化配置与优化再生。社会组织是面向受益者的社会服务机构，不需要像政府那样考虑多方利益的博弈与均衡，也不需要像企业那样追求市场占有率和利润率，契合了以新型外生变量促进传统公共服务供给方式的改革，也正是因为它具有变革性，因此不可避免地受到现实因素的多重制约与影响。

(一)社会组织存量不足，承接公共服务的能力有限

公共服务的供给侧改革基本前提是公共服务的供给市场上要有足够数量的承接者。根据民政部的统计数据，截至2015年3月底，全国共有社会组织61.3万个，其中社会团体31.2万个，基金会4 190个，民办非企业单位29.7万个*民政部：截至今年3月底全国共有社会组织61.3万个[EB/OL].[2016-05-30].http:∥www.chinanews.com/gn/2015/04-29/7242523.shtml.。就万人社会组织的数量而言，我国社会组织的发展仍然处于较低水平。世界发达国家每万人拥有社会组织数超过50个，发展中国家约为10个。广州、上海、北京作为国内社会组织发展最快的城市，万人社会组织数仅为7～8个*广州举行政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会[EB/OL].[2016-06-20].http:∥www.gd.chinanews.com/2010/2010-09-03/2/56218.shtml.，远远低于国际标准。广州是经济发达、社会组织发展较好的城市，在全国首次举办的“政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会”上，出席的社工服务机构总共只有34家，供给不足显而易见。有限的数量意味着我国社会组织整体发展的滞后，制约了公共服务承接者之间的竞争。一些地方政府机构或者直接委托其下属单位提供服务，或者组建承接者直接提供服务，由此导致缺乏竞争也掩盖了交易漏洞，难以实现公共服务领域供给侧改革的目标。

社会组织能否成为公共服务供给合格的承接者，取决于自身的治理能力与承接能力。随着组织规模的扩大和管理复杂性的增加，社会组织难以逃脱专业性不足、墨守成规、家长制作风的泥潭。管理学大师彼得德鲁克曾说：越是从事公益服务的社会组织，越需要精益求精的管理*王名.社会组织概论[M].北京:中国社会出版社,2010:159.。我国多数社会组织的管理能力处于中下水平，具有合法身份的组织负责人通常由政府机构任命，行政色彩浓厚，无法摆脱“半官方”的性质；日常管理制度不健全，不少社会组织缺乏应有的章程条例；资源拓展能力不足，部分社会组织参与公共服务呈现出碎片化、供给不足、参与乏力的特征；部分志愿者缺乏相应的专业知识技能，公共服务的质量难以保证。此外，社会组织普遍缺乏第三方的监督和评估，部分社会组织财务制度不完善，财务透明度低，透支组织诚信与行业道德。如此种种，导致了社会组织难以提供优质的公共服务，阻碍了社会组织参与公共服务的发展进程。

(二)社会组织参与公共服务的机制不完善

社会组织参与公共服务的现状与巨大的社会变迁相比，呈现出以政府为主导的官民两重性的特征。社会组织的生存与发展需要大量外界资源，很多社会组织随着既有资源的枯竭和支持组织未来发展资源的减少，对于外部资源十分依赖。资源的不足可能导致社会组织会更多地回应那些控制关键资源的机构的需求，整体呈现两极分化的趋势：政府扶植的服务机构和传统的事业单位较为强大，在公共服务领域，他们占据了大量市场资源和公共资源。因民间集会、结社而产生的社会组织相对弱小，缺乏政府的扶植和帮助，缺乏自主选择和开辟自己的发展空间能力，所以存在着层次低、发展空间不足、利益表达空间窄，以及参与政府购买机会少、参与公共服务能力不足等问题。

具有可操作性的购买制度的缺失，以及质量评估体系的不完善也成为制约社会组织参与公共服务的重要因素。目前，用于指导政府采购的只有宏观的法律和部门规章，如《中华人民共和国采购法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府购买公共服务暂行办法》等。很多地方政府制定的购买文件只涉及购买目录，对于采购预算、采购决算、购买流程、购买保证等涉及甚少，对社会组织参与公共服务的实践难以起到明确的指导作用。此外，公共服务项目责任性和公正性的基本特征导致绩效难以量化，公共服务的质量往往体现为公众的感受与实际效用。实践中，社会组织参与公共服务没有统一的实施标准，有的是难以操作的评估原则和模糊不清的要求。有学者强调引入第三方评估机制，但对第三方的资格却无限制条件*高猛，陈炳.走向社会建构的公共行政[M].杭州：浙江大学出版社，2013:261-274.。

(三)社会组织尚未形成与政府、与公众的信任协同关系

主体间的认知是社会组织有效参与公共服务的前提，认知结构和认知发展对于营造良性的参与环境至关重要。在我国，社会组织蓬勃发展的城市往往是政府资源投入最多的城市，许多社会组织是政府扶植或催生的。社会组织从诞生的那一天开始就缺乏独立性，其建立、发展、活动空间和功能发挥都受制于政府，社会组织参与公共服务的深度与广度均依赖于政府，自治程度低、独立性差，其生存与发展受到政府的调控，由此组织间无法平等自在情理之中。就政府而言，不少地方政府购买公共服务时呈现出强烈的行政化色彩，把政府不愿意管、管不好的公共服务转移至社会组织，社会组织参与公共服务呈现“内卷化”的趋势。

供给侧改革背景下，公众的需求既是社会组织参与公共服务的源头，也是社会组织生存的资源与发展的归宿。社会组织与相关公众在目标、利益、态度、行动上协调一致，才可能达成信任与合作。然而当今社会，人们的信任更多的是基于惯例、法律的习俗型或契约型信任，更多地体现为对政府权力和显性法规的信任，对于传统体系之外的社会组织提供的公共服务则难以接受。例如，不少志愿者在公益行动中遭遇过“闭门羹”：南昌义工联合会创建者“小白不在家”，他在进行爱幼、敬老、助残活动中常有被拒绝的经历；唐山市志愿者向村民提供医疗服务时，村民不相信他们的水平，不理解他们的身份，也不愿意听他们的讲解*王浦勋，萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].田凯，译.北京:商务印书出版社,2008:96.。作为公共服务的消费者——公众和公共服务的供给者——社会组织，必须在信任、理解的框架下重塑两者之间的关系，形成积极的公民资格与完整的社会组织角色建构，否则很难缓解两者之间的紧张、不协调的关系。

四、社会组织参与公共服务的实现路径

公共服务领域的供给侧改革意味着培育新主体、形成新动力，通过创新来调动新的供给力量，通过提高全要素生产率来实现供给与需求的对等。可见，公共服务领域的供给侧改革之道就是政府着力去培育、创造出更多的第三部门，充分发挥社会组织作为公共服务承载器的作用，推进社会组织参与公共服务的持续与深化。

(一)创设社会组织的“孵化器”

1.创设社会组织的“孵化器”，催化新生的社会组织。社会组织参与公共服务的前提是公共服务市场上有大量的承接者和竞争者，社会组织密集化发展。扩大公共服务的供给规模是公共服务供给侧改革的前提。一方面，应建立公益组织“孵化器”，动员、组织群众参与社会管理和公共服务。对初创期的公益组织提供办公、展示、辅导等一条龙服务，促其快速成长。依托社区的基础支撑与社区居民的积极参与，实现社区的支撑性和公众参与的广泛性。将新生社会组织的作用从偶尔参与、应急性参与、拾遗补阙性参与向量化供给与基础性供给的方向转化。另一方面，公益创投也是新生社会组织募资的重要途径，吸纳社会公益资本投入，为初创期和中小型的公益组织提供“种子资金”，帮助他们起步。可以借鉴成功的社会组织或私营企业的管理经验，也可以通过公益创投积累与发展新生社会组织的能力。通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系，提供管理和技术支持，达到促进能力建设和模式创新的目的。

2.推进社会组织的专业能力建设和管理创新。社会组织的专业能力是参与公共服务的基础和前提，是高质量的公共服务的供给动力。首先，实施制度化的社会组织内部管理，提高志愿者的各种能力。对社会组织的人事、会议、财务、信息、内部民主决策等制度进行规范，是促进社会组织规范化发展、有效供给公共服务的关键。“建立人才遴选制度，选拔合格与优秀的人才；加强人才的培训与开发，不断提高人才的专业能力、适应能力与应变能力；建立健全激励制度，以事业留人、感情留人、适当的待遇留人。”*王达梅.政府购买社会组织服务的影响因素与机制创新[J].兰州大学学报,2012(6):103-108.第二，构建社会组织的战略营销机制，增强社会组织动员内外部资源的能力。通过对组织宗旨和目标任务、组织文化、组织优劣势，以及外部环境的分析，设定核心的营销战略，选择关键的目标群体，整合“4Ps”营销组合要素。在实施战略营销中应坚持公益原则，注重不同的服务群体，促进公共服务的均等化。第三，建立社会组织间的动态联盟。社会组织发展过程中的诸多问题已经超越了单一社会组织的势力范围，靠单打独斗难以为继，需要进一步整合资源、形成合力。建立动态联盟，增强社会组织间的资源整合与行动协同，以网络联系、螺旋上升的方式拓展组织的发展空间与活力，增强组织的影响力，提升公共服务的资源整合能力。

(二)完善社会组织参与公共服务的法律框架

1.完善社会组织的相关制度。要进一步降低社会组织准入门槛，简化登记程序，拓展社会组织的发展空间。实施分类分层管理，着力引导不同层次社会组织的发展方向，减少分类管理的随意性，克服分类管理的碎片化。适当限制政府本位的社会组织盲目扩大与资源垄断，加强具有市场倾向的社会组织的监管力度，拓展以公共服务供给为本位的社会组织的发展空间。建立健全社会组织的整体规划和协调制度，通过立法明确社会组织可以享受的税收减免待遇。公开社会组织的财务数据，以及明确的公共服务范围，确保社会组织的合法性。总之，让所有的规则明朗化、规范化、制度化。

2.构建政府购买机制。挖掘社会需求、向社会征集项目，公开具体购买信息，通过招投标实现政府立项委托，营造良好的竞争环境。建立政府购买社会组织服务项目的运作机制，协调项目的收集、审核、立项、运转等事项。项目资金作为社会组织发展资金的组成部分，列入财政预算。建立和完善政府采购目录，鉴于政府购买的特殊性，明晰不同地区、不同项目的采购标准，在现有的政府采购目录的基础上，应增定一套契合各地情况的地方政府采购目录与标准。

3.加强公共服务供给的监管，实施购买成效控制。发挥立法监管的作用，建立和完善公共服务供给各个环节的监管流程，把考核检查、监管监督纳入日常轨道上来。建立专门的监管部门，全面负责监管事宜，公布监管的内容与细则，制定与细化监管的标准，促进公共服务供给监管的规范化，提高依法行政能力。在依法监管的基础上，引入社会监督，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，注重舆论监督的社会效果。就公共服务的成效控制而言，可以采用多维度的指标，以公众的满意程度作为着重考量的指标，监控消费者的满意程度对于提高公共服务的供给质量很有帮助。建立意外事件与过失事件的惩处机制，以公共服务供给的效果作为评判与奖惩的标准。

(三)建立社会组织与政府间嵌入式合作机制及社会组织与公众间沟通机制

公共服务领域的供给侧改革要求建立社会组织与政府间的协调机制，建立政府与社会组织间的战略合作伙伴关系。社会组织参与公共服务最初体现在两个组织间制度化协同的过程中，通过个体能力与局限的自我反思，形成了目标、利益、行动方案的协同。制度化协同不仅要求政府定位的转变、职能的转变、机构内部的协调，以及社会组织的充分发展，更要求建立政府和社会组织间互相作用和运动的结构，形成具体的实践活动。政府与社会组织在公共服务供给中的制度化协同，为二者的嵌入式合作夯实了基础。

二者之间的嵌入式合作是一个去中心化的过程，它要求双方在同化和顺应两种机能之间寻求平衡。政府通过公开购买与政策倾斜为社会组织提供资金与发展的帮助，促进社会组织参与公共服务的深度与广度；社会组织也通过参与公共服务不断历练与提升自己，促进政府简政放权、自我革新，提升了公共服务供给的质量与效率。嵌入式合作是一个由单方主导到和谐供给、从被动联合到积极建构、从外形化合作到实质性合作的持续建构过程*高猛，陈炳.走向社会建构的公共行政[M].杭州：浙江大学出版社,2013:37.。嵌入式合作以互相承诺的信任关系为基础，拓展了公共服务合作型场域的发展空间。嵌入式合作实现了公共服务供给领域的持续发展，只有在双方自主平等的对话、沟通、辩论、协商、共享的基础上，才能形成实质性的合作嵌入关系。可以说，“社会组织参与公共服务使得人类两大有组织的生活共同实现了功能上的互补和价值上一致性的追求，深化和拓展了社会的一致性行动的平台”*石国亮，梁莹.论社会治理领域内一致性行动的发生机制[J].学习与探索,2011(4)：54-59.。从制度化协同走向嵌入式合作超越了基于利益驱动、彼此相互利用的工具理性，开始走向基于自愿参与、协同合作与契约秩序的价值理性，重新唤醒了人们追求精诚团结与合作共赢之心。

公众对社会组织的理解与信任影响着社会组织参与公共服务的效果，他们之间的沟通与对话成为公共服务有效供给的关键。社会沟通机制的建立是整合资源、培育公共精神、创造政社双赢关系的动力。社会沟通机制中，共同理念、融合各自价值、增进信任是核心，影响复杂的、抉择性的交换是重点，沟通改变意愿与资源流向是构成要素，公共对话、公共承诺、公共沟通机制的建立是手段，有效率、高质量公共服务的供给是成效。社会组织可以通过报纸杂志、广播电视、互联网媒体、路牌、阅报栏，以及墙面、店堂媒体、咨询会、座谈会等多种形式与渠道进行沟通，实现社会组织与外部环境之间的良性互动。也可以通过听证会、民主评议会、网上评议等形式搭建公共服务的多元主体间协商对话的平台，公众也可以通过新闻媒体和网络表达诉求，发表见解，及时反馈问题，提出建议及未来的发展策略。

五、结 语

公共服务的供给从未像今天这样，陷入公众一浪高过一浪的呼唤与关注中。在当今供给侧改革的大背景下，政府权力的制衡与分散、多元主体的平衡与供给、公众多样化与异质化的需求，以及社会组织均衡社会分配与关注弱势群体的使命，为社会组织参与公共服务提供了广阔的空间。探索社会行动一致性的发生机制，实现社会组织与政府的精诚合作，是一种良善而高效的供给机制，也是公共服务领域供给侧改革的关键所在。

〔责任编辑：李晓艳〕

An analysis of the implementation path of social organizations to participate in public service—Based on the perspective of supply side reform

Huang Jianyu

(SchoolofPublicAffairs,FujianJiangxiaCollege,Fuzhou350001,China)

The supply side reform promotes the stock adjustment by the incremental reform and realizes the resources optimization disposition and the optimized regeneration. Social organization is a social service organization for the beneficiaries, and it is committed to the charity tradition and high social responsibility, and fits for the reform of public service supply. However, its reform is inevitably affected and restricted by multiple factors such as short of social organization and limited ability to undertake. Government purchase support mechanism has a social organization in polarized situation; the trust relationship between organizations is not yet formed. This paper proposed the creation of social organization “incubator” to promote the professional ability construction and to improve the legal framework of social organizations in the public service with the implementation of the control and urged the social organization and the government to realize the embedded cooperation, and to establish a way of social organizations and the public dialogue mechanism to realize the supply side reform in the public service field.

supply side reform; social organization; public service; purchasing mechanism; cooperative embedding

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201702030

2016-08-11 基金项目：福建省中国特色社会主义理论体系研究中心项目“政府购买公共服务的实践偏差研究”(FJ2016B024)

黄剑宇(1981-)，女，福建福州人，福建江夏学院讲师，主要从事政府经济管理与政府管理创新研究。

C916.2

A

1000-1751(2017)02-0030-06