论社会组织的三重困境

方 晓 彤

(兰州城市学院 商学院，甘肃 兰州 730070)

论社会组织的三重困境

方 晓 彤

(兰州城市学院 商学院，甘肃 兰州 730070)

在三元结构理论的框架中，社会组织是介于政府和市场之间的第三部门，具有与政府和企业不同的行动逻辑。作为一种自组织力量，社会组织的合法存在建立在自主性、志愿性、责任性的基础之上。然而，独特的组织特性和存在样式使其容易陷入自主性悖论、志愿失灵和责任模糊引发的困境中。我国社会组织特殊的成长路径和制度环境，使其容易“锁闭”在制度变迁的路径依赖中，从而表现出更为明显的内在困境。理性认识社会组织的内在困境，有助于基于公共利益进行合理的制度安排，以达到社会组织的自主治理。

社会组织；自主性悖论；志愿失灵；责任模糊

社会组织是现代社会结构分化的产物。改革开放以来，我国相继推进的经济体制改革、政治体制改革和社会改革，为社会组织的孕育和发展提供了必要的条件。在此过程中，“全球社团革命”的浪潮也对我国社会组织的成长起到了推波助澜的作用。社会组织是介于政府和市场之间的第三部门，自主性、志愿性及公共责任构成其合法性的重要基础。社会组织所诉求和依赖的是人们的同情共感意识和利他主义行为，社会对社会组织的“慈善”“公益”“志愿精神”非常敏感，一旦社会组织违背其公益使命和伦理价值，社会就会质疑其存在的价值和正当性。特定的制度环境构成了社会组织产生和发展的背景和条件，也在一定程度上决定了其存在样式。我国社会组织是伴随着改革开放逐渐发展壮大的，特殊的时代背景和制度环境决定着我国社会组织的本土特征，也使其在公益使命、价值目标、运作模式等方面具有某些缺陷，使其更易陷入“自主性悖论”“志愿失灵”和“责任模糊”引发的困境中，严重制约着社会组织的健康发展和功能发挥。

一、“自主性悖论”引发的困境

自主性是社会组织的本质属性，是其合法存在的基础，也是其实现使命和价值的基础。现实中，社会组织边界的模糊性、资源的依赖性和环境的制约性，使其易于陷入自主性弱化的困境中，其坚守的价值信念和运作规范经常被扭曲，抑制社会组织的使命、宗旨和功能的实现。

(一)社会组织的本质属性——自主性

自主是一种不依赖外力控制、不受外界束缚的状态。一个组织的自主性主要体现为组织对内部资源的配置和使用有自由选择、独立决策的能力。从理论上来讲，社会组织作为介于国家和市场之间的第三部门，自主性应当是其存在的基础，影响着组织自身的成长和发展。社会组织的自主性，不仅涉及组织的法人主体地位和独立存在样式，还涉及组织自身在决策方面的支配性程度，即组织享有在充分自主的程度上做出决定的自由。目前，大部分国家的法律都赋予依法登记注册的社会组织以法人地位，这实际上是对社会组织独立自治权的法律确认。这种权利确认，为社会组织的存在提供了正当性基础，也为其提供了独立于政府和市场的法理依据。

自主性是社会组织生存和发展的合法基础，是其本质属性。从社会组织的特征体系来看，社会组织不仅具有自主性这一本质属性，还具有正规性、公益性、志愿性等属性。当然，社会组织的这些属性并非处于同等地位，实际上，它们之间存在位次上的差异。具体而言，社会组织只有实现了自主性，也即只有真正独立行使管理内部事务的权利，才能更好地实现其他组织属性，避免组织的“变异”。以公益性为例，社会组织一般都以满足公众需求和维护公众权益为其使命，旨在谋求经济公平和社会正义，这就使得社会组织成为一种道义性的组织力量。然而，一旦社会组织的独立性与自主性“失却”或“被侵犯”，则其代表公共利益的独特价值就会受到“威胁”，甚至完全丧失。可见，保障社会组织的自主性是实现其他组织属性的基本前提。

(二)社会组织的“自主性悖论”

悖者，谬也。所谓悖论，即“二律背反”。对社会组织而言，自主性不仅是其合法存在的内在规定，也是其他组织属性得以实现的基本前提，更是指导其实践活动的准则要求。作为独立于政府和市场的第三部门，社会组织只有确保其自主性的实现，才能实现其崇高使命和价值诉求。然而，社会组织边界的模糊性、对财政资源和制度环境的依赖性，又使其不可避免地陷入自主性弱化的境地，这是社会组织所无法完全克服的，由此导致了社会组织的“自主性悖论”。

从形式上看，社会组织一般在决策和活动方面是自主的，但实际上社会组织的自主性又往往是有限的，这种状况与社会组织的某些特性、生成的制度环境等紧密相关。社会组织作为弥补市场失灵和政府失灵的一种新的资源配置方式，对其发展政府在很大程度上采取“工具主义”的态度。一方面，政府理性地认识到自身能力是有限的，在履行政府职能方面力不从心，因而期待社会组织能够参与其中，并对其给予政策上的扶持；另一方面，政府把社会组织作为一种政策工具，在肯定其积极作用、注重其功能发挥的同时，又严格控制权力的下放和让渡，甚至实质性地影响社会组织的决策、管理和运营，妨碍其自主性运作。就我国的实际情况来看，社会组织存在较为普遍的“行政化”或“准行政化”的现象，一些社会组织依附于政府而存在，一些社会组织主要依赖财政资源来运作。我国有相当一部分社会组织的运作基本上完全依赖于政府的拨款或资助，这种状况引致社会组织对政府财政支持的过度依赖，这无疑将会危及社会组织的自主性。事实上，相对滞后的经济发展水平、相关法律法规的缺失、薄弱的社会公益传统，以及微妙的政府—社会组织的关系等，都在一定程度上影响着社会组织自主性的实现。

(三)“自主性悖论”带来的困扰

自主性是社会组织合法存在并实现其价值诉求的根本保障，社会组织之所以能够得到公众的积极回应和自愿参与，之所以能够赢得社会的广泛信任和普遍支持，根本原因就在于其具备自主性，能够独立地开展社会活动，代表并实现社会公共利益。社会组织一旦背离自主性这一根本属性，被外界力量影响甚至“趋行政化”，其坚守的价值信念和运作规范就会被扭曲，也就失去了存在的价值和意义。

社会组织自主性悖论的存在，使得社会组织无法坚守其信念、使命和宗旨，可能导致其目标错位。伦理价值对社会组织的生存与发展具有重要的意义，正如赫兹琳杰所言：“我们托付给它们的是最重要的社会职责——启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全”*里贾纳·E·赫兹琳杰．非营利组织管理[M]．北京新华信用风险管理责任有限公司，译校．北京：中国人民大学出版社，2000：3．。但在现实中，有的社会组织违背其非营利准则，从事商业性的活动；有的社会组织存在“行政化”倾向，利用手中掌握的权力“创租”和“寻租”；有的社会组织违背公益使命，积极牟取私利，甚至侵吞善款；有的社会组织从事反科学的活动，败坏社会道德；有的社会组织从事反政府的活动，扰乱社会秩序；有的社会组织甚至从事反人类的活动。社会组织之所以会存在这些现象，要么是因为其目标偏移造成的，要么是因为其目标扭曲造成的，要么是因为其伦理价值完全沦丧造成的。

社会组织的自主性悖论，可能导致其无法发挥效率优势和政策倡导功能。相对于大型官僚组织，社会组织结构配置相对简单，体制机制比较灵活，运作和管理成本较低，具有显著的成本—效率优势。作为志愿性组织，社会组织能够借助其广泛的民意表达和需求显示机制，提供满足民众需求的社会服务；能够有效利用其组织形式简约灵便、反应迅速的特点，及时收集和整合各种信息，为政府的政策制定提供信息服务；能够利用其组织成员来源广泛这一特点，有效整合来自社会各方的民意诉求。当然，以上功能和作用的充分发挥是以社会组织的独立自主运行为前提的。社会组织一旦背离自主性这一本质属性，就无法获取社会各界的捐赠，也无法调动志愿者广泛参与的积极性，将使其陷入资源匮乏、能力低下、公信力弱化的多重困境。

社会组织的自主性悖论，可能导致其无法发挥对政府体制和市场体制的功能补充和力量制衡作用。社会组织肩负着补充并整合公、私部门功能差异，以及实现三大部门功能集成、优势互补的重任；同时，也承载着协调效率与公平间的张力、消解社会结构的紧张，以及促进社会的公平与和谐等责任。人们希望社会组织能够从对政府的依赖中解放出来以形成对公权力的制约，也希望它能对经济系统的资本扩张和商业化侵蚀起到制衡作用。社会组织的自主性悖论显然背离了社会的期待，因为自主性的不足甚或缺失，使得社会组织既无法作为独立于政府的一极而存在，也无法制约市场扩张带来的商业化侵蚀，由此，社会组织作为一种创新体制的制度功能很难实现。

二、“志愿失灵”引发的困境

社会组织作为民间结社的产物，是建立在人们因公益使命而自觉自愿开展活动的基础之上的。现实中，社会组织常常因资源短缺、逐利行为、能力不及而“志愿失灵”，从而使其普遍面临着社会信任危机和资源汲取困局，导致社会组织的发展陷入进退维谷的困境。

(一)社会组织的“志愿失灵”

在公共选择理论视野中，市场失灵和政府失灵的存在，成为人们论证社会组织存在与发展的理论起点和现实依据。然而，正如市场和政府都会出现功能失效一样，社会组织也绝不是完美无缺的，它本身也存在着某些方面的局限性。社会组织是民间结社的产物，其发展壮大是与国家福利政策相联系的。社会组织参与福利产品的生产供给，使其规模和复杂性不断增加，对政府财政资源和政策供给的依赖性较大，这样，社会组织自然“受到那些反应迟钝、行动缓慢、墨守成规等折磨官僚性机构的一切局限性的影响”，也“很难完全不受由灵活性和效能、基层控制和行政责任制之间产生的不可避免的紧张关系的影响”*莱斯特·M·萨拉蒙．非营利部门的崛起[J]．谭静，译．马克思主义与现实，2002(3)：57-63．。20世纪80年代，西方国家从社会领域的回撤，为社会组织的崛起创造了外部条件，但政府福利开支的削减又造成了社会组织的财政危机。在此情形下，社会组织更多地通过市场机制开拓财源，从事某些营利性的服务活动，社会组织出现了明显的市场化趋势。正如弗斯顿伯格所说，社会组织“就其宗旨而言，它是一个传统的慈善机构；而在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织”*弗斯顿伯格P B．非营利机构的生财之道[M]．朱进宁，起永仁，程尔吾，等译．北京：科学出版社，1991：77．。这样，笼罩在社会组织身上的“志愿主义的神话”“德行完美的神话”受到广泛质疑。为此，萨拉蒙提出“志愿失灵”一词用于分析社会组织的局限性。

对社会组织来说，崇高的公益使命可以形成一种“道德驱动的自律”，促使社会组织资源服务于公益目标，但这只是一种理想状态。现实中，社会组织往往存在慈善能力不及(无法获取足够的资源用于公共服务)、慈善的“父权性”(掌握资源的人拥有对资源配置和管理决策的实质性影响)、慈善的业余性(主要依靠非专业的志愿者开展活动)、慈善的特殊性(慈善活动的狭隘性)等问题，这些问题容易诱发“慈善不足”。中国特殊的制度环境、文化传统和政策意向，使得社会组织产生上述问题的可能性更大。中国很多社会组织是由政府直接或间接设立的，它们缺乏明确的使命和宗旨，组织成员很少是基于对慈善事业的自觉认同和志愿精神而参与其中的，他们往往将参与社会组织视为一种职业，因而必然导致社会组织发展目标的“歧异”。而政府主导型的社团生成模式使社会组织缺乏独立的地位，其组织机构和管理模式也具有典型的“官僚制”特征和“家长制”作风。社会组织的这些问题被概括为“志愿失灵”。

(二)“志愿失灵”引发的困境

赢得社会大众的普遍信任是社会组织最宝贵的无形资产。然而，社会组织诸多的志愿失灵问题，使其面临着普遍的信任危机。当社会组织提供的服务需要公众付费才能消费时，就可能引发公众对其必要性和合理性(意指向社会组织捐赠资源和给予社会组织政策优惠)产生怀疑，并可能导致公众以“用脚投票”的方式远离它们，甚至对社会组织存在的价值产生怀疑。社会组织的商业化倾向及自利性动机，引发公众对社会组织的信任危机。近年来，“希望工程善款被吞没事件”、“妈妈联谊会的胡曼莉事件”、中国红十字会的“郭美美事件”，以及中华慈善总会的“尚德诈捐门事件”等，都引发了愈演愈烈的慈善信任危机。事实上，政治和经济力的过度涉入，“已使很多非营利组织沦落为商人避税的工具或是官僚的‘次殖民地’”*江明修．第三部门经营策略与社会参与[M]．台北：智胜文化出版公司，2000：267．。社会组织对政府资源或市场机制的过度依赖，在根本上侵蚀着其作为“第三部门”的自治地位和利他主义精神，使其易于蜕变为政府的附庸或市场的“婢女”，诱发其产生自利冲动甚至腐败行为。

获取充足、可靠和稳定的资金来源是社会组织发挥其功能的首要条件。社会组织要生存与发展就离不开财力资源的支持，财力资源充足与否直接决定着社会组织开展公益活动的广度和深度。我国有许多社会组织因无法筹集到足够的资金而面临生存的危机。解决社会组织的资金短缺问题，关键是社会组织应重树其志愿精神和公益使命，改善与社会公众的关系，通过富有成效的社会活动赢得公众的广泛认同和支持。现阶段，顺应服务型政府建设和政府职能优化的客观需求，积极推动公共服务的社会化改革，可望为社会组织创造广阔的发展空间。在此过程中，应当确认并尊重社会组织的自主性地位，使其能以平等、独立的姿态与政府、企业开展合作，依据各自的运作机制促进功能互补并实现相互规约和协调治理。事实上，社会组织获取资源的基本方式和渠道，不仅影响到它们与政府、企业间关系的基本格局，而且必然影响到其公共性和志愿精神。

三、“责任模糊”引发的困境

社会组织诉诸的是人们的同情共感意识和利他主义行为，实现并增进公共利益既是应然诉求也是责任底线。然而，特殊的生成模式和存在样式决定了社会组织有着多元且异质的利益相关者，面对处于紧张状态的期望和要求，社会组织显得无所适从，其结果可能导致其功能紊乱。

(一)社会组织的公共责任

在《后资本主义社会》一书中，彼得·德鲁克讨论了非营利组织的社会功能。他认为，未来社会有两种活动的需求会不断增加：一种是传统意义上的“慈善事业”活动，如扶危济困；另一种则是“社区改善”与“人的提升”方面的活动。这两种服务活动都与社会组织的发展息息相关*彼得·德鲁克．后资本主义社会[M]．张星岩，译．上海：上海译文出版社，1998：169-170．。非营利组织社会功能的显现化，引发社会各界对其公共责任问题的讨论。人们对社会组织公共责任的关注主要源于其公益性及行为的正当性。社会组织的公共责任重在公共利益与公共信任的维持。社会组织所诉求和依赖的是人们的同情共感意识和利他主义行为，因而它具有显著的公益性。实现并增进公共利益是社会组织的应然诉求。然而，围绕着公共利益确立明晰化、可操作性的公共责任分析框架却并非易事。在公共责任问题上，尽管西方学者试图提出一个概念框架，用于描述和分析非营利组织负责的对象和领域，但这种努力往往很难实现预期目标，这与社会组织利益相关者构成的复杂性密切相关。每类利益相关者都试图从自己的立场出发表达愿望和需求，结果，他们的需求和期望可能处于紧张甚至冲突状态。作为民间结社的产物，社会组织缺乏有效的意见化约、利益整合能力，从而使其基于公共利益形成的公共责任框架表现为边界模糊、内容含混的状态。社会组织试图满足公众的各种期望，但却很难满足所有人，其结果可能导致组织的功能紊乱。

(二)“责任模糊”引发的困境

在操作层面上，耶鲁大学的考佩尔提出了一个非营利组织公共责任的实现框架，它由五个维度构成，即透明化(组织是否公开其绩效的实际情况)、义务(组织是否承担其行为的后果)、可控性(组织是否按照委托人的要求做事)、职责(组织是否遵守规则)和回应性(组织是否满足了实质性的期望或需求)*JONATHAN GS KOPPEL．Pathologies of accountability：ICANN and the challenge of “multiple” accountabilities disorder[J]．Pubic administration review,2005(65)：1．。就这一框架而言，它似乎并未明确表述“向谁承担哪些责任”“怎样和由谁来确定恰当的责任形式”这类问题，因而未能解决公共责任的模糊性这一难题。公共责任的复杂性和模糊性，使社会组织处于无所适从的境地。就我国而言，特殊的生成模式和制度环境，使社会组织的活动领域和责任边界很难明确划定。在政社关系尚未完全理顺并规范化的情况下，社会组织的责任边界是不确定的。这种状况，更易于诱发社会组织产生责任缺失的问题*曹爱军．非政府组织的公共责任：逻辑延展与治理机制[J]．内蒙古大学学报(哲学社会科学版)，2013(6)：64-69．。

社会组织的公共责任能否履行，通常与其“自律机制”和自主治理的状况相关。社会组织是以开展社会公益活动为其宗旨的，其本身的使命能否实现、功能能否发挥、责任能否履行在很大程度上取决于是否建立了科学的管理制度和规范的自律机制。目前，我国一些社会组织仍处于自发的状态，组织架构和制度规范还未能有效建立起来，存在管理制度不健全、财务制度不完善、资金使用不公开、财务报告不透明等问题。这些问题主要表现为：有的社会组织未能以组织章程为核心建立健全各项管理制度和运作机制，财务管理制度、印章管理制度及章程履行制度等不完善；有的社会团体会员代表大会、理事会“走过场”，按领导人的意志进行选举；有的社会组织自我约束意识不强，内部治理机制流于形式，未能起到自律作用；有的社会组织负责人民主意识淡薄，管理决策搞“一言堂”，家长制作风严重。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。管理制度和自律机制的缺失，使得本来就边界模糊的责任在履行时更是“雪上加霜”，甚至会滋生腐败问题。

〔责任编辑：李晓艳〕

Study on three dilemmas of social organizations

Fang Xiaotong

(CommercialCollege,LanzhouCityCollege，Lanzhou730070，China)

In the framework of the ternary structure theory, social organization is the intermediate zone between political country and areas of the economy; therefore, it has different action logic．As a kind of social self-organization forces, social organization’s legal existence based on the basis of autonomy, volunta-riness and accountability．However, the unique structure characteristics make it into autonomy missing, voluntary failure and obscure responsibility. Chinese special growth path and institutional environment make it easy to be “locked” in the path of institutional changes, which shows more obvious inherent difficulties．Rational analysis of social organization’s paradox and dilemma is helpful to make a reasonable institutional arrangement based on the public interests; therefore, to achieve the independent governance of social organizations．

social organizations; autonomy paradox; voluntary failure; obscure responsibility

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201702025

2016-08-22 基金项目：国家社会科学基金项目“西北民族地区基本公共服务均等化研究”(11XZZ012)；甘肃省社会科学规划项目“甘肃县级政府治理能力现代化研究”(2016YB096)

方晓彤(1976-)，女，甘肃兰州人，兰州城市学院副教授，主要从事公共财政学与公共行政学研究。

C912.21

A

1000-1751(2017)02-0025-05