我国区域治理中行政立法的现状及其改进建议

陈 光， 王玥琦

(大连理工大学 法律系，辽宁 大连 116024)

我国区域治理中行政立法的现状及其改进建议

陈 光， 王玥琦

(大连理工大学 法律系，辽宁 大连 116024)

区域经济一体化进程中公共事务的治理，需要借助于相应的制度与规范，区域行政立法能够为区域治理提供法律上的规范和保障依据。我国区域治理实践中，无论是中央行政立法还是地方行政立法都严重不足。我国已有的区域行政立法存在效力低、针对性差和自主空间不足等问题，建议制定一部区域治理基本法，合理分配中央和地方在区域治理中的立法权限，同时注重地方行政立法与其他规范之间的衔接与协调，以更好地发挥地方行政立法在促进和保障区域治理中的积极功能。

区域治理；行政立法；区域治理基本法；软法

在我国区域经济运行和社会发展过程中，普遍存在着行政区域与经济区域的矛盾冲突问题。“区域治理”是纾解区域经济或环境利益等方面的冲突，并促进区域协调发展的一种新型治理模式。在这种模式下，行政立法作为政府调控和推动区域治理的手段之一，需要有关各方给予足够的重视。本文在阐述区域治理行政立法的含义与必要性的基础上，分析了行政立法在区域治理中的作用现状，并提出相应的改进建议。

一、区域治理中行政立法的含义与必要性

区域经济一体化进程的加快,以及一些跨区域公共事务的出现，使得区域治理的重要性愈发凸显。政府在区域治理中显然发挥着主导性的作用。以区域发展规划为代表的公共政策、区域政府间协议是区域治理实践中常见的两种规范，行政立法或行政规范性文件同样应该作为一种重要的区域治理规范。

(一)区域治理中行政立法的含义

区域治理是将治理理念具体运用于区域公共事务管理和社会关系调整当中。具体而言，“区域治理是指政府、非政府组织、市场主体、公民及其他利益相关者为了区域公共利益最大化，通过谈判、协商等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。”①陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报(哲学社会科学版),2012(2)：48-57.区域治理的主要特点表现为: 一是治理主体的多元性，包括政府、非政府组织、市场主体、公民，虽然政府仍是区域治理的主导者，但政府之外的各治理主体(非政府组织、市场主体、公民)被赋予更多的权能；二是区域治理方式或手段的互动性，以更加多元、协调的方式来解决区域问题，而非传统的主要依靠政府指令的方式。

行政立法是指依法享有立法权的特定行政机关，在其法定权限范围内按照法定程序，制定和发布行政法规和规章的活动。根据我国宪法、立法法和地方组织法的相关规定，行政立法的种类具体包括:(1)国务院制定行政法规的活动；(2)国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定部门规章的活动；(3)省级人民政府、较大的市和设区的市人民政府制定地方政府规章的活动。

区域治理行政立法是行政立法在区域发展和治理中的一种特殊形式。在立法主体方面，包括国务院、国务院各职能部门，以及特定的地方政府。在立法事项方面，根据中央和地方立法权限划分标准，对于涉及区域发展的重要行政事项，由中央立法(包括中央行政立法)来调整，对于区域内相对重要的行政事项，由地方立法(包括地方行政立法)来调整。有学者认为， “区域行政立法是针对区域内的共同事项进行的共同立法”*王春业.区域行政立法模式研究：以区域经济一体化为背景[M].北京：法律出版社,2009：43.。在立法形式方面，区域治理行政立法可以表现为中央立法主体制定的行政法规和部门规章，也可以表现为地方立法主体制定的政府规章。据此，区域治理行政立法指的是享有行政立法权的主体针对区域性公共事务，依据法定职权和程序，制定有关行政法规或规章的特定立法活动。

(二)区域治理中行政立法的必要性

其一，区域治理需要行政立法的统一规范。通常，中央行政立法在区域公共事务治理方面发挥着统一调整的作用。在此基础上，区域内各种地方行政立法在关涉区域治理的各种社会关系中，发挥着经常性的调整或规范作用。可见，在区域治理中地方行政立法是调整区域公共事务或社会关系的经常性乃至主要的依据，相对于其他区域协调方式(如合作协议)来讲，发挥着更为重要的规范作用。在区域治理的过程中，中央行政立法为区域一体化的发展提供了原则和框架依据，需要均衡地考虑各个地方的不同情况，以全国一盘棋式的高度制定较为宏观的规则。对于区域治理中出现的地方行政立法冲突等问题，通过中央行政立法或者立法协调机制来消除这些问题，都是必要的也是可行的选择。当然，有些区域治理问题超出了某一地方行政立法的调整范围，此时需要由中央行政立法统一进行调整。在这种情形下，中央行政立法协调就作为必需的选项。对于某一地方或某一区域治理中的具体事务或需求而言，中央行政立法一般很难满足其要求，地方行政立法也便有了发挥作用的空间。

实践证明，区域内各地方行政立法协调如果开展得好，就有助于促进各地加强横向的经济合作及制度上的衔接，有利于促进区域经济或环境等利益或收益的最大化。在行政立法上明确规定其他协调方式的权限和范围，也有助于提高以其他协调方式处理区域治理问题的积极性，从而发挥各种协调方式的积极作用。借助行政立法的方式来调整区域公共事务或社会关系，对于政府本身而言也是一种规范。概言之，行政立法既可以用来统一调整区域治理事务，也有助于加强和改进依法行政，规范行政权的行使。

其二，区域治理中一些重大事项的调整需要行政立法。区域治理中存在一些属于区域性的重大事项或者全局性的综合事项，对于这些事项，中央政府和各相关地方政府固然可以通过出台政策或发布命令的方式加以调整，但行政立法的作用也不可替代。原因在于，相较于公共政策或行政命令等方式，行政立法在效力和稳定性等方面更具有优先性，以行政法规或规章的方式加以规范或确认区域治理中的一些重大事项，能够为参与区域治理各方主体的行为提供更为明确的预期，也为相关的一些枝节性事务的处理提供更有效力的依据。

其三，区域治理中行政立法可以作为其他规范(如区域合作协议)实施的依据和基础。在区域治理过程中，各级政府之间、政府职能部门之间达成了许多区域性的行政合作协议。这些合作协议涉及区域治理的很多领域，如环境保护、基础设施建设、人才队伍建设等，对区域治理的顺利进行，以及推动区域经济一体化的发展，发挥了积极的规范和协调作用。以长三角地区为例，区域合作协议涉及旅游、交通、环境等领域，具体的表现形式为“宣言”“协议”“备忘录”等，例如《长江三角洲地区城市合作协议》《珠三角区域房地产合作备忘录》等。对于这些区域合作协议的属性及其规范效力，我国尚无明确的法律规定。合作协议的履行也主要依靠各方的自觉。由于缺乏法律的定位和依据，各方可以遵守也可以不遵守，既不稳定也无约束。为此，有必要通过行政立法的方式对这些区域合作协议的法律属性和规范效力进行明确的规定，并以法律规则的方式规定刚性的责任条款，这样可以有效推动各类区域合作协议所设定的目标的实现。

二、我国区域治理中行政立法的现状及存在的主要问题

区域治理应该是一种法治化的治理，但这只是一种应然性的要求或期待。实践中行政立法究竟是一种什么状况呢？我们可以来考察一下区域治理实践中的中央和地方行政立法现状，以此来了解行政立法乃至国家法整体在区域治理中所发挥的作用。

(一)中央行政立法现状

在中央立法中，有关区域协调的政策与法律主要散见于一些规范性文件当中，并且针对的是部分区域发展问题，没有以行政立法的形式规范区域发展中的具体内容，多是政策性措施。概言之，当前区域治理实践中主要是区域政策性文件，缺乏有效的中央行政立法。比如针对东北地区的振兴与发展问题，国务院办公厅在2005年下发了《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》，2007年国务院批复了《东北地区振兴规划》，以及2016年国务院出台的《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》等一系列政策性文件。针对长江三角洲地区，国务院于2008年印发了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，其中包含区域发展的总体要求、主要原则和发展目标等多项内容。这些规范性文件无论在内容上还是形式上，都属于公共政策的范畴而非行政立法。

选取2016年1月～2017年1月本院接收的异位妊娠大出血输血治疗患者40例作为研究对象，对其临床资料进行回顾性分析，其中，平均年龄（26.68±1.76）岁；平均孕周（8.99±1.06）周。根据患者的不良反应发生情况将其分为两组，各20例。无不良反应组为无输血不良反应或无感染的患者，不良反应组为有输血不良反应或感染者的患者。比对两组患者的一般资料，差异无统计学意义（P＞0.05）。

到目前为止，国务院尚未就区域治理制定一部专门的行政法规。即使是国务院有关部门制定的关于区域治理主要事务的规章，其数量也非常有限。而且，已有的相关部门规章也仅针对经济、环境等个别领域的事务制定了一些简单的管理办法，与区域治理或协调发展直接相关的具体内容非常少。例如，农业部制定的《全国乡镇企业东西合作示范区管理办法》，财政部制定的《中西部等地区国家级经济技术开发区基础设施项目贷款财政贴息资金管理办法》，科技部制定的《国家可持续发展实验区管理办法》等，其中涉及区域治理事务的内容很少。显然，现有的针对区域治理事务的中央行政立法较为有限。

(二)地方行政立法现状

相较于中央行政立法，地方行政立法在区域治理中似乎应该发挥更大的作用。然而，尽管区域治理实践中有些地方针对区域治理事务进行了立法，但是迄今所取得的立法成效难以令人满意。在现行的立法体制下，地方行政立法的形式主要表现为由省级政府制定的地方政府规章。例如，山西省为全面推进山西工业新型化进程而制定的《山西省创建新型工业化产业示范基地管理办法》，甘肃省为促进现代农业示范区健康有序发展而制定的《甘肃省现代农业示范区管理办法》，安徽省为加快推进皖江城市带承接产业转移示范区建设而制定的《皖江城市带承接示范区省级开发区扩区暂行办法》，等等。这些都属于省级政府针对该省管辖范围内的特定区域所进行的立法。在此类地方行政立法中，湖南省制定的《湖南省长株潭城市群区域规划条例实施细则》具有良好的示范性，值得借鉴。

除此之外，有些区域在现行立法体制框架内，也在积极探索区域立法协作，但总体而言，这种探索及相关实践的进展并未达到预期效果。例如，东北三省在2005年就开始尝试地方行政立法的协作，但实际成效非常有限，而且延续性和深入创造性不足。与中央行政立法现状相类似，有关区域协调发展的地方规范性文件形式也主要体现为公共政策性文件，而非立法性文件，例如广东省政府制定的《关于推进泛珠三角区域合作与发展有关问题的意见》《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》等。鉴于现行立法体制尚不允许各地方政府进行立法合作，因此跨行政区划的政府之间更多地选择在各自立法中以协调的方式为区域治理及协调发展提供法律依据和保障。

(三)区域治理中行政立法存在的主要问题

其一，缺少区域治理基本法的上位法规范与宏观指导。尽管国家关于区域治理有许多的规划和政策，自2009年起国家出台了一系列的区域规划文件，如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《辽宁沿海经济带发展规划》，以及《长江三角洲地区区域规划》等，但始终未曾制定过一部区域治理基本法。这些政策性文件虽然都对解决区域治理及协调发展等问题提出了要求，但因为政策性文件缺乏法律约束力，所以不利于执行，这容易导致区域治理中各方主体对区域治理的效果缺乏稳定的预期。

其二，已有行政立法数量太少，针对性不足。近年来，我国区域经济一体化进程明显加快，许多区域公共事务或社会关系趋于稳定，以立法的方式进行调整的条件已基本成熟。区域治理与发展已经具备了较为稳定的立法基础。但是迄今为止，区域治理实践中的规范性文件仍以政策性文件的形式为主，即使在中央层面，行政法规基本是缺位的，部门规章的数量也十分有限。政策性文件固然有其独特的规范作用，但其缺点在于制定较随意，明确性较差，无法稳定地运用于区域治理实践中。至于现有的相关行政立法，多是从较宏观的层面加以规定，存在针对性不足的问题。从中央行政立法来看，多是针对某一区域发展在宏观上进行指导。有关区域治理问题的中央立法主要散见于一些行政规范性文件中，这些行政规范性文件针对部分行政区域的发展或治理现状提出了一些政策性措施，没有以行政法规的形式去规范区域治理或保障经济协调发展。鲜有的几部部门规章也只是针对如金融、环境等个别问题，其具体内容与区域治理及协调发展的直接关联甚少，难以满足区域治理及协调发展的立法需求。 地方行政立法同样存在数量少、针对性差的问题。这种现象表明,地方政府在参与区域治理过程中并未将法律作为主要的治理依据或手段。

其三，区域治理实践中地方行政立法也存在一些问题。当前，地方行政立法形式只有地方政府规章，立法主体也仅限于省级人民政府、较大的市和设区的市级人民政府。“立法主体的扩大虽然可以更好地发挥积极性，但可能造成只考虑本地区的特殊性这样的负面影响，从而形成一种以地域为中心的分割现象。”*杨解君.走向法治的缺失言说(二)——法理、宪法与行政法的诊查[M].北京：北京大学出版社,2005：4-5.并且目前这种以行政区划为单位，分片分块、各自为政的地方行政立法体制影响了法治的统一，导致了法治的碎片化、地方化现象的出现*王春业.论地方联合制定行政规章[J].中国行政管理,2011(4): 36-40.。地方政策与行政立法之间的冲突大量存在于实践当中，严重制约着区域经济发展的协调统一。

就区域治理的效果而言，建立在行政区划基础上的地方行政立法有很多弊端。例如，一些地方的行政立法数量过多而且重复立法，导致立法成本过高、立法资源浪费的现象较为严重。制定一部地方政府规章需要花费大量的资源，从论证、调研、出台草案到定稿，至少需要一至两年的时间。如果经过这些程序后，所制定的地方政府规章能够确保质量的话，也是值得的。问题在于，许多地方政府热衷于行政立法，但对地方政府规章的质量并未给予足够的重视，规章制定过程中抄袭现象严重，导致条文重复且可执行性较差。不仅如此，地方政府之间还可能基于经济或环境利益的争夺而不顾全局利益，借助行政立法来实施地方保护。在这种情况下，地方行政立法已不再是一种实现良好目的的规范依据或保障，而成为实现不当目的的“作恶”工具。“一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放的话，那么显然是不可取的。”*博登海默E.法理学法律哲学与法律方法[M]. 邓正来，译.北京:中国政法大学出版社,2004：132.尽管区域经济一体化已成为发展趋势，但并不是所有的地方政府都能够意识到并积极适应这一发展趋势及治理要求。如果区域内各有关地方政府不能及时地顺应区域治理的需要，并在立法协作与协调方面有所作为与创新，将难以保证区域治理有效开展的持续性和健康性。

三、区域治理中行政立法的改进建议

区域治理是我国区域经济一体化进程中必然要面对的问题，法律是区域治理的基本依据。针对当前区域治理中行政立法有效性不强的现状，笔者提出如下三点建议。

(一)制定区域治理基本法和配套行政立法

针对区域治理的法制供给问题，学者们近年来纷纷提出了一些建议，其中包括建立协调机制，进行区域立法协调。然而，区域治理中地方立法协调机制的构建不是一个“脱法”构建的过程，依据我国现行宪法和法律，在现行立法体制的框架内，积极探索建立一种新的机制。这就需要一个逻辑平台，离开了这个平台就会造成理论上的混乱，不利于实践*叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2004(6):5-13.。这个逻辑平台便是既要勇于创新机制，又不能过于脱离现行的立法体制。在这样的前提下进行机制构建，探索具有合宪性、合法性的机制，就相对容易推进也易取得成效。换言之，区域治理中地方立法协调机制的构建，需要在坚持法制统一的前提下进行，在《立法法》所设定的地方立法权限内开展机制构建，进行立法协调机制的探索。

在这种情况下，由全国人大或全国人大常委会制定一部区域治理基本法非常有必要。其立法目的在于以实体法和程序法的形式，对区域治理的总体原则、总体规划、总体目标、权利义务，以及法律责任进行明确的规定，并尽可能地在立法体制和机制上进行创新。当然，基本法的出台主要是为了解决区域治理中出现的基本问题，难以包括区域治理中的全部问题。除了基本法之外，为了达到基本法实施的法律效果，还需要另行制定相关的行政法规和规章以便配套基本法的实施，这是非常必要的。

(二)合理分配中央和地方立法在区域治理中的权限

我国《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是地方立法在区域治理中充分发挥积极性和主动性的重要宪法依据。就因地制宜地解决区域经济一体化进程中出现的问题而言，地方立法已经发挥了很大的作用，并且仍有很大的作用空间。需要做的是，如何在体制和机制上进一步加以探索和创新，更好地发挥地方立法的主动性与积极性。可以说，“用好用足地方立法权乃地方所需，国家所望”*李步云.立法法研究[M].长沙：湖南人民出版社,1998:101.。为了让地方立法发挥更大的作用，需要对区域治理中的中央和地方立法权限做出更为合理的配置，以及更为明确的定位。

显然，中央和地方立法关系的调整及立法权限的划分，从属于我国中央和地方关系调整的大框架，不能也不应操之过急。中央和地方立法权限的划分与调整应循序渐进，在这一原则基础上，明晰中央和地方立法权限划分的标准，尤其是要根据公共事务本身的属性和管理效益的需要，合理调整和配置中央和地方的立法权。在保证法制统一原则的基础上，逐步赋予地方政府更大的自主立法空间。只有这样，地方立法包括地方行政立法才能在区域治理中发挥更为重要的作用。根据笔者的调研，在地方立法实践中，政府及其工作部门除了制定地方政府规章外，大部分地方性法规草案的起草也是由地方政府或其职能部门负责完成的。这表明，地方政府在地方立法中的积极性很高，也有着较为丰富的经验。区域治理中的法制需求将随着区域经济一体化进程的不断推进而增加，如果赋予地方政府更大的立法自主权，将有助于地方行政立法在区域治理中发挥更大的作用。

(三)加强区域治理中行政立法与其他规范的衔接与协调

区域治理法治化强调的是区域治理应该遵循合理的规范，并不等同于区域治理只能借助于国家的制定法，其他形式的规范如公共政策、合作协议、软法和民间规范等同样不可缺少。有学者指出，在我国探索区域治理的手段中，除了要继续加强以国家强制力保证实施的“硬法”的协调之外，还应关注“那些旨在描述法律事实或者具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协调性、指导性的条款，其逻辑结构不够完整，没有运用国家强制力保证实施的‘软法’”*罗豪才.直面软法[N].人民日报,2009-08-07(8).。的确如此，当前区域治理中“硬法”手段是常规的、主要的，也是长期以来为大家所关注和重视的，需要在今后一如既往地发挥其作用。与此同时，从长江三角洲、珠江三角洲等区域立法协调的实践来看，软法协调的作用也不容忽视，显示出了其拾遗补阙、宏观指引的独到价值*陈俊.区域一体化进程中的地方立法协调机制研究[M].北京：法律出版社,2013:282-283.，即通过具有宣示性、号召性、鼓励性，以及促进性、协调性、指导性的条款，增进各类区域治理主体的共识，增强他们在区域治理中的法治意识。

不仅如此，区域治理中行政立法功能的发挥离不开其他形式的规范。法律的实施机制主要有三种：执法、司法和守法。这并不意味着在具体的法律实施中，区域治理主体都是在直接地适用具体的法律条文。法律在具体的实施中可能借助于一些政策、软法或协议等方式来实现其调整或规范作用。在区域治理实践中，行政立法也确实与区域公共政策、区域合作协议和软法等规范形式存在着各种关联。对此，我们应该注重和改进这种关联性，尤其是要加强行政立法与其他规范形式之间的衔接与协调，使各种区域治理规范形成规范合力，有机地作用于区域治理实践。

总之，为推动和实现区域治理的法治化，应以创建协调统一的区域治理法治环境为首要条件。行政立法可以在区域治理中发挥良好的作用，为区域治理提供统一的法律指导和保障。现阶段，行政立法在我国区域治理中的作用并没有充分发挥，不但需要制定区域治理基本法以作为其他区域立法的基础，还应发挥地方行政立法在区域治理中的积极作用。此外，在区域治理中，公共政策、软法和合作协议等形式的规范作用也不容忽视，今后应当重视行政立法与其他规范形式之间的衔接与协调，合力促进和保障区域治理有效开展。

〔责任编辑：李晓艳〕

On the present situation and improvement of the regional governance administrative legislation in China

Chen Guang, Wang Yueqi

(DepartmentofLaw,DalianUniversityofTechnology,Dalian116024,China)

The governance of public affairs in the process of regional economic and social integration need to be based on the corresponding system and norms and the regional administrative legislation can provide legislative norms for regional governance. Regional administrative legislation is the common legislation aimed at the common issues in the region. In the practice of regional governance in our country, both the central administrative legislation and the local administrative legislation are seriously insufficient, and the regional administrative legislation has low efficiency and no aim and autonomous room. The author sugests a regional governance law be made and the central and local legislative authority should have the rational allocation of regional governance. At the same time, we should pay attention to the combination and coordination of the local administrative legislation with other norms to better the local administrative legislation’s active function in the promotion and protection of regional governance.

regional governance; administrative legislation; fundamental law of regional governance; soft law

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201702013

2016-08-10 基金项目：教育部人文社会科学研究项目“区域治理多元规范结构之优化研究”(14YJC820004)

陈 光(1982-)，男，山东莱州人，大连理工大学副教授，博士，主要从事立法学与法律社会学研究。

D922.1

A

1000-1751(2017)02-0013-06