破除我国国有企业制度变迁中的路径依赖问题研究

郝环一

自改革开放以来，我国国有企业体制改革已经经历了三十多年之久，以最初的放权扩权为标志的放权让利政策开始，到实行价格双规机制的承包经营责任制，直到建立现代化的企业制度等等，我们国有企业改革一直在路上，但改革仍然取不到理想的成效，究其原因是在于制度变迁中所具有路径依赖的性质所决定的。简言之,就是在制度变迁过程中,“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。美国经济学家奥尔森在其著作《集体的行动逻辑》一书中提出：有理性、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益，因为集团利益的公共物品性质会导致集团成员普遍的“搭便车”行为。我们可以这样理解：利益集团或者集团中的个人更关心的是他们能否通过“搭便车”行为获得自身利益最大化，对于其行为是否增加了社会总收益则漠不关心。目前，我国学者对国有企业体制改革研究的重点较多的是从沉淀成本角度出发，如汤吉军主要将沉淀成本与垄断问题结合起来，重点分析两者是如何阻碍国有企业的可持续发展，为此提出了积极引入市场竞争，加强对资源型国企的管制等建议[1]，邹俊，张芳从沉淀成本（包括经济性沉淀成本和制度性沉淀成本）这一主要因素出发，分析其对国有企业治理结构路径依赖的影响及其并提出了市场化超越路径依赖，完善国有企业治理结构的对策建议[2]。本文基于我国国有企业作为既得利益集团的典型代表之一进行分析，对于其制度变迁中路径依赖的表现及其根源进行了综合阐述，并提出建设性的意见。国有企业改革的成败关系到市场经济体制的良好运行，关系到社会的和谐稳定，国家的长治久安，同时，对于其他既得利益经集团的改革有一定的借鉴意义，因此，对我国国有企业治理结构的改革势必任重而道远。

一、既得利益集团和路径依赖理论的相关论述

（一）既得利益集团的界定

关于既得利益集团这一概念的界定，学者们分别给出了自己不同的看法。牛余庆认为，“既得利益集团是指对公共资源享有支配权的特定群众或社会阶层，为了共同的特殊利益而结成的利益共同体”。[3]秦国民认为，“既得利益集团主要是指那些与公共权力、公共资源紧密相关，行为方式及其隐蔽，以不正当手段积累巨额财富，并造成严重社会问题的利益团体”。[4]曹志瑜更偏向于把官僚型既得利益集团称之为既得利益集团，他认为公权力的异化也即腐败是其生成的根本动力，表现为不代表公益且以公权力的非正常行使、不正当竞争谋利[5]。笔者认为，我国国有企业作为一个理性经济组织，每一位工作人员都是谋求自身私利最大化的组成者，其中的自身私利，不仅包括经济财富的渴望，也包含了对行政权力、客观机会的追求以及个人偏好的最大化等等，站在公共选择理论视角看，这本无可厚非。但是，如果既得利益集团追求自身私利最大化的过程是建立在损害公众利益基础之上的，必然会对社会带来严重的危害。因此可以认为，把公共利益的损失降到最低点的既得利益集团追求私利的过程是合情合理的。从既得利益集团的分类上来看，我国国有企业属于公司型利益集团，不管是在经济资源、政治资源、社会资源的占有上，还是在相关利益的分配上都有着无可比拟的优越性。

（二）路径依赖理论

“路径依赖”是指人们受规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的存在及影响而选择某个体制，自此沿着该体制既有的路径不断得到自我强化，固化。路径依赖是一种具有不断强化的效应的“锁定”状态，正是这两种效应将国有企业的改革紧紧束缚在既有的路径之中无法摆脱。所以，依赖正确的路径，国有企业的改革会呈现高效率的趋势发展，从而进入相互发展、互相促进的良性循环，不断优化；而依赖了错误的路径，有可能就要陷入低效、无效甚至是负效率的状态而停滞不前，从而进入短暂的锁定模式无法自拔。因此，对国有企业路径依赖的研究在理论意义上不仅界定了国有企业今天可能的选择范围，在实践意义上也限定了国有企业在未来可能拥有的全部能力[6]。

二、我国国有企业制度变迁中的路径依赖

（一）改革之初已形成的利益格局和思想观念的影响

国有企业对国家的繁荣富强、社会的和谐稳定以及国民经济的持续快速发展的作用是有目共睹的。随着现代化的不断发展，国家、企业和个人作为三大利益主体也已形成稳定的利益格局。国有企业作为社会主义公有制的重要组成部分，不仅在数量上占据绝对优势，同时质上也有突破性的提高。在社会主义被理解为公有制加计划经济的年代，人们曾普遍认为公有制不仅要在质量上而且要在数量上占绝对优势,甚至希望能实现单一公有制,而国有企业改革可以说是对传统思想观念的挑战[7]。

（二）既得利益者的阻挠

改革必然是一个艰难，缓慢的过程。但凡有改革，必然是要打破旧有的利益格局，实质上，改革的过程是对利益主体进行博弈的过程，利益的重新整合与分配一定程度上损害了既得利益者的固有利益，必然会遭到他们的极力反对，这也正是改革的艰难之处。自改革开放以来，虽然我国的国有企业进行了多次体制改革，但每次都步履维艰，改革成效甚微，存在的问题依然很多，如企业行政主体责任划分不明晰，有利益共享时，大家其乐融融，打成一片，出现问题时，既得利益者之间相互扯皮推诿，推卸责任。已有的路径安排如一把保护伞庇护着这部分既得利益者，因此，既有的行为路径在他们的支持下得到不断的巩固和强化，在既有的管理认知惯性影响下的既得利益者维护原有的路径依赖的决心大，总之，既得利益者的阻挠是我国国有企业改革的障碍之一。

（三）现有人员任命制度的惯性使然

我国国有企业决策者大多都是组织任命或者行政选拔，他们中绝大部分都是行政官员，而不是职业化的工作者。他们虽然也要对企业负责,但说到底还是对行政主管部门负责;他们虽然也接受市场信号的调节和约束,但说到底还是听命于行政主管部门的指挥[8]。这些带有双重身份的企业负责人对改革持反对态度，因为一旦改革，必然会影响到其固有既得集团利益及行政权力的运行，因此这部分人是改革最主要的阻碍力量。在这样的制度惯性下，改革的实质性进展受到了很大的制约。

（四）行政干预色彩浓重

我国国有企业改革的目标在于减少甚至放开政府对企业生产经营的控制与管理，但政企不分，政资不分等现象仍然阻碍着其改革目标的实现，主要是受我国实行自上而下垂直型官僚任命制和权力行使的惯性所影响，仍然有一些行政官员不愿放弃对国有企业日常的行政管理权，对其生产经营活动“指手画脚”，从而获取和不断巩固自身的既得利益。受到行政干预过多的国有企业，必然改革的动力不足，进程缓慢。

三、我国国有企业制度变迁中路径依赖根源

（一）根深蒂固的封建传统文化的影响

中国经历了长达几千年的封建社会，形成了源远流长的封建传统文化，优秀的传统文化似一颗瑰宝被得以传承，发展，净化着人们的身心，使得人民终身受益。而腐朽如糟粕的等级制度、“官本位”等封建传统还留存于部分领导干部的头脑中，导致少数行政官员在日常的工作甚至在生活中摆出一副高高在上、不可高攀的样子。我们在探索和发展政治文化的过程中难免会受到历史因素的影响，忽视民主传统。民主传统的思路是民众的认同是权力合法性的来源，而少部分官员的“官僚做派”往往忽视人民的权利。国有企业由于这些封建文化的影响，受到过多的行政干预，改革过程中存在着严重障碍。

（二）计划经济惯性的残存

我国实行的高度集中的计划经济体制与苏联模式密不可分。在这种体制之下,一切资源都由国家垄断,国企的生产经营活动均由国家的指令性计划统一安排。改革开放以后,随着我国市场化进程的不断推进加快,人民的民主意识和权力意识不断提高，政府一家独大的垄断局面被打破，逐渐由“全能政府”向“有限政府”，转变，从“管控型”政府向“治理型”政府蜕变,但在旧经济体制下依靠政府公共权力管理生产经营活动的残余惯性在国企内却依然存在。公共权力干预下的国有企业，资源利用和分配方面受制于公权力，资源利用的效率受到极大的影响。

（三）既得利益集团的阻碍

国有企业制度在其形成的过程中,就已经出现了一些在现存体制中的既得利益集团,这些利益集团手中拥有着一定的权力，既有的利益格局中他们是收益的，因此这些利益集团对当前的这种制度或路径有着强烈的需求,因而总是力图巩固现有的制度。旧体制中既得利益集团往往因为利益格局的时间跨度大而形成了牢固庞大的利益关系网，在这样的关系网中，牵一发而动全身。当一项新制度对原有制度的替代使得依附原制度的利益相关者利益受损时，他们便会极力阻碍新制度的推行而维护原有制度的存在[9]。

（四）在旧体制制约下的新制度创新过程中形成的利益集团的影响。

我国国有企业初始制度创新在受到旧体制的惯性制约的同时又形成了与现存制度共存共荣的利益集团,由于市场的不完全性和非竞争性,在初始制度创新阶段就形成了报酬递增格局,从而对改革的进一步演进产生了巨大阻碍。在国有企业改革的过程中，新的制度在渐进式的建立过程中，每一个阶段都会产生于当前体制依存的利益集团，因此受这些制度的影响，改革阻力重重。

四、破除我国国有企业路径依赖难题的制度选择

（一）积极培育企业家精神，坚持创新驱动发展

2016年5月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出国企改革的主要目标是：到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。优秀企业家是企业家精神，“工匠精神”的载体，而企业家精神作为一种意识形态又能够反过来指导人们的行动。这有利于激发企业的内生动力，加快其转型升级，增强企业的创新驱动能力和核心竞争力，使得国有企业能够不断地做强、做优、做大，在创新驱动发展的道路上争当领头羊。

（二）深化企业内部用人制度，树立健康的绩效观念

国有企业要改革发展，关键在于提高企业的核心竞争力，而提高核心竞争力的核心在于人才和创新。深化企业内部用人制度，首先，要创建一个公平公正有序的竞争环境，做到信息公开，过程公开、结果公开。其次，建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度，人员的选拔要严把“进口”环节：做好职位分类、按照法定条件和程序，实行考试和考核录用；管理环节：加强约束机制，并不断完善其制度激励，市场激励和道德激励，同时奖惩分明，对于玩忽职守，以权谋私的行为给予惩罚或者处分、加强培训，注重人员综合素质的培养。最后，转变国企高管激励制度演化对传统认识管理模式的路径依赖，摈弃以企业业绩为核心的经济型激励机制的观念，树立健康的绩效观[10]。

（三）转变政府职能，打造风清气正的政治生态和环境

随着国家治理现代化进程的不断推进以及社会主义市场经济的快速发展，必然要求政府转变职能，逐渐由“全能政府”向“有限政府”，转变，从“管控型”政府向“治理型”政府蜕变。同时积极推进简政放权，依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力。进一步完善国有企业监管制度，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。为国有企业治理改革创造一个政通人和、安定有序的政治生态环境，这也是打造风清气正的政治生态的必然要求。

（四）完善现代企业制度，健全公司法人治理结构

深化公司股份制改革，加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。根据不同企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。同时健全公司法人治理结构。重点推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，切实解决一些企业董事会形同虚设“一把手”说了算的问题，实现规范的公司治理[11]。

[1] 汤吉军，年海石.沉淀成本、资源型国企垄断与改革新思路[J].江汉论坛，2014（6）:5-10.

[2] 邹俊，张芳.沉淀成本对国有企业治理结构路径依赖的影响及其市场化超越[J].现代经济探讨，2017（5）：11-15.

[3] 牛余庆.防范由“既得利益者”蜕变为“既得利益集团”的思路[J].领导科学，2012（7）：12-14.

[4] 秦国民.当代中国既得利益集团的生成机制及应对措施[J].理论月刊，2012（8）：141-143.

[5] 曹志瑜.当代中国既得利益集团形成的内在机理及防治思路[J].领导科学,2013(5)：4-6.

[6] 林志扬，李海东.组织结构变革中的路径依赖与路径突破[J].厦门大学学报（哲学社会科学版）,2012（1）：133-140.

[7] 张晨露.我国国有企业的制度变迁及路径依赖[J].宿州学院学报，2012（4）：4-6.

[8]戚聿东，刘健.深化国有企业改革的方向和路径——“深化国有企业改革研讨会”观点综述[J].中国工业经济，2013（12）：31-38.

[9] 汤吉军.年海石，国有企业公司治理结构变迁、路径依赖与制度创新[J].江汉论坛，2013（2）：71-74.

[10] 邵洪波.国企企业家机制与创新之道[J].现代国企研究.2016（6）：24-32.

[11] 孙博洋，夏晓伦.深化国企改革指导意见：将从五方面完善现代企业制度[E B/O L].（2015-09-14）[2017-09-19].htt p://f inance.peopl e.com.cn/n/2015/0914/c1004-27579686.html