农民合作组织介入乡村治理的作用机制

刘 刚,王 芳

(石家庄学院马克思主义学院,河北石家庄050035)

农民合作组织介入乡村治理的作用机制

刘 刚,王 芳

(石家庄学院马克思主义学院,河北石家庄050035)

取消农业税之后,乡村治理状况有所好转,但仍面临着治理体系和治理能力不能有效回应广大农民多元化的公共服务需求、乡村党政组织及其工作人员的权威依然不足、乡村社区内部自治性公共事务缺乏组织依托、部分利益冲突不能及时有效解决等现实困境。这些困境的存在为农民合作组织介入乡村治理并发挥作用提供了契机。农民合作组织介入乡村治理主要有三种作用机制,即合作-服务机制,合作-信任机制,合作-协商机制。建立健全这三种作用机制,对于重构乡村治理结构、再造乡村共同体、激活乡村民主具有重要的现实意义。

农民合作组织;乡村治理;乡村共同体;乡村民主

长期以来,不管是官方还是学界都非常重视乡村治理创新以及发挥农民合作组织①当前学界对农民合作组织的概念有不同的理解和认识。归纳起来,有广义和狭义之分。狭义的农民合作组织指的是农民合作经济组织,也就是《农民专业合作社法》规定的农民专业合作社。广义的农民合作组织不仅指农民合作经济组织,还包括农民合作金融组织、农民合作社会组织、农民合作文化组织等。在本文中,农民合作组织是在广义上使用的概念。的积极作用。在很多三农研究者看来,乡村治理中“吸纳”农民合作组织的参与不仅是可能的,而且是必要的。这是因为农民合作组织不仅能在促进农村经济发展、增加农民收入方面发挥重要作用,而且能优化农村基层的社会治理和干群关系,通过组织化方式整合农民的利益诉求,扩大农民的有序公共参与,减少他们的非制度化参与,并在参与过程中培育他们的规则意识和契约精神,从而实现由传统“臣民”向现代“公民”的转变[1]。有研究者认为,农民合作(经济)组织已经成为重要的治理主体参与到乡村治理的经济、政治和社会建设等各个领域,并已经逐渐形成一种新的乡村治理模式[2]。这些研究观点新颖,结论极富启发价值,但对于农民合作组织通过怎样的作用机制对乡村治理产生了影响,以及在怎样的现实条件下能够促进乡村治理体系和治理能力向现代化的方向发展这两个重要问题上却并没有给予明确回答。这构成了我们进一步深化研究的立足点。

我们认为,农民合作组织介入乡村治理主要有三种作用机制:一是合作-服务机制,就是通过农民合作的行动与实践,为农民提供力所能及的公共服务,弥补乡村基层党政组织在这方面的不足,同时明确农民合作组织作为平等的主体积极介入乡村治理,从而实现乡村治理价值理念的更新与转变。二是合作-信任机制,就是通过农民合作的行动与实践,进行社会信任的再生产,提升农民之间、农民与合作组织之间、农民与乡村基层党政组织之间的信任关系。三是合作-协商机制,就是通过农民合作的行动与实践,建立程序性的协商讨论机制,不管是做决策还是商议具体问题都通过协商对话的方式来解决。建立健全这三种作用机制对于重构乡村治理结构、再造乡村共同体、激活乡村民主具有重要的现实意义。

一、合作-服务机制及其对乡村治理结构的重构

在税费改革前,大部分乡村基层党政组织主要依靠收取税费维持运转,其主要任务是征粮派款,迎接上级的各种检查,从而导致其能为农民提供的公共服务非常有限。取消农业税之后,乡村治理体系进行了重大改革,但远未达成向“服务型”政权转变的改革目标。不少地区的乡村基层党政组织主要依靠上级的转移支付勉强维持机构的正常运转,没有能力和资源向广大农民群众提供多样化的公共服务。正如徐勇教授所指出的,农村税费改革取得了很大成效,但改革也出现了一个意外后果,那就是行政化治理进一步向村组渗透,致使乡村社区内部大量自治性的公共事务缺乏应有的组织依托,在一些地方甚至出现“无钱办事、无人管事”的“治理真空”[3]。在这种情况下,构建主体多元化的现代乡村治理格局,让各种类型的农民合作组织积极介入乡村治理并在其中发挥更加重要的作用就显得尤为紧迫和必要。

值得一提的是,这种治理主体多元化的协同共治格局已逐渐显现。虽然与其他乡村治理主体比较起来,乡村基层党政组织仍处于优势地位,但它已经不再是唯一的治理主体。在河北多地的调研中,我们也发现,一些村庄依托农民合作经济组织领办农村经济活动和社会事业,在带领农民增收致富的同时,壮大了村集体经济,发展了公益事业,为农民提供了公共服务。比如,河北省张家口尚义县的一个村庄,农民合作经济组织的发展使得该村的集体经济收入快速增长,每年合作社都会拿出一定数额的盈利收入,投入到村庄的基础设施建设,从整修村庄街道、修建文化广场到购置健身器材,从改善村容村貌、整治村庄环境到建设沼气池、大阳能等环保项目。这为集体经济薄弱、仅靠财政转移支付维持运转的“空壳村”的发展探索了一条新路。因为只有村庄集体经济不断发展,才能更好地为村民提供公共服务,才能提升乡村基层党政组织的凝聚力和公信力。还有一些村庄,建立农民合作金融组织,开展资金互助合作,依托村庄闲置土地和房屋,盘活资产,盈利之后每年拿出一定数额的资金给65岁以上的老人、五保户、贫困户发放生活补贴,得到了广大村民的支持和认同。农民合作组织介入乡村治理以及由此建立合作-服务机制表明,农民合作组织不仅可以在力所能及的范围内为广大农民提供公共服务,满足他们日益增长的、多样化的公共服务需求,弥补乡村基层党政组织在公共服务供给方面的不足,而且能够作为平等的主体积极介入乡村治理过程,实现与乡村基层党政组织的良性互动、协同合作,从而对现有的乡村治理格局、治理结构进行调适与重构。

实际上,通过合作进行公共服务的再生产机制,与其说是治理方式与手段的转变,不如说是治理价值与理念的更新。在这种以新的价值为依据的合作治理理念指导下,一方面,乡村基层党政组织需要转变观念,将各类农民合作组织当作平等的合作伙伴,而不是依附于自己或者隶属于自己的“附庸”,同时也要保持这些农民合作组织的相对独立性,对其具体事务及运行过程不能直接干预,而是提供宏观的指导和良好的成长环境。因为各类农民合作组织都是独立自主的治理主体,它跟乡村基层党政组织是一种平等互动的关系。另一方面,乡村基层党政组织还需要与农民合作组织共同创设和遵守一定的治理规则,从而为实现不同治理主体之间的良性互动和平等合作提供有效保障。具体来说,就是在现有的法律框架之下,通过整合乡村社会的各种治理资源,进行一系列具体的制度创设和体制机制创新,建立一套可操作化的程序和规范化的约束体系,从而实现乡村治理结构的优化与完善[4]298。也只有这样,才能真正建立起“权责明确、合作共治”的新型乡村治理结构,才能满足农民群众日益个性化与多样化的公共服务需求。

二、合作-信任机制及其对乡村共同体的再造

改革开放以来,随着市场经济的发展以及农村外出务工人员的增多,乡村社会内部人与人之间的亲缘关系受到冲击并日趋淡化,利益关系成为人际关系的主要表现形式,人们之间的社会交往与联系也大多是基于个人需求和利益实现目的而进行,缺乏共同文化习俗和价值观念的约束,传统乡村“熟人社会”[5]渐趋没落,取而代之的是“半熟人社会”[6]及陌生人的社会。“随着村民之间交流接触时间的递减,共同参与的村庄事务的减少,逐渐的在生产生活中缺失了‘共同语言’,农民个人在自己的生活中形成了特有的生活态度和行为方式,‘维持生计’成为他们生活中最重要的行为准则”[7]。这在一定程度上造成当前乡村社区大多存在信任率低、认同感弱、内聚力不足的现实困境。

不同类型农民合作组织的存在、发展以及在行动过程中建立的合作-信任机制能够在一定程度上缓解“熟人社会”没落和乡村“共同体解体”所带来的诸多困境。因为信任不仅是既稀缺又重要的社会治理资源,而且是建构合作的情感基础。信任恰如润滑剂一样,它不但能使人与人之间的交往合作变得更加易于达成,而且能使不同群体或组织之间的互动合作运转起来更加有效率[8]。通过农民合作的行动与实践建立起来的合作-信任机制,不仅有利于合作组织成员之间的沟通交往,而且能提升合作组织与乡村基层党政组织之间的互动效率、合作效果,减少不同治理主体之间的交易成本,增强治理过程中的合作性与包容性,从而为实现乡村社区整合与共同体再造发挥“粘合剂”作用。

信任是合作的重要基石,合作是信任的充分拓展。不同类型农民合作组织通过行动实践建立的合作-信任机制不但能够培育组织成员的共同体意识,而且对于乡村共同体公共价值体系的建构也具有重要意义。一般来说,不管是农民合作经济组织,还是农民合作金融组织,最初都是为了发展农村经济,带动农民增收致富而建立的合作组织。但我们不应该仅仅将其看作是经营性的、赢利性的利益组织,而更应该将其看作是一种能够通过合作行动与实践提升社会信任度和社区整合度的组织。众所周知,大多数农民合作组织建立的初衷是为了适应市场取向的改革,促进农村经济的发展,所以其经济功能也可以说是主要功能。但在另一方面,它也有积极介入乡村社区治理,促进乡村社区公共空间生成与维系的功能。这与国际合作社界公认的体现合作社本质规定性的最新基本原则——“1995年原则”[9]相符合。因为在“1995年原则”中就有“关心社区”原则,这表明农民合作组织应该对乡村社区的发展负有一定责任,而参与乡村社区治理应该是其题中应有之义。

乡村社区是农民在一定的时空范围内形成的社会生活共同体。由于社区成员共享一定的价值规范和精神理念,所以从本质上来说,乡村社区也是一个具有身份认同和归属意识的精神文化共同体。当前,乡村共同体的构建也面临着社区公共精神萎缩和公共价值缺失的现实困境[10]。因此,开展形式多样的公共文化活动,积极促进文化合作以及鼓励推动不同类型农民合作文化组织的发展非常必要。因为文化是维系乡村共同体的重要纽带。公共文化活动的广泛开展不仅有利于公共价值和村庄精神的复兴与彰显,也有利于培育广大农民对乡村社区的认同感和归属感。我们在河北省多地调研也发现,形式各异的农民合作文化组织正如雨后春笋般在广大乡村发展起来,比如民俗表演队、广场舞文艺队、县域传统民间文化协会等。这些文化合作组织虽然面临着经费不足、人员缺乏等现实问题,但其开展的活动不但有利于丰富农民的文化生活,弘扬县域优秀传统文化,而且满足了广大组织成员的交往和娱乐需求,有利于增强成员之间的信任和认同,营造风清气正的村风民风。正如贺雪峰教授所指出的,农民合作文化组织及其开展的一系列自娱自乐的文化活动,在丰富村民精神文化生活的同时,也提升了他们的人生意义与乐趣。更为重要的是,这些合作文化组织具有溢出效应,不仅可以提高村民的福利水平,增强村民之间的联系与合作,增进村庄的有机团结和社会资本存量,而且可以在一定程度上抑制和减少村庄集体行动中不愿付出而坐享其成的“搭便车”现象,为农民合作经济组织的存续发展提供村庄的内生基础[11]。

美国著名政治学家帕特南(Putnam)曾经指出,在一个共同体内,作为社会资本基本组成部分的公民横向互动网络越密集,公民就越有可能为了公共利益而合作[12]203。农民合作组织的存在和发展,不仅有利于合作组织成员个人利益的实现,而且有利于乡村社会公共利益和整体治理环境的改善。因此,为了培育乡村共同体意识,实现乡村共同体再造,必须建立健全合作-信任机制,大力发展各种类型的农民合作组织。

三、合作-协商机制及其对乡村民主的激活

人民公社体制解体以后,农村经济政治体制发生了重大改变。在农村经济体制方面,国家推行家庭联产承包责任制,农民获得了生产经营自主权,从原来人民公社对农业生产的强制干预中解脱出来,成为可以自主安排生产生活的自由劳动者。在政治体制方面,实行“乡政村治”[13],即在乡镇一级国家依法设立最基层的政权组织;在村庄一级实行村民自治,设立村民委员会作为农村最基层的群众性自治组织。“乡政村治”模式的普遍推行使广大农民获得参与乡村公共事务的民主权利,而且国家还将这些民主权利以《村民委员会组织法》、基层群众自治制度的形式确立下来,并在全国范围内颁布施行,不仅使广大农民群众受到了民主精神的洗礼,而且是基层民主实践和乡村治理体制的重大创新。

但是,随着市场化取向的改革日益推进以及城市化进程的加快,以村民自治为代表的乡村基层民主在实践中也遇到了一些亟待解决的现实问题,比如“过度行政化”的问题,当前大多数的村级党政组织依然承担着大量上级交办的行政性事务,而且这个问题并没有因为农村税费改革以及与之配套的农村综合改革的推行而有所缓解,反倒有更加严重的趋势。再有就是在民主选举时,有些村庄存在着贿选、宗族势力或黑恶势力介入的问题;在民主决策和民主管理时,有些村庄存在着村民代表会议难召开,致使村中重大事项全由村干部商量决定,村民自治蜕变成了“村干部自治”的现象;在民主监督方面,监督体系不健全的问题较为突出,虽然有村务公开制度,但有些村庄村务不能及时公开或者公开的内容不真实。这些问题的存在使得乡村基层民主的发展举步维艰,甚至有倒退的风险。在这种情况下,让各类农民合作组织积极介入乡村治理过程,建立健全合作-协商机制,重新激活乡村基层民主,为乡村基层民主注入合作治理与协商民主的价值理念,就成为一个重要的理论和现实问题。

具体来说,一方面,要从理论和实践的角度对协商民主和基层群众自治进行准确的定位,在厘清二者关系的基础上,实现“协商中自治、自治中协商”的有机融合状态。因为协商民主是一种排除外在强制,具有包容性、公共性的对话性过程,所以它也特别强调参与和合作。因此,有学者建议将协商民主嵌入到基层群众自治制度之中,这样就可以通过协商民主实践培育广大农民的公共参与精神和公共责任意识,提升他们自我管理、自我服务的意识和能力[14]。不过,需要强调指出的是,虽然国家对基层协商民主非常重视,各地也在对其实现形式进行积极探索,但毕竟国家还没有给予协商民主明确的法律定位,当前的协商民主实践也只是为乡村基层民主提供了一种新的理念和运作形式,是对基层群众自治制度的完善和有益补充,所以协商民主实践要在充分尊重农民群众自治权利的基础上,更多发挥支持和协助的功能。

另一方面,发掘农民合作组织介入乡村治理过程中所生产出来的民主协商价值。民主是一种利益协调机制,协商也是基于有说服力和内在被承认的合作性活动。所以,农民合作组织介入乡村治理及其建立起来的合作-协商机制不但有利于提升农民参与村庄公共事务的主体意识,而且对于协调乡村社区内部各种利益关系,化解各种利益矛盾和冲突作用明显。因为当前我国已经进入矛盾多发期和凸显期,利益矛盾和冲突已经是社会生活中的常态。就乡村治理过程而言,各种类型的利益矛盾和冲突也是不可避免,不仅有农民个体之间的矛盾纠纷、也有农民与合作组织、乡村基层党政组织之间的利益冲突,要解决这些矛盾和冲突也需要通过协商合作的方式。

当前,在不少地方的乡村活跃着一些诸如村民理事会、乡贤理事会、红白理事会的农村社会组织①在笔者看来,村民理事会、乡贤理事会、红白理事会这类农村社会组织从广义上也属于农民合作社会组织的范畴,但为了避免引起混淆,本文还是使用学界常用的“农村社会组织”这个概念。,这些组织在化解村庄矛盾纠纷、移风易俗、处理公共事务方面发挥着不可或缺的重要作用。尤其值得一提的是,这些农村社会组织处理问题时所运用的主要方式就是讨论协商、摆事实讲道理、说服教育等,这些具有民主协商价值的治理方式值得乡村基层党政组织借鉴。尤其是在处理一些乡村社区性公共事务时,尽量少用行政命令的方式,而更多采用协商讨论的办法,在农民权利意识和法律意识都有所提升的当下,这样的治理方式或更能让人们接受,也更能表达农民多样化的利益诉求。对此,有研究者在深度剖析广东清远市一个乡贤理事会运作过程的基础上,指出了这类社会组织的协商民主价值,就是能够通过“私对私”的集体行动逻辑对村民利益和需求进行有效整合和表达,从而激活了有主体性的村民自治[15]。

总体来说,取消农业税之后,农民的生活状况有所改观,因税费负担引发基层干群关系紧张的状况也大为缓解,但困扰“三农”问题的城乡二元结构并没有改变、农业的弱势地位及脆弱性特征依然如故。在这种情况下,要解决农民增收、农村发展等问题依然任重而道远。同时,与农村税费改革配套的农村综合改革也没有完全达到预期效果,乡村基层党政组织的公共服务供给能力依然薄弱。有些地方,为了维持机构运转,招商引资、跑项目、争资金成了地方党政官员工作的重中之重。有些地方,以发展经济为名征占农民土地,在土地补偿问题上与民争利,引发了农民的维权抗争,激化了官民矛盾,对乡村的社会政治稳定也造成了一定影响。

要改变这种状况,一方面需要国家对乡村治理的目标进行精准定位,并下大力气推进乡村治理体系的改革与重构,不断提升乡村基层党政组织的治理能力,从而满足广大农民群众日益增长的、多样化的公共服务需要[16]。另一方面也需要加强各类农民合作组织建设,并使这些合作组织积极介入乡村治理,弥补乡村社区内部自治性公共事务缺乏组织依托的现实困境,发挥其回应农民群众公共服务需求、培育乡村共同体意识等积极作用。

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(责任编辑:张建蓉)

A Study on the Mechanism of Farmer Cooperative Organizations Involved in Rural Governance

LIU Gang,WANG Fang
(School of Marxism,Shijiazhuang University,Shijiazhuang,Hebei 050035,China)

After the abolition of agricultural tax,rural governance has been improved,but are still facing many difficulties:governance system and capacity are not effectively to meet the needs of farmers'diversified public service;the rural Party organization and its staff are still lack of authority;rural community autonomy within the public affairs lacks of organizational support;and some conflicts of interest cannot be timely and effectively solved.Those problems also provide an opportunity for rural cooperative organizations involved in rural governance.There are three kinds of mechanism of rural cooperative organizations involved in rural governance,namely,cooperation-service mechanism,cooperation-trust mechanism, cooperation-negotiation mechanism.Establishing and improving these mechanisms has important significance for the reconstruction of rural governance and rural community,and rural democracy activation.

farmer cooperative organizations;rural governance;rural community;rural democracy

F306

A

1006-4702(2017)04-0132-06

2017-03-07

2015年度河北省社科基金项目(HB15SH011)。

刘刚,男,河北省中国特色社会主义理论体系研究中心研究员,石家庄学院马克思主义学院讲师,博士。