以政府信用为先导推进信用辽宁建设

战晓华

（辽宁行政学院公共管理系，辽宁沈阳110161）

特稿

以政府信用为先导推进信用辽宁建设

战晓华

（辽宁行政学院公共管理系，辽宁沈阳110161）

当前，信用辽宁建设已初见成效，但政府自身信用的问题也日益显现，成为制约信用辽宁发展的瓶颈。分析辽宁政府信用的现状及今后治理的思路，既是对区域性政府信用理论问题的重新梳理，同时对于构建政府信用、加速推进信用辽宁建设也具有重大现实意义。

政府信用；社会信用；诚信责任

党的十八大报告明确指出：“要深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，并首次明确把政务诚信置于其他诚信建设之首。辽宁省信用辽宁建设工作始于2009年，经过几年努力，全省社会信用意识日渐增强，社会信用体系建设日趋完善，社会信用奖惩联动机制初步建立，信用辽宁建设已初见成效。但政府自身信用的不足也日益显现，成为制约信用辽宁发展的瓶颈。这一方面是源于政府信用是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，在整个社会信用治理中居于示范地位，是整个社会信用的风向标。另一方面在于引发政府信用问题的诸多因素相互交织及由此带来的治理困顿。借助政府信用建设的一般理论，结合辽宁实际分析地方政府信用不足的现状及今后治理的思路，既是对区域性政府信用理论问题的重新梳理，具有一定的理论意义，同时，对于构建政府信用、加速推进信用辽宁建设也具有重大现实意义。

一、政府信用的内涵及特征

（一）政府信用的内涵

政府信用就是社会主体对政府守约践诺的意愿、能力和行为的信任。具体来说，包括政府恪守对公众的信用责任的诚意；政府必须有能力履行其信用责任。由于上述两个方面决定的政府履行其信用责任的实际状况，以及由此产生的公众对政府的评价及信任情况。政府的职能和政府信用的内涵决定了推进信用辽宁建设、打造良好的营商环境的必然性。

（二）信用政府的特征

信用政府的特征可以概括为：一是言行一致，不能出尔反尔，即“言必信，行必果”；二是信息及时充分传递，不能暗箱操作，即政府的政策透明、信息公开，主动接受人民群众监督；三是政策要稳，不能朝令夕改，政府的公共政策必须有连续性，不能出现政策断层，造成民众政策恐慌，甚至侵害民众合法权益；四是讲求效能与廉洁，不能低效与贪腐。讲信用的政府既要提高自身行政效能，又要努力保持高度的廉洁性，满足民众期待。

二、辽宁省政府信用问题的表现及原因分析

（一）辽宁省政府信用问题的表现

在转型期，我国各级地方政府都发生过较为严重的信用问题，一定程度上“政府信用建设”成了社会信用“木桶”的“信用短板”，并集中表现为：诚信意识淡薄，在对外招商引资时做出的一些承诺，到具体落实时“打了水漂”，影响恶劣；年初答应要办的事项年底却不践诺；一些政策朝令夕改，官走政息；地方保护主义明显；好大喜功，做表面文章，热衷形象工程、政绩工程；政府及官员自我约束弱化，一些部门、地方腐败比较严重……上述这些现象在辽宁省不同程度地存在。

（二）辽宁省政府信用问题的原因分析

导致地方政府失信的原因比较复杂，既有政府人员自身的素质问题，如一些政府工作人员素质不高，吃不透政策，执行时出现偏差，导致失信，也有体制机制的问题，如各部门之间职责不清，遇事互相推诿等。但最为主要的还是：

1.地方政府及其公务员的利益存在着公共性与自利性的冲突。作为政府，应以社会公正为宗旨，坚持公共性的理念，但在某种程度上，政府机构及其公务员也是追求自身利益最大化的“经济人”，也有着个人政绩、职务升迁、做大财政等欲望，结果导致政府行为偏离了公共效用最大化的轨道。

2.长期以来形成的“官本位”意识仍然存在，重“管制”轻“服务”。市场经济是法治经济，也是诚信经济。但在辽宁省有的地方，由于受到传统“官本位”遗留思想的影响，“服务型政府”的意识尚未树立，民主法制意识淡薄，统治或管制欲望强烈，导致地方政府“越位”“错位”“缺位”。

3.对政府的监督难以形成合力。现有的监督管理体制中由于监督主体过多，监督职能边界不清以及缺乏独立性，导致权力机关无法充分发挥监督作用，达不到应有的效果。

4.政府失信的成本太低。在辽宁省乃至全国范围内，不少地方认为失信是道德范畴，是软约束，并不是硬规范，所以信用的惩罚性和威慑力都不如法律。同时，保障政府诚信务实开展行政工作的法律法规不健全、不完善，由于缺乏严格的行政程序规则，面对行政责任问题时，对政府工作的监督制约缺乏力度。另外，相比于民众，地方政府在信用关系中地位特殊，处于强势地位，依然掌握着话语权、公共资源配置权，因此，几乎为零的失信成本令有的地方政府习惯于失信于民。

三、确定辽宁省信用政府建设的总体目标

（一）有限政府是前提——政府信用责任范围的合理界定

改革开放以来，辽宁省的行政体制改革取得了不小的成绩，但是有限政府的改革“一直在路上”。计划经济时代“全能”政府模式的惯性很大，全能政府集中了人们所有美好的期望，一切问题都可以找政府，也只能找政府。政府承担了过多的超出自身能力的责任，干得比较累，干不好还挨骂，影响政府公信力。党的十八大以来，中央以简政放权为突破口，晒权力清单、负面清单、责任清单，其实质就是要加快推进政市分开、政社分开，释放市场、社会的活力，解决好政府“错位”“越位”“缺位”的问题。我们要进一步落实党的十八大会议精神，使政府回归提供公共产品和公共服务的本位，界定政府信用责任范围，提升政府履行信用责任的能力。

（二）法治政府是核心——政府信用的非人格化

打造信用政府要求政府必须讲求契约精神，有规则意识，而最大的规则就是法律。所以，当前核心问题之一就是要处理好法治与人治的关系、权与法的关系，实质就是要依法行政，“将权力关进制度的笼子”，发挥制度的根本性、稳定性和长期性作用，制约权力滥用。当前，辽宁省要通过邀请由专家学者组成的第三方机构，按照中央要求，结合各级政府及其部门的“三定”方案，进一步审定“三张清单”，各级政府及部门要落实好清单中的法定职责、实施主体、管理流程、监督方式等事项，做到“法无授权不可为”“法定责任必须为”。

（三）责任政府是保障——政府信用责任的明晰化

作为由纵向各级政府与横向各职能部门构成的庞大的组织体系，政府行政主体的不当行为都可能给整个政府体系的诚信形象带来一定程度的不良影响。因此，强化辽宁省政府的信用责任意识，必须有顶层的宏观行政管理体制设计，明确各级政府之间、部门之间、职位之间的职责分工，并建立与职能相对应的公共资源保障机制，使政府行为主体切实履行各自的信用义务并承担相应的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。

（四）阳光政府是关键——信用主体与客体的信息对称

信用理论的基本原理告诉我们，政府信息公开才可能建立公众对政府的信任关系。但是由于政府地位的特殊性，政府和公众之间的关系是不平等的，这就加剧了二者之间的信息不对称的程度。实践中，有些政府部门拒不公开或刻意隐瞒重要信息，导致了公众的不信任，损害了政府的公信力。当前，要进一步扩大公开的范围，提高公开的质量。具体来说，就是落实好中办、国办印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》及辽宁省的实施方案，坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，让群众看得到、听得懂。要着力依法规范政府信息公开管理，包括管理的主体，其工作职责和标准，运作的流程等；依法明确政府信息公开的主要领域，包括公开行政权力信息、政务服务信息、政务参与和回应关切信息；提升政府信息公开的信息化水平，使权力在阳光下运行，提升政府公信力，真正做到取信于民。

四、紧紧围绕推进信用辽宁建设战略任务，着力突破“战略重点”

（一）优化公共政策过程，保证其稳定性和连续性

作为政府实现行政意图的主要工具，公共政策信用是政府诚信最重要的表现。公共政策是政府和公众间的一种社会契约，政策一旦实施，就意味政府对社会做出了承诺，公众就有了稳定的心理预期。所以公共政策一定要有稳定性和连续性，不能朝令夕改，否则容易造成民众政策恐慌，长此以往，民众对政府的满意度降低，进而会不信任政府。实践中，公共政策不稳定，多数是政策本身不科学，缺乏可操作性，或拍脑袋决策，造成“政策烂尾”。或者在不同届别政府或是前后任官员之间，由于新官不理旧账，出现政策断层。

1.建立健全制度化的民主参与机制，提升公共政策的回应性。要让公众直接参与到公共政策的整个过程中来，以此增强逐步培养其对公共政策的信任感。一是建立健全民众的利益表达机制。如政府可以通过现代化的信息手段，收集公众政策愿望的建议，也可以积极培育社会组织，发挥其将分散的公众意见整合为公共政策要求的重要载体作用。二是推行政策制订过程的公开化，增强公众对政策的信任感。比如，完善重大决策的听证会制。在各地的听证会实践探索的基础上，逐步形成一些规范性的制度安排，作为地方政府制订公共政策的法定程序。又如政策公示制度，就是政府在正式出台公共政策时，以各种便捷的形式，将政策内容告知于民，使其明白应承担起的政策义务和享有的权利以及政府会承担起什么样的责任，由此增进对政策的信心。再如，健全公共政策的民主监督机制和政策实施反馈机制。为提高公共政策的公信度，政府可以通过培育第三方政策分析评估机构，可依托各高校、科研院所等，以购买服务的形式，让其以独立的身份，对政策方案以及实施的结果开展跟踪分析，并做出公正客观的评估。或者发挥体制内机构的作用，即由地方人大对地方政府政策的实施情况进行审核和监督，一旦发现存在重大问题，可以做出中止政策执行或对政策方案进行重大调整的决定。

2.重大事项依法决策，维护程序正义。要按照党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，这是对程序正义的保障。

3.实行重大决策责任追究制度。一直以来，问责机制的缺失，让一些官员决策无所顾忌，“三拍工程”屡见不鲜。十八届四中全会建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，给权力套上“紧箍咒”，时刻警醒官员在行使决策权时，要慎之又慎。

（二）强化政府信用行为的监督机制

政府是否恪守信用，同监督机制是否健全有着重要的内在关联。在体制内部强化地方政府信用监督机制，比较现实的对策思路是：

1.增强国家权力机关，即人民代表大会（以下简称人大）对政府行为监督的职权。可以考虑在组织上建立由人大统一领导的包括纪检、监察、检察院、法院等在内的权力监督统领机构，这样既可以避免人大专业技能的不足，提高人大履行监督职能的实际能力，同时也可以避免人大同监督对象之间的信息不对称现象。在此基础上，应逐步建立健全政府领导以及政府部门领导定期向人大述职，以及人大评议政府行为的制度，借此形成人大对政府及政府部门诚信行为的评价和问责机制。

2.积极发挥网络监督的积极作用。近些年网络监督的不断完善给民主监督职能的优化提供了可能。辽宁省现有监督体系中的各监督主体都应该积极建立社会信息采集机制，具体来说，可以设立专门的网络管理机构，指定专人浏览网站，下载网友留言等，负责与其他网络平台的交流和沟通工作，建立网络舆情收集、分析、研判政府诚信机制。并将收集来的群众反映强烈的政府失信问题，由人大统领相关机构对政府进行质询，从而加大对政府诚信监督的深度和力度。要建立完善的社会监督系统，尤其是利用网民力量和新媒体，对政务诚信建设实行无死角、全方位的监督。

（三）完善政府及官员的诚信责任机制

完善政府诚信责任机制，是政府挽回失信后果，重塑政府公信力的重要机制。政府信用某种程度是由具体的公务员来体现的。保证政府在信用建设中守信践诺，既需要宏观制度的保障，还有通过健全官员失信的约束机制，来引导每个公务员守信履约。

1.完善政府失信的国家赔偿制度。比如，民众反映的地方政府的承诺不兑现，政策不落实，招商引资中签订的合同不履行等典型失信行为，相关部门必须进行调查和追责。其中一个关键问题就是要切实贯彻《国家赔偿法》，降低民众或组织追究政府信用责任的实际成本，将这一制度变成容易启动和操作的维权机制。比如，基于孤立的民众个体难以承担追究政府信用责任的成本，且地位不对等的现状，可以考虑积极培育各种形式的社会组织，发挥其同政府谈判、对话的功能。再比如深化司法制度改革，强化司法独立性，确立行政相对人或组织与政府在法律上的平等地位，降低其维权成本，提高其获得利益补偿的可能性等。

2.强化政府官员履行诚信责任的压力机制。地方政府行政首长的诚信责任意识在政府诚信建设中至关重要，要逐步引导其树立工作“对下负责”的意识。当前政府失信的许多问题，例如政绩工程、形象工程、虚假数字等，都与政府的政绩考核体制有偏差相关。十八大以来，中央已多次强调要转变发展方式、改革干部考核规定，破除原来“唯GDP”的考核方式，并采取了一系列措施。从某种意义上讲，地方政府是直接为民众服务的，其信用状况应该直接来自民众的评价。所以当下更重要的是考核主体要多元化，可以考虑将考核重心向下倾斜，改变以往“对上不对下”的考核办法，还要加大民意评价在考核中的权重，比如企业满意度、公众满意度，考核结果才更容易获得民众的信任和支持。

3.完善公务员的诚信考核制度。公务员队伍的诚信观念和行为塑造是政府信用的基础。提高公务员的信用意识，除了加强对其诚信教育，也提倡各级政府要按照一定的程序和标准，定期不定期对领导干部的诚信状况进行全面的考核，以此作为领导干部的职务升降、奖惩的依据。2014年国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，明确提出要建立公务员诚信档案。作为一种常态化的制度创新，其内容可以包括三类信息：一是履行岗位职责产生的公务员诚信信息，包括年终公务员的个人述职报告及单位的年终考核意见，在本职工作岗位的突出业绩，为本单位、本行业争取的荣誉，行政过程中的失信情况，上级领导以及纪检监察部门检查工作或接受的举报材料等；二是政府服务对象，即社会、公众以及企业等行政相对人对公务员工作及行为的评价，诸如信访部门接到的群众来访、媒体的意见与群众评价等；三是公务员日常生活中的个人信用信息，包括个人身份信息、个人收入、住房、证券、消费信息、交通驾驶信息、参加的社会实践活动，以及贷款还款、罚款缴纳等社会信用情况等。诚信档案是一般人事档案的有益补充，通过道德考核与业绩考核有机结合，引导公务员形成德才互补的良性局面。

（四）加快推进社会信用体系建设，为信用治理夯实基础

信用制度是社会建设的基础性制度。全面推进社会信用体系建设，既为政府监管社会提供了一种有效工具，更是信用政府的职责所在。

1.加强诚信教育与诚信文化建设。通过弘扬诚信文化、树立诚信典型、开展诚信主题活动和重点行业领域诚信问题专项治理，引领社会成员诚信自律，在全社会形成“诚信光荣、失信可耻”的良好风尚。

2.加快推进信用信息系统建设和应用。以《辽宁省公共信用信息管理办法》《辽宁省企业信用信息征集发布使用办法》为依据，打破信息孤岛，形成全省范围内行业间、部门间的信用信息交换共享机制，进一步完善省、市、县三级信用数据交换平台，夯实社会信用体系建设的基础。

3.完善以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制。一方面在市场监管和公共服务中对守信主体实行优先办理、简化程序、“绿色通道”等激励政策；另一方面完善失信信息披露制度，建立失信行为责任人行业禁入制度，推动形成涵盖行政监管性、市场性、行业性和社会性约束和惩戒，跨部门跨地区的综合性联合惩戒体系，使守信者一路畅通、失信者寸步难行。

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〔2〕范柏乃，龙海波.我国地方政府失信形成机理与惩罚机制研究〔J〕.浙江大学学报，2010，（3）：164-173.

〔3〕杨秋菊.政府诚信建设研究——基于政府与社会互动的视角〔M〕上海：上海财经出版社，2009.

〔4〕杨淑萍.行政分权视野下地方责任政府的构建〔M〕.北京：人民出版社，2008.

（责任编辑 石子）

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1672-5646（2017）02-0001-04

战晓华（1972-），女，辽宁沈阳人，教授，硕士研究生，主要从事行政管理研究。