纪在法前：职务犯罪预防模式的新突破

冉红音，王 赞

（中国纪检监察学院 教研部，北京 100813）

纪在法前：职务犯罪预防模式的新突破

冉红音，王 赞

（中国纪检监察学院 教研部，北京 100813）

现有职务犯罪预防模式大体有三种，即个案预防、系统预防和网络化的社会大预防。这三种模式各有其弊端，主要表现为：个案预防模式多属事后预防，系统预防模式难以适时跟进行业的新变化，而在网络化的社会大预防模式中如何构建有效的网络是一大难题。“纪在法前”的提出，通过以政党建设减少职务犯罪发生的机率、变横向拦挡为纵向阻遏、强调纠正作用而不是惩戒威慑，突破了现有职务犯罪的预防模式，对今后的职务犯罪预防具有重大意义。

纪在法前；职务犯罪预防；新模式

一、预防职务犯罪的既有模式及问题

上个世纪九十年代以来，“更强调对腐败犯罪实施综合预防战略的理念”[1]逐渐在我国反腐败工作中占据了主导地位，到党的十六大报告确立反腐败总体策略的十六字方针时，“注重预防”被写入了党代会报告。在这一背景之下，职务犯罪预防问题受到了更多的关注，逐渐形成了职务犯罪预防的既有模式，也随之开始了对于这些模式的归纳和总结。

2003年，周洲和滕志强较早使用“模式”这一术语，从经验总结的角度描述了广东、上海、江苏、北京等地开展的职务犯罪预防工作[2]。但作者只是经验性地描述了这些地方职务犯罪预防工作的特点，因而并不具有模式归纳的意义。真正具有模式归纳意义的文章却大多并未冠以“模式”的名称，但其归类的倾向非常明显。2005年，最高人民检察院职务犯罪预防厅编写了《中国预防职务犯罪理论与实践研究报告》一书，该书吸收了之前对职务犯罪预防归类的成果，可以看作模式归纳所达到的高度。

（一）预防职务犯罪的既有模式

《中国预防职务犯罪理论与实践研究报告》一书是有关预防职务犯罪问题的研究报告合集，该书并无专论预防职务犯罪模式的文章，但是，在该书的第六章关于预防职务犯罪的形式探讨中，编者将职务犯罪预防分为三种形式：个案预防、系统预防和专项预防。这实际上借鉴了之前的众多认识和总结。不过，该书的模式分类虽然比较权威，但却没有将广泛论及的“社会与网络预防”纳入其中。因此，本文结合其他众多论著将现存预防犯罪模式分为以下三种。

1.个案预防

在查办职务犯罪案件的过程中，人们逐渐发现，典型职务犯罪案件的产生，往往都有制度欠缺的原因。个案预防就是指在查办职务犯罪案件过程中，针对典型案件的特点和情况，认真分析和研究职务犯罪发生的原因，找出发案单位在制度和管理机制方面存在的薄弱环节和漏洞，提出有针对性的建议，帮助发案单位堵塞漏洞、建章立制。由最高人民检察院职务犯罪预防厅编辑的《预防职务犯罪优秀检察建议精选》一书的出版，可以视为个案预防的阶段性总结成果。

个案预防具有事后预防的性质，也是直接的和初级的预防。

2.系统预防

也称行业预防。经验表明，腐败往往具有行业性的特点，某些行业属于职务犯罪高发的行业，而另一些行业则职务犯罪较少。如金融、城建、工商、税收等行业在一定时期表现出职务犯罪高发的态势。这种行业发案的共性表明，可以将个案的预防经验与行业相结合，总结出行业或系统发案的一般规律，从而寻找出针对该行业或系统进行整体预防的工作方式，并推广到同一行业或同一系统中，实现预防关口的前移。

系统预防注重趋势预测和理论分析，虽然在一定程度上仍然依赖于案件的发生，但初步显示出事先预防的作用和效果，比个案预防显然更具优势。

2002年，职务犯罪预防部门独立于反贪（侦查）部门，这意味着职务犯罪预防工作方式完成了整体变迁，即由侧重于个案预防、事后预防向行业预防、事前预防的转变。

结合相关领域的个案经验，将事先预防的思路贯彻到重大工程建设项目中就演变为专项预防。如针对奥运场馆建设，三峡移民工程等，都属于专项预防。①《中国预防职务犯罪理论与实践研究报告》一书将“专项预防”单独列为一种形式，但实际上从所收论文的观点看，仍然属于“系统预防”模式。

3.网络化的社会大预防

网络化的社会大预防可以说是个案预防、系统预防进一步发展的结果。“单纯的个案预防总是不断向纵深延伸和发展，不断向类案，向行业、系统、领域，最后向全社会发展，在这一过程中，预防工作的社会性越发明显。”[3]77因此，“预防职务犯罪必须走社会化大预防的道路”[3]78，而且，由于“网络化已经成为社会预防最为显著的特征”[3]87，这一模式被归纳为网络化的社会大预防。这些网络多由纪检监察机关、检察机关、公安机关、行政机关等各有关单位参与，以图共同形成预防合力。上个世纪90年代以来，逐渐形成了一股构建预防网络的热潮，2000年前后，“多层次的社会预防网络在全国范围内普遍建立”，其数量至少在6000个以上。[3]88

（二）现有预防职务犯罪模式存在的问题

然而，现有预防职务犯罪模式却并没有在党风廉政建设和反腐败工作中大显身手，反倒给某些人以“越反越腐”②2009年《法制与经济》第12期刊出署名田心的文章《如何跳出越反越腐怪圈》，2011年《三峡大学学报》发表《对“腐败越反越多”的另一种解读》一文，2013年，戴立言分别在《新华每日电讯》和《中国纪检监察报》发表《真的是“越反越腐”吗？》和《所谓“越反越腐”没有根据》，季建林在《理论探讨》7月号刊发《制度性反腐：走出“越反越腐”怪圈的根本之策》等文章。的感觉，究其原因，固然很多，但预防职务犯罪模式本身存在的问题也是不容忽视的。这些问题主要包括：

1.个案预防本身需要通过职务犯罪的发生彰显问题，其作用主要是亡羊补牢，而非未雨绸缪

由于个案预防是根据典型案件的分析来查找制度漏洞，提出廉政建议，因此，在问题未充分暴露之前，是很难发挥作用的。同时，检察建议的方式并不具有强制性，问题暴露之后，廉政建议能否发挥作用，完全靠发案单位的自觉。根据北京2000年至2004年9月的统计，北京检察机关向发案单位发出828份检察建议中，被采纳的547份，纠正违法事项22件。这一比例被认为是个案预防卓有成效的表现，但仍然有三分之一左右的建议未被采纳。

2.系统预防的模式随着行业、系统情况的变化而难以快速跟进，因而减弱了其预防职务犯罪的效果

系统预防的模式显然比个案预防更具有预防效果，但是，行业和系统并非一成不变，实践中也就不时有“按下葫芦浮起瓢”的情况发生。典型的是有些行业之前可能不是职务犯罪的高发行业，但随着社会的发展变成了高发行业和领域，令人有防不胜防之感。比如，民政部门过去一直被认为是清水衙门，资金少、资源不多，但随着国力的强盛，救灾扶贫等款项增多，这一传统的清水衙门也加入到腐败高发的行列之中，成了需要重点防范的领域，而且，其特点有别于城建、金融等传统高发行业。

3.网络化的社会大预防看上去很美，但如何建成有效的网络则是一个至今未解的难题

从理论上讲，形成各个单位通力合作，共同预防的网络是一种较为理想的状态，但是，要使网络化的社会大预防正常有效地运行起来，既需要广泛吸收社会各有关单位作为预防网络的“点”，也需要确立网络各个组成部分之间的关系，明确各个部分之间相互作用的过程和方式，这显然不是一件容易的事。[3]任何一个环节出现问题，都有可能使预防网络处于形同虚设的状态。事实上，大力开展职务犯罪预防工作的时期，反腐败的成效并不显著，“形势依然严峻”这一表述在中央纪委的全会文件中沿袭了多年。十八大之后中央纪委书记王岐山明确提出的“当前以治标为主，为治本赢得时间”这一反腐策略，可以说正是基于网络化的社会大预防作用不彰而开始另寻出路。

综上所述，职务犯罪预防的模式虽然发挥了一定的作用，但远未达到预期效果。如何进一步推进职务犯罪预防工作，有待来者。

二、“纪在法前”的提出及内涵

（一）“纪在法前”的提出

2015年3月5日，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在参加十二届全国人大三次会议北京代表团的审议时正式对外提出“把纪律挺在前面”这一思想。当天新华社发布的新闻说，“王岐山强调，要协调推进‘四个全面’战略布局，坚持全面从严治党、依规治党，严明政治纪律和政治规矩，把纪律挺在前面，立起来、严起来，执行到位”。

3月下旬，王岐山在河南调研时进一步将此思想概括为“纪在法前”，他在召开座谈会时强调“要站在党和国家事业发展全局的高度，认识全面从严治党的深刻内涵，真正做到‘纪’在‘法’前，用纪律管住大多数”。此后，纪检监察系统的报纸、刊物及网站对此概念进行了诸多讨论和深入解读。“纪在法前”这一思想被认为“是一个非常重要的事情，也是一个工作的方针，这也是我们治党治国的一个政治智慧”①2015年7月7日，全国党建研究会特约研究员、北京市委党校姚桓教授在中央纪委监察部网站的“反腐三人谈”栏目中高度评价了这一思想。。

（二）“纪在法前”的内涵

“纪在法前”的思想，其主要内涵如下：

1.“纪在法前”的核心是在法律底线前面树立一道纪律防线，以预防职务犯罪的发生

提出“纪在法前”，是基于近年职务犯罪发展的规律：“无数案例表明，领导干部往往是从破坏规矩、违反纪律开始、进而违法。”[4]因此，“阻断腐败链条的一个重要途径就是，在问题发生的初始阶段，当不良行为刚刚露头之时，通过抓早抓小、动辄则咎，以纪律的刚性约束，迫使其改变发展轨迹，把问题消灭在萌芽状态，防止小错铸成大错”[5]。

目前，这一认识已经成为纪检监察机构的普遍共识。在法律底线之前树立一道纪律红线，通过严明纪律，防止共产党的领导干部走向职务犯罪的深渊，也正在成为新一届政权的实践方向。

2.“纪在法前”，针对职务犯罪提出了新的工作方式，尤其是纪检监察工作方式

“纪在法前”，其实一直隐含在党纪和国法的关系之中，但明确提出这一思想之前，对他们关系的认识总体上是模糊的、混沌的。这种模糊、混沌表现在理论层面上是党纪规定与国法混同，党纪的特殊性严重体现不足，在实践层面则是以国法包办党纪，即往往在查处干部的违法犯罪行为后给予党纪处分。因此，在实践中，作为反腐败主要力量的纪检监察机关逐渐形成了注重查办大案要案的工作方式，有时甚至一查到底，然后移交司法进行定罪量刑，附带给予党纪处分；而对违反纪律的小错小失则听之任之，纪律几乎形同虚设，小错小失因之不断发展，终于达到职务犯罪的程度。

明确提出“纪在法前”，是对党纪国法关系第一次划出了一道清晰的分界线，而随着理论上对党纪和国法进行区分，纪检监察的工作方式也随之改变，即从抓大案要案改为抓早抓小，动辄则咎，通过落实中央八项规定精神，持续反对“四风”问题，发现苗头及时提醒、触犯纪律及时处理，促使党员守住纪律红线，从而使领导干部远离违法犯罪的轨道，达到预防犯罪的目的。

3.“纪在法前”必须严明纪律

用纪律阻断职务犯罪行为，内在地隐含严明纪律的要求，这主要包含两个方面的意思：一是必须严明执纪，二是党纪约束严于法律规定。

考察近年腐败蔓延的原因，主要是“一些地方和部门在执行党纪国法上，失之于软、失之于宽”[6]。因此，严明法纪，成了应对这一问题的必然选择。“要执纪必严、动辄则咎，体现纪律的严肃性。”[6]中央屡次表明这一态度和决心，也屡次宣示要“以严的措施管理干部，以严的纪律约束干部，把一个一个的螺丝拧紧了，做到执行制度没有例外，不留‘暗门’，不开‘天窗’。”[6]

严明纪律的另一层含义是党纪严于国法。党纪是对党组织和党员立的规矩，国法是全体公民的行为底线。党规党纪严于国家法律，不能把党规党纪对党员的要求降低到国家法律对普通公民的要求。只有这样，党纪才能在职务犯罪发生之前拉响警报，阻遏党员领导干部滑向犯罪的深渊。也就是说，党纪的标准要求更高，惩处线更低——当然，这里的惩处方式也有别于司法手段——法律不做处理的行为，党纪可以进行处理，从而以党纪处理阻断职务犯罪的发生发展。同时，法律惩处的是少数犯罪的人，党纪则是要管住大多数。

三、“纪在法前”对职务犯罪预防模式的突破

在“纪在法前”这一思想明确提出之前，对于如何改善职务犯罪预防工作，学术界提出了诸多建议，实践者们也进行了诸多尝试。比如建议推进法治化，惩处职务犯罪国际化，加强社会控制，加强部门协作与沟通，加大惩处力度等等。但是，总的来说，基本都是在原有的职务犯罪预防模式范围内进行微调。而“纪在法前”这一思想，则具有突破模式的意义，这主要从以下方面体现出来。

（一）发挥政党建设的力量预防职务犯罪发生

“纪在法前”最大的突破是政党建设的力量得到发挥，从而借助政党自身的组织力量和自我清洁能力预防职务犯罪的发生。

此前的职务犯罪预防，普遍强调的是法律的力量和作用，这是职务犯罪预防应有之义。不过，现有法律规定和政策文件“基本上都没有职务犯罪预防工作具体开展程序的规定，……可能形同虚设”[7]，短期内显然难以发挥作用。与此同时，另外一个本应发挥作用的力量一直受到漠视，这个力量就是政党建设。

对一个政党来说，政党建设具有自我型塑和自我清洁的作用。无论采用什么样的方式，也无论其政治目的是什么，一个政党都需要进行政党建设，在公众面前形成良好形象，从而争取公众的支持。

在历史上，中国共产党通过整顿作风，加强纪律，将自身建设成为一个领导中国民众争取独立解放、建设新中国的廉洁政党，取得了执政的合法性并长期执政至今。与此同时，中国共产党也逐步探索出纪律在政党建设中的重要作用，并上升到制度层面。2003年，中国共产党制定了世界上第一部政党《纪律处分条例》，2015年，中国共产党对该条例进行了修订，明确纪法分开的原则，为纪律在政党建设中发挥更大作用打下了良好的制度基础。

当前，中国共产党作为执政党，大多数国家工作人员都是共产党员，这也意味着职务犯罪的潜在主体主要是共产党员，因此，借助政党的组织力量，通过政党建设的手段，将这些人员隔离于职务犯罪的范围之外，从而减少职务犯罪发生的机率，达到预防职务犯罪发生的目的。而且，由于中国共产党的领导地位，中国共产党在反腐败工作中占据主导地位，因此，通过严明纪律遏制腐败态势，是一个很有现实基础的选择。十八大以后中央纪委在反腐败方面的显著成效充分地说明了这一点。

（二）从横向追击到纵向阻截

前述个案预防、系统预防乃至网络化的社会大预防模式的建立，基本都是随着社会的横向展开而展开，其典型特点是在社会各个领域和范围内追逐着职务犯罪而游走，其中，个案预防可说是点式追击，系统预防是片式追击，社会化的大预防则是全面追击。这样横向追击的特点，使预防重点不断变化，情况随时翻新，有让人疲于奔命，“按下葫芦浮起瓢”之感。

“纪在法前”这一思路，淡化甚至消弭了行业、范围之间的差别，强调从职务犯罪的发生发展过程着手，通过抓早抓小，使小过失及时受到惩处，使制度漏洞及时得以弥补，使犯罪机会及时减少，从而防范职务犯罪的发生蔓延。这一变化，使得职务犯罪预防从横向的领域追击变成了纵向的过程阻截，在职务犯罪发生之前进行处理，从而改变了之前总是慢半拍的态势，真正发挥出预防作用。如果纵向的过程阻截方式与职务犯罪的发展路向具有同向性，切断职务犯罪，因之变得随时可行，而非远水不解近渴。而且，对小过错即行惩处，下手不重，也易于施行。同时，原有关于网络节点、制度建设的内容可以与之相辅相成，从而共同提高职务犯罪预防的效果。

（三）从强调惩戒警示到重视监察纠正

“纪在法前”的预防模式，在发挥政党建设作用、变横向追击为纵向阻截的同时，还暗含着一个重要的变化，就是从强调惩戒警示转向重视监察纠正。

在此之前，无论是运用法律手段，还是采用纪律处分，都强调通过惩处达成警示和威慑作用，往往形成一种严厉打击的氛围。但是，单纯强调惩处警示，效果并不如意，尤其是被惩处的比例过低时更是如此。如果犯罪行为人无意放弃犯罪企图，即使给予了纪律处分，也仍然有可能继续发展为职务犯罪。因此，要想切实阻止职务犯罪的施行，需要更有力更直接的手段。

2015年9月，在提出“纪在法前”之后，王岐山在福建调研时进一步提出了监督执纪的“四种形态”：“党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。”[8]

监督执纪“四种形态”的思想，具有非常丰富的内涵，其中非常值得注意的是暗含了重视监察纠正之意。监督执纪“四种形态”增加了批评和自我批评、组织处理和重大职务调整等具有创新性的方式。这些方式主要不是惩戒方式，而是或者通过教育使行为人提高认识，自觉终止犯罪企图；或者通过职务调整消除行为人实施犯罪的条件，从而达到直接纠正的目的。这种直接纠正作用，在中国古代的监察制度中广泛存在。中国古代的言谏传统，基本就是对过程进行监察纠正。目前，“组织处理”和“重大职务调整”的比例还不高，这一转向还没有引起充分重视，人们的思维还更多地停留在以惩戒威慑行为人，但其在预防职务犯罪行为中的影响不可低估。随着反腐败工作从“治标为主”努力向“治本”推进，发挥监察纠正的作用必然得到更多的重视，也会进一步完善。

以上三个方面的突破，“政党建设”具有政治设计的独特意义，是最具有突破性的方面；“纵向阻截”借鉴了世界范围内的先进作法；“重视纠正”发扬了传统中的宝贵经验。这一模式如果能够成功施行，不但将推动中国预防职务犯罪的工作，而且有可能带来世界性意义，尤其是在政党政治已经成为当代政治生活的普遍现象之后。

当然，作为一种刚刚形成不久的职务犯罪预防模式，还有诸多需要探讨、实践和完善的地方。同时，其他职务犯罪预防的原则，比如透明公开、舆论监督、惩处过失等等，也都与之不矛盾，而是可以相辅相成。

[1]许宏治.《联合国反腐败公约》签约，全球合作反腐败[N].人民日报，2003-12-17（7）.

[2]周洲，滕志强.职务犯罪预防[M].北京：中国检察出版社，2004.

[3]柳晞春.预防职务犯罪——反腐败的理性选择[M].北京：法律出版社，2003.

[4]王岐山：坚持从严治党依规治党 把纪律立起来严起来[EB/OL].（2015-03-16）[2017-05-28].http://www.cpc.people.com.cn/n/2015/0306/c64094-26648824.html.

[5]晓轩.纪律立在前既是雷霆手段，也是菩萨心肠[N].中国纪检监察报，2015-03-27.

[6]把纪律挺在前面，协调推进四个全面[J].中国纪检监察，2015（6）：1.

[7]张琳.职务犯罪预防立法体系研究[J].人民论坛，2012（29）：120-121.

[8]王岐山.把握运用监督执纪“四种形态”[EB/OL].（2015-09-26）[2017-05-28].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/26/c-1116687031.htm.

Party Discipline before Law:a Breakthrough in the Models of Duty Crime Prevention

RAN Hongyin,WANG Zan(Department of Teaching and Research,Chinese Academy of Discipline Inspection and Supervision,Beijing 100813,Beijing,China)

Existing duty crime prevention could be categorized into three models:case prevention,system prevention and socialized network prevention,each having its own deficiencies.The proposition of“Party discipline before law”reduces the occurrence of duty crimes through Party construction.It transfers horizontal blocking into vertical containment,and emphasizes correction rather than deterrence and punishment.Thus,it makes a breakthrough of existing prevention models of duty crimes and is of great significance.

Party discipline before law;duty crime prevention;new models

D924.393

A

1674-9170（2017）04-0001-06

2017-06-03

冉红音（1970-），女，重庆彭水人，中国纪检监察学院教研部副教授，中国政法大学博士研究生；王赞（1988-），女，浙江宁波人，中国纪检监察学院教研部干部。

责任编校 王学青