全面从严治党视阈下党的作风建设制度化探析

杨学平

（中共攀枝花市委党校，四川 攀枝花 617000）

全面从严治党视阈下党的作风建设制度化探析

杨学平

（中共攀枝花市委党校，四川 攀枝花 617000）

在全面从严治党新常态下，加强党的作风建设制度化，是总结党的历史经验、分析党内现状、应对外部严峻考验的必然抉择。面对党的作风制度存在的冷漠化、游戏化、陈旧化、摆设化等问题，应从夯实基础制度入手，着眼服务为民、严格执行、权力制约、阳光透明，不断健全完善落实、监督、评价制度，构建完备的作风制度体系，从而形成用制度管作风的良好局面。

全面从严治党；作风建设；制度建设

制度建设是党的建设的根本。邓小平同志曾精辟指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[1]333。因此，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度治党，大力加强包括党的作风在内的制度体系建设，彰显了中央全面从严治党的决心和勇气，推动全面从严治党迈上新台阶。当前，党的作风建设正处于关键阶段，加强党的作风建设制度化的顶层设计，对于构建良好的政治生态具有重要的理论价值和现实意义。

一、加强党的作风建设制度化的逻辑意蕴

在全面从严治党的大背景下，党的作风建设突出强调制度建设，这并不是无源之水，无本之木，而是有着深层次的原因。

第一，加强党的作风建设制度化是总结党的历史经验的必然要求。早在新民主主义革命时期，中国共产党为了加强自身建设的需要，创造性地提出“思想建党”的理论，把思想建设放在党的建设首位来抓。这一党建理论突出强调了思想教育和道德修养的重要性，为中国共产党一步步从幼稚走向成熟、从弱小走向强大，并成为当今世界上最大的执政党奠定了坚实的基础。毫无疑问，这一党建理论时至今日仍具有强大的生命力。但是，长期以来我们党忽视了思想教育和道德修养的局限性，认为以搞政治运动的方式来加强思想教育是“万能”的，是能够解决一切作风问题的，因此，没有对制度治党尤其是没有对党的作风建设制度化给予高度重视，留下了缺点和遗憾。正如邓小平同志指出的，“凡是这样的运动都要伤害一批人，而且不是小量的。经常搞运动，实际上就安不下心来搞建设”[1]349。小平同志还进一步指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[1]328这充分表明只有形成完善健全的党内作风制度体系，才能有效地防止和遏制各种不正之风。十八大以来，在开启全面从严治党的新征程时，把思想建党和制度治党有机结合，注重用制度治党、管权和治吏，全方位筑牢制度的笼子，是在新的历史条件下加强党的建设的重大制度创新。因此，党的历史经验和教训是加强党的作风建设制度化的必然逻辑。

第二，加强党的作风建设制度化是客观分析党内现状的必然选择。当前和今后很长一段时期，要实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，离不开中国共产党的领导，这也决定了我们党所肩负的历史重任和时代考验，需要党不断提高自身能力和水平。俗话说：“打铁还需自身硬”，进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，关键在于党，成败也在于党。但是，近年来党内仍存在着一些不良作风，习近平同志指出：“一些干部得过且过，一些基层组织软弱涣散，不能发挥模范带头作用和战斗堡垒作用。一些党员干部作风问题比较突出，有的严重脱离群众，对群众疾苦漠然置之，甚至欺压群众、侵害群众利益；一些领域消极腐败现象易发多发，不仅大案要案时有发生、令人触目惊心，而且发生在群众身边的腐败现象较多存在。”[2]可以看出，一些干部中存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题，固然与思想教育不到位、道德修养水平不高有关，但与党的作风制度存在漏洞、执行乏力、效果不佳也密不可分。因此，党内的现实状况决定了全面从严治党是一场必须胜利的“新长征”，加强党的作风建设制度化是问题导向的结果和现实考量的必然。

第三，加强党的作风建设制度化是面对外部严峻考验的必然抉择。当前，我国正处在深入推进“四个全面”战略布局的关键阶段，任务艰巨、道路曲折，实现中华民族伟大复兴的中国梦充满着挑战和考验。正如习近平在第一批党的群众路线教育实践活动中参加河北省委常委班子专题民主生活会时特别指出：“党的十八大报告有一句话，我主持起草工作时就主张要写上去，就是‘发展中国特色社会主义是一项长期的艰巨的历史任务，必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争’。这句话涵义是很深的。”[3]具有新的历史特点的伟大斗争蕴含着前进和发展过程中来自外部的风险和挑战，我们必须予以高度警醒。也正是基于这样的形势判断，习近平强调：“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这决不是危言耸听。”[4]因此，面对严峻的外部形势，如何使中国特色社会主义愈加彰显世界意义，如何使中国道路更加具有示范效应，决定了中国共产党必须统一意志，加强自身建设，尤其要加强自身的作风建设，把作风建设贯穿于全面从严治党全过程，走以制度建设确保优良作风的形成之路，也是赢得世界掌声的关键。

二、党的作风建设制度化存在的问题及其原因

通过九十多年的探索与实践，党的作风建设制度化成效显著，作风制度对作风要求不断细化，作风制度体系日益健全，用制度管权管人管事的局面有了新进展，逐步形成了一个相互衔接、有机统一、配套闭合的制度体系。但是，党的作风建设制度化取得重大成就的同时，仍然不同程度存在着“冷漠化”、“游戏化”、“陈旧化”、“摆设化”等问题，作风建设成效与发展要求和群众期盼还有一定差距，迫切需要我们加强制度建设来予以解决。

第一，制度“冷漠化”，制度意识不浓厚。对于党员干部来讲，正确的制度意识要求每一位党员干部都要从自身的工作维度、生活的实际条件出发，对制度的目的性、创新性、执行力等从内心深处去认真考量，并通过实践的检验，不断对制度进行修正和完善，树立制度权威，使其将一系列的制度条文转化成为社会活动的客观准则，进而指引人们的行为判断，筑牢人们的制度信仰。对于全党而言，党的制度是全党的法规，是党的基本生活准则，每个党组织和党员干部都应该无条件遵循，这种自觉性来源于制度意识的培育。但现实中，有些党员干部缺乏制度意识，主要表现为缺乏制度建设重要性意识、制度权威性意识、制度平等意识以及制度约束意识。这使得官僚主义的“人治思想”和“人情意识”没有彻底被根除，党的章程及规章制度没有在思想上完全扎根，制度的制约性还没有充分发挥。因此，要不断强化党员干部的制度信仰，把先进的制度意识转化为他们的行为准则和自觉行动，成为其价值取向和奋斗目标。

第二，制度“游戏化”，制度设计不科学。全面从严治党，在理论上可以说是一种战略规划和一种系统设计，是系统思考和科学统筹的有机统一。而党的作风制度设计的科学性则直接决定着全面从严治党的有效性，其关键就在于是否拥有科学的标准体系。关于党的作风建设制度化，从中央到地方涉及宏观层面的法规、条例、规定有很多，但也暴露出相关制度在设计上仍存在漏洞。如既当制度“运动员”、又当“裁判员”、还当“啦啦队”，“推进”没有效果，“一纸空文”的现象依然有生存空间。部分制度设计者到基层调研不够，没有充分掌握实情，造成制度约束不明确、内容不详尽、落实不下去；有的实体性制度缺少程序性制度的支持；还有的则缺少相关配套性政策。可以看出，党的作风制度设计不科学与是否遵循制度设计的普遍逻辑与规律直接相关。因此，要解决党的作风制度设计不科学的问题，必须深究制度设计背后共通的逻辑与规律，进而从源头上理清科学设计作风制度的工作思路。

第三，制度“陈旧化”，制度修改不及时。“法与时转则治，法与时宜则有功”。从中央历次对党内法规和规范性文件清理的结果来看，作风制度尤其繁多分散。十八大以来，党中央加强对党内法规文件进行集中清理，对过时法规文件要破与立，确保与时俱进，力图作风制度简单、管用、不落伍。然而，在一些地方和部门，作风制度不适应、不衔接、不协调、不一致的问题依然没有完全解决，尤其是有的党内作风制度滞后于新的形势和新的实践；有的甚至与党章、党的路线方针政策、宪法和法律不一致，作风制度没有紧跟时代发展和形势变化，没有及时对现有制度进行修改和完善。究其原因，主要是党的作风制度分散杂糅于党内法规制度中，缺乏统一梳理和规划。因此，作风建设制度化必须加强顶层设计，立足实践，落到基层，特别是针对新情况新问题，要定期组织“回头看”，注重查漏补缺，革故鼎新，实现作风制度完善的规范化、常态化。

第四，制度“摆设化”，制度执行不严格。古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”毋庸置疑，制度的生命力在于不折不扣地执行，不能强有力地执行制度比没有制度还要可怕。在实践中，不少党员干部仍把制度“说在嘴上、写在纸上、贴在墙上”，“重制定、轻执行”的思维依然存在，导致在执行作风制度时避重就轻、趋利避害、避繁就简，时常“打擦边球”，这在一定程度上软化了制度的刚性。可以看出，制度执行不严格，既有制度本身不完善、质量不高、程序性制度偏少等原因，也有制度执行者主观上选择性执法、随意性执法等因素。因此，在作风制度执行过程中，要克服搞随意变通、“自由裁量”空间大、刚性不足、弹性过大、力度递减等问题，不断提高制度执行力，防止制度成为“稻草人”，避免因防范纠正不力而引发“破窗效应”，进而提高制度的权威和效力。

三、加强党的作风建设制度化的实施路径

“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式”[5]。因此，在全面从严治党的新常态下，加强和改进党的作风建设制度化，解决党员干部作风方面存在的突出问题，必须发挥制度管长远、管方向、管根本的优势，探索建立内容协调、配套完备、简单管用、易于操作的制度体系，并运用到作风建设的基础、管理、监督、评价等各个环节，不断提高制度的集成性、针对性和执行力。

第一，着眼服务为民，夯实基础制度。党的作风制度整体设计首先要完善基础制度。一是完善理论联系实际制度。实现理论学习常态化，加大调查研究力度，将调研成果作为考核领导班子和干部个人的重要内容之一。二是完善密切联系群众制度。健全党员干部直接联系服务群众和群众利益表达机制，切实提高党员特别是领导干部开展群众工作的能力。三是完善批评与自我批评制度。建立批评与自我批评书记责任制，将批评与自我批评活动开展效果纳入各级党组织书记的年终述职考评内容。四是完善党政机关内控制度。深入推进党政机关厉行节约反对浪费，全面规范执行标准，坚决遏制公务支出、公款消费中的违规违纪违法现象。

第二，着眼严格执行，健全落实制度。“制度的生命力在于执行力”[6]。要把落实制度作为一项政治责任和政治纪律，切实维护制度的权威性和严肃性。一是建立领导干部贯彻落实示范制度。各级领导干部特别是主要领导必须高度重视作风建设，带头遵守制度，执行好制度，维护好制度的权威。二是建立落实奖惩制度。要把制度落实情况纳入党风廉政建设责任制、绩效考核等考评中去，对执行情况持续较好的，给予通报表扬；对长期不认真落实、屡查屡犯的，必须进行责任追究。三是建立落实公开制度。通过政务公开栏、政府网站、党报党刊等载体，加大作风落实情况的公开力度。四是建立健全谈心谈话全覆盖制度。将作风内容作为谈心谈话的重要内容，对作风建设中出现的苗头性、倾向性问题早发现、早提醒、早纠正。

第三，着眼权力制约，健全监督制度。“加强对干部的监督，是对干部的爱护”[7]。领导干部作风建设出现问题的一个重要原因就是监督管理不到位，需要构建相互配套、上下联动、便于管理、具有约束力的监督机制。一是继续深化党内监督各项制度；重点是加强对“一把手”等关键重要岗位执行“三重一大”决策以及民主集中制情况的监督。二是建立健全社会监督制度，充分结合廉政风险防控机制和政风行风民主评议工作，把制度落实情况向大众媒体及时发布，广泛持续地支持群众监督。三是建立基层监督组织制度，可以探索建立社区家属助廉协会、社区政务监督团等基层群众监督团体。四是建立保护举报对象制度，完善各种激励和保护举报对象相关制度，消除举报对象的顾虑。

第四，着眼阳光透明，完善评价制度。领导干部是党的作风制度的执行者和落实者，作风制度执行和落实的效果如何，需要完整的评价体系给予测评。一是建立巡视制度。由纪检、组织、审计等部门组成巡视组，定期或不定期地对各地各部门党的作风建设情况进行巡查，并作出评价。二是建立健全群众评价领导干部作风制度。加大群众参与干部评价力度，科学设置评价指标，不断扩大群众参与面。三是建立健全社会评议机关作风制度。动员组织各领域群众代表对机关作风进行评议，并将评议结果通过报纸、网络等媒介向社会公布。四是建立健全第三方评价制度。促进检查考核由接受群众评判、上级单向考核下级向委托第三方独立机构调查转变，着重采用定量分析方法，用数据和事实说话。

毛泽东同志早就指出：“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻和实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观情况的主观主义和个人主义。”[8]习近平总书记也强调：“我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍？靠什么来战胜风险挑战？除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。”[9]因此，十八大以来，以习近平同志为核心的党中央掷地有声地提出全面从严治党战略部署时，突出强调从严治党的制度化，其重要性不言而喻。而作为党的建设重要组成部分的作风建设，必须认真研究当前存在的突出问题，加快制定更加规范、明确、完备、有效的制度，构建完善的作风制度体系，抓好作风建设的源头治理，从而形成用制度管作风的良好局面。

[1]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2]习近平谈从严治党：打铁还需自身硬[EB/OL].（2014-10-12）[2017-03-15].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/12/c_1112789432.htm.

[3]赵勇：关于全面深化改革的学习体会[EB/OL].（2014-05-20）[2017-03-15].http：//www.chng.com.cn/n31539/n946067/n11 01132/n1101141/c1197953/content.html.

[4]习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社、人民出版社，2014：157.

[5]习近平：在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[EB/OL].（2014-10-08）[2017-03-15].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/08/c_1112740663_3.htm.

[6]制度的生命力在于执行力——学习胡锦涛同志在十七届中央纪委五次全会上重要讲话之四[N].人民日报，2010-01-20.

[7]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014：138.

[8]中共中央文献研究室.毛泽东文集：第七卷[M].北京：人民出版社，1999：19.

[9]习近平在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话[EB/OL].（2014-03-18）[2017-03-15].http：//qzlx.peo ple.com.cn/n/2014/0318/c364565-24670321.html.

Construction of Party Mood from the Perspective of Comprehensive and Strict Party Administration

YANG Xueping(Party School of Panzhihua Municipality,Panzhihua 617000,Sichuan,China)

Under the new normality of strict administration of the Party,an enhanced construction of Party mood can be traced to the historical experiences,the current status and the trials from out of the Party.The indifference,frivolity,staleness,and the ornamental tendency that the public find with Party mood should be dealt with from enhancing the foundations,with emphasis laid on serious exercise for the interests of the public,restrictions of powers,and transparency.When the mechanism for implementation,supervision,assessment is established and improved,and when a holistic system for moods and disciplines is constructed,a situation in which the mechanism regulates the mood will come into being.

holistic and strict administration of the Party;Party construction;style of work

D262.6

A

1674-9170（2017）04-0026-05

2017-05-12

杨学平（1986-），男，四川攀枝花人，中共攀枝花市委党校讲师，陕西师范大学马克思主义学院博士研究生。

责任编校 陈 瑶