公民监督在廉洁政府构建中是否有效的指标体系

田湘波

（湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082）

公民监督在廉洁政府构建中是否有效的指标体系

田湘波

（湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082）

衡量公民监督作为廉洁政府建设工具有效性的指标主要有5个：一国是否有公民监督制度及其相关实施程序；公众心理是否有自觉举报腐败者的愿望；政府是否用民意调查来作为施政的参考；信息公开程度，特别是利用互联网作为信息公开工具的情况；是否有“公民宪章”（或类似的承诺）。用这5个指标可以衡量我国公民监督的有效性情况。

公民监督；廉洁政府；举报；民意调查；信息公开；公民宪章

透明国际将“公众发言权”作为廉政工作是否有效的指标。这些指标是：“政府机构是否定期向公民宣传他们的有关权利？公民是否有现成的渠道获得有关其权利的建议？政府机构有投诉渠道吗？有人使用吗？投诉后有结果吗？是否通知公民其投诉结果？是给予“举报者”的保护吗？当其上司有腐败行径时，公务员或私人部门雇员是否觉得可以投诉呢？政府机构是否进行公众调查来检验公众对其所提供的服务的看法？在有适当的互联网上网机会的国家，政府部门是否在其网站上发布公民需要的信息？这是否可以满足公民的需要？是否公布了“公民宪章”（或类似的承诺）来确立提供服务者义务和使用者的权利？”[1]

由以上可以推出制约公民监督作为廉洁政府建设工具的有效性的因素，这些因素有5个：其一，一国是否有公民监督制度及其相关实施程序；其二，公众心理是否有自觉举报腐败者的愿望；其三，政府是否用民意调查来作为施政的参考；其四，信息公开程度，特别是利用互联网作为信息公开工具的情况；其五，是否有“公民宪章”（或类似的承诺）。我们用上述指标来衡量中国公民监督有效性问题。

一、我国是否有公民监督制度及其相关实施程序问题

大部分国家都是从制定请愿法及其相关程序等相关制度规定来保障公民监督权的，而我国关于公民监督只在宪法第41条作了原则规定，刑法第254条和刑事诉讼法第108、109、110条等也规定了公民的举报权。最高人民检察院制定的《人民检察院举报工作规定》《关于保护公民举报权利的规定》《最高人民检察院关于要案线索备案、初查的规定》《奖励举报有功人员暂行办法》，监察部发布的《监察机关举报工作办法》，中纪委和监察部联合发布的《中纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》等，都对举报工作作出了详尽的规定。

此外，鲁、晋、鄂、冀、桂、琼、皖及湘等省都制定了公民有权行使举报权的地方性法规，这些地方性法规对立法的宗旨、法适用的主体和程序、公民举报的权责等都作了规定，使举报工作进一步法治化。

但是，举报制度的缺点也是非常明显的，它主要表现在：法的位阶太低且法规分散不统一。虽然信访应归入请愿权的范畴，《信访条例》也是法治化的前提，但是，它只是一个位阶很低的行政法规。

实际上，1988年，深圳特区经济举报中心的创立是举报制度真正实施的标志，此后，整个中国大地举报中心似春笋般涌现。

总之，从正式制度规定来看，我国有比较健全的公民监督制度，特别是有公民举报制度，但是，这些规范较笼统，且缺乏系统性，并且没有配套的实施细则，缺乏举报的具体运作程序，导致在实践中操作性差。为了更好地保护公民的举报权利，出台举报法势在必行。

二、我国公众心理是否有自觉举报腐败者的愿望问题

政治参与是政治行为的一种表现形式，而举报腐败者又是一种政治参与中的政治监督行为，公众心理是否有自觉举报腐败者的愿望这涉及到政治心理问题。政治心理是人们政治性格基本特征的反映。公众举报腐败者心理可以界定为公众在政治社会化的过程中，对举报这种政治监督这一特定政治行为的认知、情感、愿望和信念及态度等的总和。要剖析中国公众心理是否有自觉举报腐败者的愿望，必须要先研究公民的政治心理状况。

总的说来，中国公众是不太愿意举报腐败者的。《中国青年报》于2009年3月刊登一项调查显示，只有40.1%的受调查者觉得必须检举腐败行为，有30.8%的人不这样认为。受调查者中大约有36.4%的人说，他们认为自己的检举揭发不会受到认真对待，34.9%的人担心遭到打击报复。这说明中国公众对向有关当局检举官员腐败行为仍感犹豫，尽管他们对腐败问题越来越感到愤怒[2]。

公众是不太愿意举报腐败的根源就是政治动机不足。行为科学的相关理论认为，政治行为都是在某种心理动机的作用下进行的，政治动机是形成社会成员政治行为的直接原因。德国拓扑心理学家K.Lewin借用物理学中“磁场”概念提出了“field theory”理论，即“场”理论。此理论认为，任何人的心理活动和行为都是人的内在需要和外在环境相互影响的结晶。据此，他提出了著名的行为公式：B＝f（P·E）。其中B代表人的行为，P意指个人，E指代环境，f表函数，这个公式是指一个人的行为就是个人与环境相互影响的函数[3]。用这个公式可剖析举报腐败者的举报政治行为。

在上述理论基础上，又出现了激励过程理论。该理论认为，激励是由对人的动机的激发而导致的行为过程，而影响动机的因素主要有两个：外界刺激和内在的需求。从管理的层面来分析，外界刺激主要指管理者设置的目标、各种管理手段和措施。所以，我们也可用激励理论来分析公众心理不愿自觉举报腐败者的原因。

首先，举报腐败外界刺激不足。这表现为两个方面：

一方面，先看看廉政建设目标设置与公众举报的关系。上世纪八十年代，艾德温·洛克等人通过诸多实验研究创立了目标设置理论。该理论认为，挑战性的目标是激励的来源，对于一个人的行动而言，具有一个明确而具体的目标比没有目标更能激发人的积极性，从而能取得更好的业绩。在设定目标时，要特别注意目标的难度和清晰度。难度适中、清楚的目标的激励效果最佳[3]124。

就我国廉政建设来看，体制内力量是廉政建设的主要组织者、指导者，更多地站在党与政府的角度来思考廉政建设。有些领导人有一种错误观点，即认为治理腐败主要是惩治腐败或查案，对举报人的保护并不是一个重要的问题①2011年9月7日对A市纪检干部的访谈。。在传统举报制度下，举报作用受限，同时举报行为会受到被举报者的打击报复，公众会失去举报的热情。

另一方面，再看看强化理论与公众举报的关系。强化理论的提出者是布尔赫斯·斯金纳。该理论的基本观点是：人的行为是对其所获得的刺激的函数。对一种行为肯定或否定的后果，在某种程度上能决定这种行为在将来是否会反复出现，并且肯定要比否定更有效果。

从举报行为的后果看，一些举报者受到了一定程度的打击报复，这实际上是对他们参与政治监督行为的否定评价，肯定评价少。虽然有奖励制度，但不利的举报环境使公众不愿举报腐败者，使制定和建立的有关有利于监督腐败者的政策和制度形同虚设。

其次，参与举报腐败者的这种政治监督的需求不足。马斯洛的需求层次理论对管理心理学的发展有很大的影响。克雷顿·奥德弗在需求层次理论的基础上又创立了ERG理论。该理论的基本观点是，人的需要可分为生存（Existence）需要、关系（Re1atedness）需要与成长（Growth）需要三个层次，某个层次的需要满足得越少，则人们越渴望这种需要，并且人在一个特定的时间内并非仅限于一种突出的需要，如果较高层次的需要经常得不到满足，人们就会再次寻求较低层次的需要。

中国还是一个发展中国家，生活还不富裕，普通公众参与政治生活是一个“奢侈品”，而举报这种政治监督又是政治参与中的得罪人的奢侈品，因此广大公众有强烈的满足较低层次的需要而有较少的高层次需要。加上举报制度的不完善，公众的政治监督需求时常得不到满足，他们常常会再次寻求低层次的需求。

最后，冷漠的政治心态。由于政治冷漠是民众的一种政治态度和心理，因而更有着其复杂的历史因素和社会因素。据统计，2003年至2008年，全国检察院共接受各类举报线索约100万件，其中大部分举报都来自公众。然而，2012年中共十八大之前，检察机关受理的举报线索却呈下降趋势，2003年全国检察机关受理举报线索143394件，到2008年只有7401件。对举报者的打击报复不能不说是举报线索日趋减少的一个重要原因。[4]美国当代政治学家罗伯特·A·达尔（Robert A.Dahl）研究过政治冷漠之原因，他认为，积极参与政治者占人口的比例小，而持政治冷漠心态者占大多数。达尔认为，产生公民政治冷漠的根源主要有以下六个方面：与从事其他活动相比，从事政治参与得到的报酬较低；如果他面临的各项选择之间没有什么重大差异；个人的政治效能感越弱，越不会参与政治；高度相信一个政治体系的决策也会使人不参与政治；知识贫乏而无法参与；参与的障碍较大。[5]这是其对政治体系中的政治冷漠现象诱因的一般分析。我们也可以用这种理论来分析我国公众举报的实际心理情况。

进行举报可得到的报酬或收益有两种，一种是从事举报行为所得到的直接满足感，一种是从事举报结果得到的助益。后者包括金钱物质利益、公平的、廉洁的社会环境等。由于举报行为在我国有很大的风险，搜集腐败证据和举报腐败也不会变成一种产业。当举报不能带来收益还会带来利益损害时，当从事其他活动比从事举报能带来更多报酬或收益时，公众当然不会自觉自愿地举报。

按照达尔的第二个原因分析，当我们无论选择哪一种方式进行举报都没有差别时，或者说都不会有什么结果时，公众也不会有动力去举报。

达尔论述的第三个原因是说，如果公众认为自己的举报行为无足轻重，因为无论如何不能有效地改变腐败者腐败的局面，那公众就不大会介入政治监督了。[5]135举报是否有效，大多数公众是无信心的，所以，也会影响公民是否举报。

达尔论述的第四个原因是说，“高度相信一个政治体系的决策全都具有正当性、合法性、稳定性和公平性，也会使一个人的参与看上去没有必要了”[5]136。在中国，反腐败主要是执政党在反腐败，公众相信执政党的廉政建设决策是出色的，所以，这也降低了举报腐败者的热情。

当我们对廉政、腐败、廉洁、举报等政治知识有限时，也不会进行举报。从全球来看，真正研究与重视腐败问题是21世纪的事。对大多数公众来说，并不能真正地理解腐败与腐败治理这个“奢侈品”问题，所以，要他们自觉举报或抵制腐败，是很难的事情。

达尔论述的最后一个原因是讲政治参与的困难与代价。如果公民举报遇到的障碍越大，他就越不会去举报。他说：“如果篱笆那边的草地并不更绿一些，为何要费神攀过去呢？”[5]137我们也可以说，当公众认为举报没有报酬或者报酬很低，甚至对自己利益有损害时，也不会去举报。

可喜的是，2012年中共十八大之后，由于反腐败力度的加大，公众举报的数量大大增加。如何保持这种态势，并使政府与大众结成巩固的联盟进行腐败治理是我们努力的一个方向。

三、我国政府施政与民意调查的关系

所谓施政就是政府施行政务。具体地说，施政是指政府在一种政治价值和理念的指导下，通过一套制度体系来制定政策和实施政策，从而实现对公共权益进行分配的一种公共管理活动。[6]从这个概念可以看出，施政从本质上来说是一种政治治理和公共管理活动，它需要一种政治价值观指导，在此基础上形成一套制度体系，并通过政策工具来进行，其目的是进行公共权益分配。

施政要有一种政治理念作指导。施政理念是政府施政的基本原则，是政府施政的政治价值取向，它直接关系到政府施政的行为与结果。[7]实现善治的条件，也即善治的基本要素，也就是政府施政的价值和理论，即合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。与民意调查有关的施政理念主要是参与理念，或者说是民主理念。

施政的首要前提是决策，施政的民主化首先要决策的民主化，而在决策之前进行民意调查是施政民主化的一个重要体现。在当代社会，政府施政之前进行民调是获得民意的最好途径，是公众参与政府制定公共政策的重要参政方式。通过民意调查可以拉近决策和民意之间的距离，从而使政府的决策更合乎民意。所以，从一定意义上说，决策时民主比效率更加重要。韦伯认为民主是确保政治和国家领袖富有效率的关键，它最大限度地提供了动力。[8]熊彼特认为民主是实现政治决策的一种制度安排。政治决策民主应体现决策的主体是人民，决策必须代表和体现人民的意愿。民主论的主要代表达尔认为，所谓民治，就是普通公民广泛享有参与决策的一种体制，就是对政府决策过程的操控过程。

决策是否能达到民主化与能否以民情民意为依据关系甚大。布坎南认为，公共决策失误是政府失灵的主要体现。公共决策失误的一个原因就是决策信息的不完全性。比如，由于人的有限理性和信息的不对称，政府很难分辨谁应该真正享受医疗保障，这样基于不完全信息的决策容易产生失误。政府决策过程中的一项措施就是充分集中民众的智慧、调动公民的参与积极性，来保障信息的正确性。所谓民意，就是指广大民众对政治、经济或社会问题的共同态度或看法，对这种意见和愿望的征询、了解和分析，即是民意调查。运用科学方法与手段进行民意调查，可以及时、准确地收集民众意见，预测社会舆情的变化。[9]现代民意调查兴起于资本主义制度登上世界历史舞台之际。广义的民调是指对政经及社会生活等领域中民众意见的调查。狭义的民调就是指除了市场调查以外的主要针对政治生活和社会生活领域的调查。总之，民调是针对当前民众关心的社会热点问题，对民众的意见而进行的广泛调查，其宗旨是助决策者了解民心民意，从而为正确决策提供现实依据。可以这样说，民调就是一种信息反馈方式，是一种监督手段和验证手段，总之，是一种政治参与方式[10]。

政府施政与民意调查的关系有三方面：首先，民意调查促使政府施政时与公众进行主动交流，保障了公众的表达权。如果民意渠道不畅通，公众表达权就会受政府和精英的排挤，公众难以对公共决策施加影响。其次，民意调查提高了公众监督政府施政的力度。公共政策的制定、执行及其效果都要接受民众的监督，而民众监督的体现就是从民意调查得出的结果体现出来。所以，民意调查是公民参与政治监督一种手段，民调可以引导政府制定公共政策的方向。最后，民意调查可以体现公众期望与政府行为之间的距离或“裂痕”，如果差距过大，可能会导致请愿式或抗议性政治参与。所以，政府就需要通过民意调查了解这些“裂痕”，并通过民意调查制定公共政策来弥补这个“裂痕”，从而防止“裂痕”扩大而引起政治动乱，进而保持社会稳定。

从理论上了解了民意调查和施政的关系之后，我们看看我国政府把民意调查作为施政参考的情况。主要也从理念、制度及具体运行三方面来看。

从理念来看，把民意调查作为施政的参考应该是21世纪的事。在西方，民意调查作为一种实证研究方法有90年的历史，但真正繁荣是“二战”之后的事。在中国，2001年以前，也有民意调查，也会把民调结果作为施政参考，但政府并没有把民调作为施政的理念，而且民调也是零星进行的。把民意调查作为施政的参考的标志性事件就是中共十六大明确提出要“改革和完善决策机制”。在这种理念的指导下，我国的民调机构如雨后春笋般发展起来。

从理念上升为行动和制度来看，民调是公共政策制定前的常态行为，并有制度化的举措。从2008年开始，每年中组部已委托国家统计局在全国进行民调，搜集组织工作方面的民意。2009年8月2日，中央组织部下发了《关于开展2009年组织工作满意度民意调查工作的通知》，山东省委、省政府于2007年底发布《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》，2008年6月初，中共广东省委组织部公布了《广东省市厅级党政领导班子和领导干部考核评价试行办法》。此外，四川省、湖南省、河北省、北京市等也制定了这方面制度，杭州、鄂尔多斯、太原等地也制定了这方面制度。

从政府把民意调查作为施政参考的具体运行来看，2003年底，国家统计局要求各省市统计部门创建“计算机辅助电话调查（CATI）系统”，努力进行民意调查。2005年以后，由于互联网的普及，网络民意调查在民意调查中占主导地位。至2010年底，已有28个省（直辖市）建立起省级社情民意调查机构，其中最有名的是广州市社情民意研究中心和山东省民意调查中心。同时，非官办第三方民调机构也纷纷涌现。但是，民调机构中还是官方统计系统的民调机构占了统治地位，而且非官方民调机构运行有经费或人才方面的困难。[11]

目前，全国“两会”召开前的民众热点问题、中组部组织工作满意度的评价、廉政建设工作、公共政策的制定及其绩效的评估、干部个人工作的优劣的评价等都会利用民意调查。民意调查实质上体现了公民对施政的知情权、表达权、参与权和监督权。虽然民调是政府决策前了解民意的一种手段，但是民调也是衡量公众参与公共政策制定程度的一把尺子。

不过，这方面工作也存在不足。总的说来，各级政府以民调作为施政参考的水平不高，这主要表现在：预设民意调查结论、民意调查走过场、调查结果的利用率还比较低等问题。产生这些问题的主要原因是：决策的民主化程度低，公民参与的总体水平还是比较低；政府决策还未从根本上实现从经验决策到科学决策的转变；我国政府决策系统还不够现代化，决策系统之下的各子系统之间的分工、协调等存在问题。广州社情民意研究中心于2010年12月开展了“干群关系公众评价”调查，内容主要包括公众对目前以官民关系为主的干群关系的基本评价、对政府“问政于民、问需于民、问计于民”（以下简称“三问”）方面工作的评价、对公务员及政府相关工作人员“工作态度”、“工作作风”等以满意程度评价的指标。调查采用配额和随机抽样，电话访问了珠三角、粤东、粤西和粤北地区10个城市的2023位居民。调查显示，其中认为“官意偶尔脱离民意”的受访居民比例达44.6%，“官意常脱离民意”的有17.4%；而认为官意与民意“基本是一致的”比例较低，仅为20.7%；另外“难说”的也有17.3%。另一方面，公众对政府民调工作满意度较低，公众对政府“三问”工作的满意度仅为27%。民调显示，对公众评价干群关系影响最大的是政府“三问”工作。“三问”核心就是要调查研究，问民所需。调查研究工作必须多一些深入普通群众的调查研究，少一些官员对官员、上级对下级的调查研究，着重着力防止调查研究本身脱离群众。同时，要注重建设民意表达渠道，真正让群众的意见和愿望表达出来[12]。广东省是中国改革开放的前沿省份，广东省施政利用民调作参考是此种情况，可想而知其他省份的情况。

四、信息公开程度，特别是利用互联网作为信息公开工具的情况

研究表明，政府掌握着绝大部分资讯。政府应公开的资讯主要有：政府存在状况资讯；政务运作资讯；政府运营和实施管理过程中采集、生成或转换而来的资讯等。[13]

2008年以前，我国也没有关于情报公开的专门立法，只有一些地方性信息公开行政法规。从2002年到2008年，上海、北京、四川、重庆、河北和辽宁等31个省（自治区、直辖市）都陆续出台了相关法令规定，36个国务院部门制定了政务公开规定，其中，11个省（自治区、直辖市）制定了政府信息公开的地方性法规，广州、杭州、长春、深圳、佛山、鞍山等省会市和较大市也颁布实施了政府信息公开的地方性规定。此外，地方还相继建立了新闻发言人、规章制度上网、信息公开联席会议等相关制度。2008年以前，关于知情权的内容，还在一些单项法律中有所反映。2008年，《信息公开条例》颁布了，使公民知情权有了一定的保障。但是，信息公开法律制度是一个体系化的制度，除了信息公开法之外，还应包括数据保护法、隐私权法和行政程序法等相关内容。

现在，看看我国利用互联网作为信息公开的工具的情况。21世纪，信息的电子化和网络化已成为难以抗拒的历史潮流。政府利用互联网公开信息主要是进行电子政务建设，而政府网站是电子政务建设的主要内容。

政府网站有广义和狭义之分。狭义的政府网站通常是指传统意义上的政府门户网站。政府网站也可广义地包含政务微博、政务博客、政务SNS，政务APP等以各种形式搭载在其他互联网发布平台上的“影子”站点[14]。我们这里讲的互联网作为信息公开的工具主要是讲狭义的政府门户网站的情况。

20世纪70年代以来，美国、英国、德国、法国、加拿大、日本等发达国家在鼓励“信息高速公路”建设的情况下，电子政府务得到了快速的发展。在此基础上，20世纪90年代这些国家提出了建立电子政府的目标。

我国的电子政务建设可划为三个发展阶段：政府办公自动化阶段，电子政务基础工程设施建设时期及本世纪初全面构建电子政府和实施电子政务时期。[15]政府上网是第三阶段的主要应用。2006年元旦，我国中央政府门户网站正式开通，它是我国各级政府发布政府信息的综合平台。中国“政府上网工程”全面铺开是2007年开始的，这个工作主要是政府的推动。政府网站基本具备三项职能：信息发布、网上办公和网上交互。

政府网站最主要功能就是信息发布功能。从实际实施来看，由于互联网具有方便快捷、低成本、公开透明、立体直观[16]、记忆、不受时空限制、容量大等特点，政府网站因其自身优势被定位为政府信息公开的“第一平台”，担任着政府信息公开的重任并成为信息公开的主渠道。虽然政府网站对于保证信息公开起了很大的作用，但是，也存在以下几个问题：

一是资讯公开的内容不全。当前，政府网站公开的信息多以政策性、宣传性信息为主。网站信息主要是枯燥的政府公文、会议简讯、领导讲话、地方介绍或机构职能介绍，内容陈旧，没有新意，而政府采购、财政资金支出、人事任免、干部选拔等方面公开不理想。2011年12月，中国软件评测中心发布的报告表明，80%以上的各级政府网站都有信息和服务失效等现象。民众最关注的信息，如教育、社保、就业、医疗、住房、交通、企业开办等，在政府网站覆盖率比较低，绝大多数网站服务覆盖率不足50%，最低仅为13.86%，政府网站信息服务民众需求不足。政府网站发布的政策文件也存在发布不完善或者未很好区分政务信息与新闻信息等问题[17]。由于信息公开不够规范，从而导致信息公开随意性比较大。

二是资讯时效性比较差。根据信息时效性长短，我们可以把网站上的信息分为长期有效的资讯和短期有效的资讯。前者如法律、政策条文等，可以不及时更新，后者主要是指新闻报道等，要及时翻新。通过观察政府网站能感知，政府网站中短期信息更新速度不快，从而导致信息质量不高，实用性不强。

三是资讯加工能力不强。它主要表现在两个方面：其一，张扬政府政绩过多，公开公众需要的服务类信息过少；其二，对资讯加工不足，即一次资讯（如政策性资讯等）公开过多，对于一次资讯进行二次加工和三次加工类的资讯过少。这样就使公众对一次资讯理解不够透彻。

四是各地区和各部门电子政务建设发展不平衡，资讯公开不公平问题比较突出。通常来说，市级、省级和中央级等政府网站信息公开程度要明显强于县级政府网站，东部和南部地区政府网站信息公开建设水平要优于中部和西部政府网站。

美国国家电子商务协调委员会认为，政府网站从低级向高级发展有5个层次①第一层指只需点击几下鼠标，就可以得到政府机构提供的信息和服务；第二层提供了在线处理方式，如办理车辆登记等；第三层的门户网站，当人们从一项业务跳转到另一项业务时，不需要重新进行身份验证，这建立在两个部门合作的基础之上；第四层则可以从所有可用的政府资源中调出事务处理所需要的数据，这要求机构间的充分合作，才能使不同的数据库相互连接；第五层允许人们按自己的意愿与政府进行交互式访问，在与居民相关的特殊环境的特定领域内提供集中的和定制化的信息与服务（道格拉斯·霍姆斯：《电子政务》，北京：机械工业出版社，2004：9.）：如果按照这五个层次的要求标准来衡量，中国政府网站建设离这个标准还有一段距离。我国政府网站主要是第一层次的服务，而且关键信息还未提供。正因为如此，所以政府网站使用率不高。据计世资讯发布的《2007年中国政府公众网站评估研究报告》称：我国政府网站应用率不高，经常浏览政府网站的网民只占国内网民总数的4.0%，有达57.5%的网民从未访问过政府网站。[18]中国社会科学院《互联网在中国城市的使用状况及其影响的调查报告》表明，超过75%的人不知道电子政务为何物，常利用政府网站的网民只有9.7%，而从未利用过政府网站的网民却占了45.6%。[19]这些数据均明白无误地表明政府网站的困惑——政府网站的关注度亟待提高。相比之下，美国有50%以上的人利用政府网站，澳大利亚有39%的成年人通过政府网站查找政务信息，上网用户对政府网站满意度达到了90%。[20]

五、是否有“公民宪章”（或类似的承诺）的问题

所谓公民宪章，就是用宪章的方式把政府公共部门服务的内容、标准、程序、责任等公开，接受民众的监督，其目的在于提高政府服务质量和公众满意度。公民宪章是英国公民宪章运动的改革成果，也是新公共管理运动的结果，它是从20世纪80年代末90年代初开始兴起的。英国政府改革的宗旨或重点不再是追求经济或效率而是追求服务质量和顾客满意度。英国公民宪章的内容主要包括明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制及资金的价值等六项原则。这一运动使许多国家的政府纷纷效仿。1992年，法国政府和比利时政府发动了“公共服务宪章”运动。1993年，美国戈尔报告的第二章题目就是：“顾客至上”。到1996年，全世界共有15个国家推行了服务承诺制。公民宪章实际上是确立服务提供者的责任和被服务者的权利。

实际上，公民宪章来自于企业“服务型领导”理论，它是公共管理学习企业管理的结果。服务型领导理论被运用于企业管理中，从而变成企业的服务承诺理论。服务承诺也可以说是由实体产品质量的担保演变而来。服务承诺是指“服务提供者对服务商品价值的承诺”，服务承诺实际上也是企业的一种销售契约。这种理论强调把重心放在为他人服务上，以员工、客户及群体为先，为了满足他们的需求而献身的领导方式。并且服务型领导作为新型领导模式，一般不是以支配而是以服务的对象来看待下属职员或员工。这就不再是以自我为中心、无条件下命令的领导，而是在信赖和信任的基础上，具备开放的价值观的领导。

在中国，它不叫公民宪章，而是称之为社会服务承诺制。所谓社会服务承诺制就是政府部门或公共服务部门将组织的服务内容、服务标准、服务程序、服务时限、违诺赔偿标准及投诉程序等，公开向服务对象做出承诺，并公布监督制约措施的制度。社会服务承诺制也是对新加坡和香港服务承诺制的经验借鉴。中国内地的社会服务承诺制最早于1994年在烟台实施，开始主要在建设、电业、公交等部门推行，以后逐渐推广到其他24个部门。烟台的经验得到了中央和地方的认可，此后社会服务承诺制推广到全国各地。

社会服务承诺制是政府承诺制的一种形式，也可称之为服务理念和标准的承诺，除此之外，还有政务类型的承诺、效率类型的承诺、悬赏类型的承诺和未类型化的承诺等。[21]在实际制度运行中，许多地方把服务理念和标准的承诺、效率类型的承诺和未类型化的承诺等皆统称为社会服务承诺。

作为竞争不充分的一种补充机制，社会服务承诺制的主体应该是竞争不充分的和不能参与竞争的垄断行业或部门。依据不同标准，可以对社会服务承诺制的主体进行分类。按我国当前实施社会服务承诺制单位的性质可以划分为政府机关、公用事业单位和企业三大类；也可以按服务行业的性质分为三类，它们包括:一是垄断半垄断行业，如铁路、邮政等部门；二是竞争不充分或目前不能参与竞争的公共性服务行业，如环卫、公共交通、教育、卫生、文化等；三是管制性服务行业，如公安、工商、税收、消防等，这些部门的特殊性不允许私人团体经营，成为公共权威独立经营的服务行业。上述三类行业都是政府垄断的公共服务性行业。烟台市建委是全国最早实行社会服务承诺制的部门。从烟台市自来水公司社会服务承诺制的实施情况可以归纳社会服务承诺制的基本内容，即服务的内容、标准、程序和时限、责任、赔偿标准和投诉程序以及实现承诺的内外监察体系指标等。

社会服务承诺的作用主要体现在以下四个方面：有利于公民政治参与，有利于加强对政府的监督；有利于改进政府服务；有利于公民与政府之间的交流，它是公民对政府服务的一种反馈形式；有利于信息公开。

虽然社会服务承诺在现实中普遍存在，但也存在一些问题。社会服务承诺制中存在的问题主要有以下五个方面:急于模仿或迫于上级压力而“一哄而起”[22]，不践诺的行为严重；不从自身实际出发进行承诺，承诺名不符实；避开某些带有敏感性的问题进行承诺，从而使承诺避重就轻；对社会服务承诺标准定得过低，从而失去了承诺的意义；有的承诺的单位不以身作则，即使自己违了诺，也不追究违诺责任，有的甚至出现投诉了而不理睬，监督了而不处罚的情况。此外，在中国，实行社会服务承诺制是上世纪末一种潮流，目前，这种趋势冷落下来了。

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Index System for the Effectiveness of Civil Supervision in Building a Clean Government

TIAN Xiangbo(School of Law,Department of Political Science,Hunan University,Changsha 410082,Hunan,China)

There are five indicators to measure the effectiveness of civil supervision over a clean government:Is there a national system for civil supervision with related implementation procedures;are the public willing to report on corruption;will the government refer to the results of opinion polls in their governance;the accessibility of information,especially the use of the internet for disclosing information;and whether there is a“Citizen’s Charter”(or similar commitments).These five indicators can be used to measure the effectiveness of civil supervision in our country.

civil supervision;clean government;reporting;opinion polls;information disclosure;Citizen’s Charter

D630.9

A

1674-9170（2017）04-0045-09

2017-04-15

田湘波（1965-），男，湖南沅陵人，湖南大学法学院副教授，博士生导师。

责任编校 王学青