党内问责制的内涵及其构成——兼评《中国共产党问责条例》

张文渊 谷志军

(1.中共广东省委党校哲学教研部副教授，博士；2.深圳大学当代中国政治研究所专职研究员，博士)

党内问责制的内涵及其构成
——兼评《中国共产党问责条例》

张文渊1谷志军2

(1.中共广东省委党校哲学教研部副教授，博士；2.深圳大学当代中国政治研究所专职研究员，博士)

党内问责制是与行政问责制相对应，专门针对政党组织内部的问责制度。从党政关系的视角来讲，行政问责离不开党内问责制，只有党内问责制与行政问责制配套实行并发挥作用，问责体系才算健全与完善。有基于此，有必要通过对《中国共产党问责条例》的解读，从党内问责主体、对象、内容、情形、方式、结果、执行等七个方面分析党内问责制的基本构成，并对其构建中存在的关键问题进行探讨。

党内问责制；行政问责；党政关系；中国共产党问责条例

2003年“非典”事件引发的“问责风暴”开启了中国问责制的先河，该年因此也被称为“问责元年”。事件过后，从中央到地方开始全面实施问责，并从制度上对此加以完善。标志着问责从实践到制度升华的事件是2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。但从严格意义上说，《暂行规定》还相当于一个党内文件，并非一部更具有权威性、系统性的党内法规，因而对党政领导干部的约束力有限。为此，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》明确提出：“适时修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，进一步明确问责情形、规范问责方式。”[1]问责成了全面从严治党的重要抓手，2016年6月28日，中共中央政治局审议并通过了《中国共产党问责条例》(以下简称《条例》)。

相对于《暂行规定》，《条例》是一部党内法规，其更具有权威性和系统性。问责制从《暂行规定》上升到《条例》，意味着问责将通过党内法规的形式固定下来，是强化党内监督的具体体现，为全面从严治党提供制度支撑。[2]然而，作为一个加强和改善党的领导的重要制度安排，党内问责制有何特定内涵？其制度构成如何理解？本文以党政关系为切入点，结合《条例》探讨我国党内问责制的构建及其存在的主要问题。

一、党内问责制的内涵：基于党政关系的解读

(一)党内问责制的涵义。

“问责”概念作为一个舶来品，在相当长的时间里，相关研究一直是在西方话语体系下展开，西方学者们基于自身的价值偏好建构了一套相对成熟的分析框架。但是这种基于西方经验而建构起来的分析框架不太适合对中国问责问题的分析，因为这个框架没有包含对中国最重要的公共权力体系——中国共产党的问责。中国共产党作为中国最重要的公共权力主体，其功能是国外其他政党所无法比拟的。由此，党政关系成为中国政治的主要问题，同时也是理解中国问题的关键所在，只有从党政关系的视角才能够把握问责的实质。

实际上，在中国党政并行的政治生态中，责任政府与责任政党相辅相成，为了保障责任政府和责任政党的实现，就需要建立行政问责制和党内问责制。从这个角度来讲，党内问责制是与行政问责制相对应，专门针对政党组织内部的问责制度。对此，有学者认为：“党内问责制就是指在政党内部要求党的领导机关和党的领导干部对其职责履行情况进行说明与解释，并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度。”[3]14这一定义包含了党内问责制的几大基本要素：

一是内部性，这里所说的内部性并非经济学意义上的内部效应，而是指党内问责是政党组织内部的行为，其涉及范围限于党组织及全体党员，目的是为了严肃党内政治生活、净化党内政治生态，成为全面从严治党的“利器”。二是等级性，政党作为一个科层制组织，其权力运作是采用自上而下的垂直指挥系统、职责履行是采用自下而上的层级负责制，因此对政党组织内部的问责，体现的是组织内部上级对下级以及专门机构对组织人员的质询权力。三是回应性，回应性不仅是责任政府的重要属性，同时也是责任政党的基本理念，党的领导机关和领导干部都需要向内部监督者或专门监督部门公开相关信息，对其履职情况进行说明，并在面对质疑和询问时作出合理的解释。四是惩罚性，从某种程度上讲，问责即意味着惩罚，党内问责就是要告诫和警示全党，党的领导干部不担当、不负责要被追责，在履职过程中违反职责要求要承担相应的责任。

(二)党内问责制与行政问责制的关系。

从问责效果上看，行政问责无疑是当前实施最好的问责形式，但在问责过程中，却依然暴露出一些弊端和不足。例如，现实中重大问题的决策都是由党委讨论作出的，相对来说，政府只是负责执行，一旦出现问题，往往只追究行政首长的责任。[4]在中国的权力结构中，这种只对行政领导的问责显然不符合权责一致的逻辑，因为党委也是重要的责任主体。从这个角度来讲，建立并落实党内问责制，且与行政问责制配套发挥作用，问责体系才算健全与完善。关于党内问责与行政问责的关系，可以从横向和纵向两个维度来解构。

从横向维度来看，党内问责制与行政问责制之间构成了相互交叠的逻辑关系：第一，对象不同但有显著交集的主体。党内问责的对象包括党的各级组织以及全体党员，而行政问责的对象则包括国家行政机关及其公务人员，虽然在形式上这两类对象有所不同，但在现实政治生活中两者之间在相当程度上是相统一的。第二，内容不同但有一岗双责的要求。党内问责的内容是各级党组织以及党员在党内政治生活中的失责行为，而行政问责的内容则是国家机关及其公务人员在行政管理事务中的失责行为，由于中国的政体设计决定了领导干部的双重职责，这就导致对领导干部的追责呈现出一岗双责的特征。第三，适用范围不同但有同时触犯的情形。党内问责的范围以党章、问责条例、纪律处分条例等党内法规为限，而行政问责则是以国家法律法规以及相关行政规定为限，虽然党内法规和行政法规在责任范围的规定上千差万别，但具体责任人的失责行为往往存在同时触犯两类法规的情况。第四，追究方式不同但有相互叠加的效果。党内问责有检查、通报、改组(对象为党组织)，通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分(对象为党的领导干部)等方式，而行政问责则包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等方式，虽然总体上追责方式存在差异，但在追责过程中党内责任与行政责任追究的效果是相互叠加的。

从纵向维度来看，党内问责制与行政问责制的责任体系存在不同的逻辑关系：第一，党内问责的责任体系是多元化的。按照规定来看，党内问责的责任体系相对复杂，包括主体责任、监督责任和领导责任三类。其中，主体责任主要是针对党的组织的，进一步细分，这类责任又可分为领导班子的集体责任、党委主要负责人的第一责任、班子分管领导的落实责任；而领导责任则主要是针对党的干部的，从层次上看，主体责任和领导责任在纵向上都具有等级关系。第二，行政问责的责任体系是一元化的。相对于党内问责中复杂的责任体系而言，行政问责的责任体系则比较单一，主要是追究国家行政机关及其公务人员的行政责任。从性质上看，行政责任属于内部责任，在层级上没有明显的区分，对行政责任的认定遵循科层制的运行逻辑。

二、党内问责制的基本构成

(一)谁来问责：党内问责的主体。

关于问责主体，有些学者认为：问责主体分为同体问责和异体问责两类：同体问责即内部问责，是指组织系统内部对其人员进行的问责，[5]体现的是组织内部上下级或同级之间的权力控制关系；异体问责即外部问责，是指组织系统外部力量对其进行的问责，体现的是组织与其外部力量之间的权力约束关系。[6]此外，问责制度设计上也存在混乱，在现有的地方问责办法中，多数规定问责主体仅限于本级人民政府，但也有一些规定问责主体涉及系统以外的组织和个人。而中央层面的《暂行规定》则是这样表述的：“纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。”从这个表述可知，纪检监察机关、组织人事部门是问责主体，这显然是同体问责，但《暂行规定》并没有规定明确的“问责决定机关”。

《条例》通过对《暂行规定》的修正，不仅规定了党的问责工作是由党组织按照职责权限进行，同时明确规定问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出。由此可知，党内问责作为一种党内自律机制，其主体显然仅限于党组织内部，它不像其他问责形式那样是同体问责与异体问责的结合，也不是自律与他律行为的统一。从这个意义上讲，问责主体多元化的提法不适合党内问责，党内问责的主体不是多元的而是一元的。只不过，“党组织”也是相对笼统的概念，在具体操作过程中，还需要根据实际情况加以明确。

(二)问谁的责：党内问责的对象。

关于问责对象，有学者的研究表明，不同问责类型的问责对象是不一样的。例如，等级问责和职业问责的问责对象是下一级人员，而法律问责和政治问责的问责对象则是行政部门及官员。[7]112这些问责的对象中都不包含党的领导干部，以至于在问责过程中出现只问行政首长而不问党委一把手的弊端。对此，《暂行规定》规定问责对象“适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员”，将问责的对象明确为党委和政府的工作部门和领导干部。

为了明确问责对象，《条例》指出“各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员，各级纪委(纪检组)及其领导成员，重点是主要负责人。”从这里可以看出，《条例》把问责对象的重点放在作为“关键少数”的主要负责人，特别是党的“一把手”。我们知道，西方国家一般是按照政务官和事务官的分类而设置相应的问责制度，这种思路显然不适合中国问责问题的分析。在中国特殊的党政关系下，党的组织和领导成员才是权力核心和决策中枢，按照权责一致原则，理应重点突出对这些组织和人员的问责。只不过，对于组织的问责最终都要落实到个人上来，因此，党内问责的对象理应是党内负有主要或直接领导责任的领导者。

(三)问什么责：党内问责的内容。

问责内容就是在问责过程中问责对象承担的责任类型。关于责任类型，学界持有不同的观点：有三责任、四责任、五责任说，[8]在《暂行规定》中，也未对责任类型进行明确的界定，只是指出“党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”。从文本中可以发现，对党政领导干部进行问责，主要追究其政治责任和行政责任，除此之外，还包括纪律责任和法律责任。但在我国的政治体制下，政治责任和行政责任往往是重合的，导致如何明确责任形式在问责实践中存在困难。

面对“多责任混乱”的挑战，《条例》对责任类型进行了细分，要求“追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任”。从性质上讲，这三种责任类型都是政治责任，突出了党内问责的特点。并且明确规定“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任”。这一规定不仅突出了党的领导责任，而且体现了“权责一致”原则，从而有助于解决集体负责到最后没人负责的问题。但是细分来看，这几种类型的责任还存在层级关系，在追责过程中需要考虑到这种因素。

(四)何以问责：党内问责的情形。

问责情形就是在何种情况下对哪些范围的事情进行问责。关于问责情形，一直是学术界争议的焦点，学者们虽然认同不应将问责范围仅限定在突发性重大安全事故这样的“非常态”问责上，但是对于哪些具体情形应当问责依然没有达成共识。同时，现有的各地问责办法中也没有对问责情形进行明确的限定，存在着一定的不确定性和不可预测性。《暂行规定》虽然将问责情形概括为决策严重失误、工作失职、政府职能部门管理和监督不力、在行政活动中滥用职权、对群体性和突发性事件处置失当、违反干部选拔任用工作有关规定等七个方面，并且在第八条和第九条分别规定了从重问责和从轻问责的几种情形，但具体判断标准还有待于进一步细化。为此，中央在提出适时修订《暂行规定》时，就重点提到了要“进一步明确问责情形”。于是，《条例》将党的领导弱化；党的建设缺失；全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位；维护党的纪律不力；推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实以及其他失职失责等六个方面的行为作为问责情形。这些规定从全面从严治党的角度明确了党内问责的具体情形，抓住了党的领导干部这个“关键少数”。只是，对于哪些属于“重大事故、事件、案件”还需有相应的解释，尤其需要与违法行为追究相区别。

(五)如何问责：党内问责的方式。

问责方式就是对问责对象或责任人施以何种处罚。关于问责方式，国外的经验尤其是香港的实践显示，问责制的核心是公开道歉和接受公开批评，是对社会压力的恰当回应。[9]160也就是说，国外或境外采取的问责方式偏重于外部回应性，通过公开道歉等方式回应民众不同的问责期望。现有的地方问责办法中，对这两种方式的问责大多也都作了规定，除此之外，还都创设了很多其他对内的问责方式。总的来说，这些问责方式比较繁杂和冗余。为此，《暂行规定》把“责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”作为其问责的形式。

虽然《暂行规定》聚焦了问责方式，但是这些方式主要都是针对作为个人的领导干部。实际上，由于党的集体领导体制，不仅需追究党员干部的个人责任，同时还应追究党组织的集体责任。《条例》中很好地体现了这一原则，就党组织而言，问责方式分为检查、通报和改组3种方式，就党的领导干部而言，分为通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分4种方式。更重要的是，《条例》还规定了个人问责和组织问责两种问责方式既可以单独使用也可以合并使用，因为在问责实践中，个人责任与集体责任往往同时存在，在给予个人处分的时候也免不了要追究组织责任。只不过，不管是对个人的惩处还是对组织的处理，均要注意回应广大党员的诉求，以体现问责的初衷。

(六)问责决定：党内问责的结果。

问责结果就是问责主体对责任对象做出的处理决定。关于问责结果，争议的焦点在于由谁作出和如何作出两个方面。在问责由谁作出的问题上，地方问责文本中的规定较为模糊，上级组织和专门部门均有提及；在问责如何作出的问题上，则认为问责程序属行政程序，一般包括启动问责、调查核实、听取汇报或辩解、集体讨论、作出决定、送达、执行、归档、复核等环节，把问责程序与其他责任追究的程序混为一谈。对此，《暂行规定》的表述是“纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责”，言下之意，问责决定应由纪检监察机关和组织人事部门作出；并且在程序设计上突出内部问责。

应当说，从程序上看《暂行规定》是比较合理的，但是并没有明确不同问责决定部门之间的分工和协作关系，容易造成相互推诿或扯皮的情况。为此，《条例》规定，“问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出。其中党委(纪检组)、党的工作部门对党的领导干部有权采取通报、诫勉的方式进行问责，提出组织调整或者组织处理的建议权。”不仅把问责的责任落实，而且还细化了具体的分工。这可以说是党内问责史上的一个创举。然而，《条例》并没有对问责程序作一步的明确，只是要求“按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行”，难免会对问责决定的作出增添一定程度的随意性。

(七)问责实施：党内问责的执行。

问责执行就是对责任对象作出处理决定后的具体实施。关于问责执行，学术界主要将目光放在问责官员复出问题上，通过对被问责官员无序复出或非正常复出的观察，来检视问责执行的效果。研究认为，目前问责执行不力与问责官员复出制度缺陷和执行偏差有关，导致问责对责任官员起不到应有的惩戒作用。[10]《暂行规定》中虽然规定了“问责决定机关作出问责决定后，应当派专人与被问责的党政领导干部谈话，做好其思想工作，督促其做好工作交接等后续工作”，同时也对问责官员复出的程序进行了规定，“如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”。但是，上述这些规定要么比较笼统、要么存在漏洞，致使实际执行产生偏差。

《条例》的制定对这一问题进行了回应，规定“问责决定作出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行”。明确对党的组织和党的领导干部的问责执行情况进行精确的区分。在问责执行的相关规定中，还提出了公开和终身追责理念，要求“建立健全问责典型问题通报曝光制度，采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的，一般应当向社会公开”以及“实行终身问责”制度，这可以说是党内问责制的重要创新，体现了党的十八大、十八届三中和四中全会精神。只是，规定中“一般应当向社会公开”的提法还不明确，容易成为不公开的借口。

三、结语

从问责制发展的历史来看，大致经历了三个阶段：第一个阶段是各级地方政府的行政问责制探索，聚焦于行政事务的问责；第二阶段以《暂行规定》的制定为契机，推行行政事务和党内事务并轨的问责；第三阶段伴随着《条例》的制定，突出党内事务的问责。从单纯针对行政事务的问责、到行政事务和党内事务并轨的问责、再到注重党内事务的问责，实际上是对问责实践中所遇问题和困难的具体回应，反映出党和国家对问责认识的不断深化和问责制度的不断完善。

《条例》的颁布实施，对于推进全面从严治党、强化党内责任落实、完善问责体系等都具有重要意义。正如有学者所言：“如果不能跟进制度保证和相应的配套措施，问责制也有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大，甚至掩盖更大责任的工具。”[11]但任何一项制度的建设都不是一蹴而就的，因此应以《条例》的颁布为契机，跟进出台贯彻和细化《条例》的实施办法或实施细则。在中国党政二元的政治体制下，只有抓住党的领导干部这个“关键少数”，通过党内问责倒逼责任落实，才能为建立责任政府奠定坚实的基础。●

[1]中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/27/c_118322508.htm.

[2]曹雪松.党的十八大以来党内监督理念与实践的新发展[J].社会主义研究,2016,(4).

[3]王一星.中国共产党党内问责制研究[D].北京：中共中央党校博士学位论文,2009.

[4]张贤明.当代中国问责制度建设及实践的问题与对策[J].政治学研究,2012,(1).

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[6]韩志明.制度的虚置与行动者的缺席——基于同体问责与异体问责问题的分析[J].天津社会科学,2011,(4).

[7]宋涛.社会规律属性与行政问责实践检验[M].北京：社会科学文献出版社,2010.

[8]Jonathan. G.S. Koppell, Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”[J],Public Administration Review, 2005,(1).

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[10]周亚越.问责官员无序复出：一项制度视角的研究[J].宁波大学学报(人文科学版),2012,(4).

[11]刘军宁.中国如何走向真正的问责制[N].新闻周刊,2004-05-17.

(责任编辑：温松)

本文系2015年度国家社会科学基金青年项目《重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制研究》(编号：15CZZ028)；2015年度广东省教育厅青年创新人才类项目《国家治理中的政府决策问责与决策权过程治理研究》(编号：2015WQNCX130)的阶段性研究成果之一。

D6262.13

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1003-7462(2017)02-0075-06

10.13977/J.cnki.lnxk.2017.02.012