张耀曾国会委员会思想研究

杨俊

（上海市莘光学校上海201100）

张耀曾国会委员会思想研究

杨俊

（上海市莘光学校上海201100）

辛亥革命一声炮响，推翻帝制，建立中华民国，引进西方议会制度，开启西方议会政治制度的短暂尝试。1913年4月8日，中华民国第一届国会召开，张耀曾以众议院议员身份入选宪法起草委员会。他参与宪法起草委员会诸多问题的讨论，如大总统选举方法和权限、国会委员会、国会一院制或两院制和国务员职权等。然而民初第一届国会最终遭袁世凯解散，但是张耀曾国会委员会思想以及宪政救国主张是值得肯定的。

张耀曾辛亥革命国会委员会宪政思想

K258.19

A

2017-06-24

一、力排众议，设置国会委员会

在宪法起草委员会第二十四次会议中，张耀曾应委员长汤漪主席的邀请，以宪法起草员的身份，详细阐述国会委员会设置情况。张耀曾在发言记录中，主要从国会委员会委员人数设置和国会委员会职权两个方面，具体阐述国会委员会设置的必要。与此同时，宪法起草委员会委员们的争论，也由这两个问题依次展开。

首先，关于国会委员会委员人数设置，他认为：“国会委员会问题，讨论大纲时本未列入，乃起草员意见加入条文之内，而此国会委员会必应设置理由，本员详为报告。委员会之设，系在国会开会之后，其委员由两院公选参议院议员九人，众议院议员十六人，所以两院议员人数不一者，系照各院议员多少比较人数。”[1]90

张耀曾设想的国会委员会成立于国会常会闭会之后，国会委员会的委员由参众两院共同选举而来，人数设置按照参议院九人、众议院十六人。而之所以会采取这样的人员比例，是根据参众两院议员人数比例而来。

随后他又详细地介绍委员人数分配的原因。他阐述道：“然起草委员会之意，大概皆以为委员人数万不可过多。其理由，第一，因委员会之形式与大会迥乎不同，万不能完完全全与大会同一制度，不过仅能代表大会而已，若人数加多，反至非常困难，所以人数取减少主义；第二层，国会委员会系规定，由两院选出，盖因兹事体重大，当然应由两院选出；至于人数一层，因国会议员与官吏性质不同，万不能常与政府相近。现在设立国会委员会之意，本系为代表国会起见，国会本不能常年闭会，以免与政府接近，方可发挥代表民意之权。所以，国会委员会之委员，取减少主义，以便人数少，居于政府所在之地。而以多数人散布于各方面，而为人民之代表。至于人数一层，万不能不加以限制。”[1]91-92

针对国会委员会委员设置，同为宪法起草委员会委员的朱兆莘提出质疑，他认为参议院与众议院地位平等，规定众议院议员十六人及参议院议员九人的委员人数设置，势必导致众议院权力大于参议院，这与参众两院地位平等相矛盾。

张耀曾对于朱兆莘的质疑作出回答，指出参众两院职权本来是相同的，委员人数的规定是根据参众两院人数多少决定的，而不是增加众议院的权力。其后，张耀曾与朱兆莘对于此问题的争论较为激烈，但是在主席的干涉下，才暂告终。

其次，关于国会委员会的职权，张耀曾阐述道：“国会为行政之监督，一切立法皆须两院议决，使政府有所遵循，而闭会之后，……盖因国家有紧急之事件发生，而时机紧迫，一时又不能召集国会，不得已可以发布紧急教令。然不得已三字弊端甚大，而国会一时不能召集，又无方法可以预防，所以必须设立国会委员会。一方面，可以为国会之代表；一方面，又可以限制紧要教令之流弊，如此办法，甚为妥善。所以国会委员会于国会闭会之后，其效力甚大，而又可以预防紧急教令之弊端。再者，关于财政紧急处分一层，国会委员会亦可行使其监督之责任。……但政府有此职权，于人民负担甚有危险，万不可不加以限制。而国会委员会既为国会之代表，自可行使其监督之职权，政府非得国会委员会之同意，万不能财政紧急处分。如此办法，本系有利无弊，所以国会委员会之职权，亦规定有此一叚。尚有一层国家对于行政，本有极重之监督权，而当闭会之后，政府若违法，不行召集，亦甚苦难。即使事机紧迫，国会议员欲自行召集，然中国土地甚广，交通不便，召集国会一时尤不易。”[1]90-92

张耀曾理想中的国会委员会，成立于正式国会闭会之后。由于中国国土广袤，交通不便，临时召集国会存在诸多困难，因此张耀曾富有想象力地提出国会委员会，代行国会职权。他认为，国会委员会的设置非常重要，具有必要性。张耀曾踌躇满志地认为，国会委员会设置的必要性，体现在它的职权之上。关于国会委员会的职权，张耀曾一厢情愿地赋予行政监督权、紧急教令处分权和财政紧急处分权。这些权力的赋予，引起宪法起草委员会少数委员的质疑。更为棘手的是，为以袁世凯为首的北洋军阀集团干涉制宪提供口实。

张耀曾提议设置国会委员会，代行国会权力，取得了宪法起草委员会多数委员的赞成，而获通过。而少数宪法起草委员会议员，对于国会委员会的职权方面，提出质疑，并展开了一番争论。

孙润宇委员认为，“国会委员会既为代表国会之机关，假如国会闭会之时，政府因紧急不能待及国会之开议而发布一种紧急教令，此时固有国会委员会之监督，是否违反宪法，国会委员会固可负责。假如政府违反宪法，国会委员会二十余人之意见，绝不能与大多之意见相同，是时可否提出弹劾案弹劾之？而经国会委员会之法律案是否有效是疑问也。且数人之主见，绝不能及大多数意见之周密，其中弊端恐亦难免。”[1]94

针对孙润宇提出疑问的两个方面，即政府未经国会同意而发布的紧急教令的违宪弹劾问题和国会委员会决议委员人数过少而导致的弊端，张耀曾一一作以回答。他认为，“国会委员会本代表国会之机关，其性质即与国会相同，其权力亦即与国会相同。国会闭会之期，无论何事，非经国会委员会之议决，不能发生效力。如政府有违宪之事，国会委员会仍可弹劾之，即如何种条文，国会委员会亦有可决否决之权也。至于国会委员会人数较少，议决事情恐有弊端，此层亦不必虑及，盖国会委员会无论议决何种事情，于次期国会开会之始，须得国会之追认。国会否认时，仍失其效力。由此观之，似无弊实。”[1]94随后，孙润宇就紧急财政处分权提出异议，张耀曾和黄云鹏等宪法起草员都给予相应回答。虽然，宪法起草委员会会内的争论告一段落，而来自宪法起草会议外的非议，正悄然拉开序幕。

二、冷眼旁观，不惧流言蜚语

1913年10月31日，宪法起草委员会用一天时间，匆匆完成宪法草案三读。与此同时，会场外的大总统袁世凯，在提出增修约法条文和派员出席宪法起草会议无果的情况下，决定采取非常手段，迫使制宪会议屈服。袁世凯采取以下两个步骤，使制宪会议就范，终致民国第一届国会停会，天坛宪法草案流产。

第一步，舆论战声讨国会。1913年2月25日，袁世凯以大总统的身份，通电各省军政长官，声讨天坛宪法草案，并以军人为援助，以武力威逼国会屈服。这些电文中，对于国会委员会的指责，也是不遗余力。如袁世凯通电各省都督民政长电，援引如下：

黎副总统各省都督民政长等均鉴：制定宪法，关系民国存亡，应如何审议精详，力求完善。乃国民党人，破坏者多，始则托名政党，为虎作伥，危害国家，颠覆政府事实具在，无可讳言。此次宪法起草委员会，该党议员居其多数，阅其所拟宪法草案，妨害国家者甚多，特举最重要者，先略言之。……国会闭会期间，设国会委员会，美国两院规则内有之，然宪法并无明文，今草案第五章规定，国会委员会由参众两院出四十人共同组织之，会议以委员三分之二以上列席，列席三分之二以上同意决之。而其规定职权：咨请召集国会临时会，闭会期内国务总理出缺时任命署理须委员会同意，发布紧急命令须经委员议决，财政紧急处分须经委员会议决，此不特侵夺政府应有之特权，而仅仅四十委员但得二十余人之列席与十八人之同意，便可操纵一切，试问能否代表两院意见？以少数人专制多数人，此尤蔑侮立法之甚者也。……[2]163-164

此电一出，各省都督、民政长等纷纷来电响应，对民国第一届国会和宪法草案的非议，铺天盖地。其中，直隶都督冯国璋、苏督张勋等复电，言辞激烈。事实上，袁世凯通电声讨，不过是舆论宣传的马前卒，目的是玷污国会名声，为其后武力解散国会作铺垫而已。

第二步，武力解散国会。各省都督民政长等复电，他们故作伎俩地一致要求解散国会，撤销国民党议员资格，废止宪法草案。然而，会场内的制宪议会却正在紧锣密鼓地审议宪法。按捺不住的袁世凯，借着通电舆论的余热，以查获乱党首魁李烈钧等，与乱党议员徐秀钧等往来为由，于1913年11月4日下令解散国民党，追缴国民党会议议员证书和徽章，致使国会因不足法定开会人数而流会，未及颁布的天坛宪法草案胎死腹中。

抱有宪政理想的张耀曾，目睹第一届国会制宪的失败，以及对北洋军阀政治的无奈，一气之下，发表《东渡之告别书》，愤然出国，继续未完成的学业。后学成归国，亦参与议会政治活动，并任司法总长等职。

民国初年，是中国早期议会政治制度初步实践时期，像张耀曾一样陶醉于西方议会政治制度的政治精英们，憧憬着能将这一制度移植到中国。他们为创建民主共和国而努力，他们为宣扬议会政治而奋斗，他们为实践政党内阁而拼搏，这一点是值得肯定的。然而任何一项政治制度的引进，它的落地、开花、结果，绝不是一朝一夕之事，揠苗助长的心态，只会事倍功半。作为社会制度的推动者，只有做好深入而广泛的宣传工作后，才能扩大社会政治基础，而一个稳定而强大的政治基础，必将是制度的拥护者、实践者、监督者。

[1] 宪法起草委员会.宪法起草委员会会议录（1-4册）[G].1913.

[2] 杨幼炯.近代中国立法史[M].上海；上海书店，1989年影印本.

Research on Zhang Yaozeng Committee Thought

Yang Jun
(Xinguang School of Shanghai,Shanghai 201100,China)

The Revolution of Xinhai overthrew the monarchy,founded the Republic of China,and introduced the western parliamentary system,a brief attempt to open the western parliamentary political system.On April 8,1913,the first congress of the Republic of China was convened,and Zhang Yaozeng was elected to the constitutional drafting committee as a member of the House of Representatives.He was involved in the discussions of many problems in the constitutional drafting committee,such as the presidential election methods and powers,the congressional committees,the unicameral or bicameral courts,and the functions of the state and so on.However,the first congress of the Republic of China was eventually dissolved by Yuan Shikai,but Zhang Yaozeng's thought of the congressional committee and the national salvation by constitutional politics was worth affirming.

Zhang Yaozeng;the Revolution of Xinhai；congressional committee；constitutional political idea

杨俊，上海大学文学院中国近现代史硕士研究生，主要研究民国法制史、宪政史。