房地产开发用地制度的完善及高房价的控制

李 丹

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

房地产开发用地制度的完善及高房价的控制

李 丹

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

我国的高房价与我国房地产开发用地制度密切相关。限定开发用地范围，影响了土地的供应；土地以出让方式取得使用权，造成国家垄断的现象；一次性缴纳出让金，加大了土地成本。相应的对策：农村集体土地直接进入房地产市场；政府应当把握市场化的度；调整土地出让金的支付方式；完善土地监督机制。

土地制度；高房价；经济法；房地产开发

一、房地产开发用地制度概述

土地制度主要包含土地所有制和土地使用制两部分。新中国成立以后，我国确立了土地所有制为社会主义土地公有制。《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”

依据上述法条，房地产业只能使用国有土地从事房地产开发。目前我国房地产开发用地制度主要包括以下几个方面：

(一)房地产开发用地只能来自国有土地

为了保护耕地，即集体土地，我国很多法律原则上都规定了房地产的开发用地只能来自国有土地。《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”[1]这一规定划定了国有土地的范围，即房地产开发的土地范围。

《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”因此，绝大部分建设特别是全部的商品住宅建设，不能在集体土地上进行[2]。

《城市房地产管理法》第2条第3款规定：“本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。”直接将房地产开发限定在国有土地的范围之中了[3]。

(二)必须通过出让取得房地产开发土地使用权

《土地管理法》第54条规定的，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得”。

从上述条文中得知，开发用地的获得主要采用了有偿的方式，包括多种形式，当然也包括转让。然而，我国的《土地管理法实施条例》却没有包含“转让”。如第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：(一)国有土地使用权出让；(二)国有土地租赁；(三)国有土地使用权作价出资或者入股。”[4]以列举方式将《土地管理法》第54 条中的“有偿使用方式”限定在出让、租赁、作价出资或入股这几种形式，转让方式则被排除。

1998年的《城市房地产开发经营管理条例》第 12 条规定：“房地产开发用地应当以出让方式取得；但是，法律和国务院规定可以采用划拨方式的除外”[5]。把转让、划拨、租赁、作价出资和入股都排除。只剩下出让这一方式，即只能向政府来购买土地使用权[6]。

(三)在出让土地使用权时，需缴纳土地出让金

我国《城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权(以下简称土地使用权)在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，……缴纳土地使用权出让金。”第四十四条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，……相应调整土地使用权出让金。”第四十五条规定：“商品房预售，应当符合下列条件：(一)已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；……[7]不难看出，上述法条的规定正是体现了我国土地使用权无论是在出让时还是在改变用途时都和出让金密切相关，且必须要缴纳出让金。而且一般而言，出让金的缴纳是一次性的，通常为40-70年[8]。

二、我国房地产开发用地制度与高房价的关系

(一)限定开发用地范围，影响了土地的供应

综合上述法律规定得知，房地产开发限定在国有土地上。这样无非是减少了房地产开发用地的可用数量，从经济法的角度上讲即是产品的供应数量受到限制。房地产开发用地数量便相应减少，由于供不应求，房产的价格自然也会高居不下。因为房子的价格，像其他商品一样，是由供给和需求决定的。从供给角度讲，土地是房子供给的基础，但我国规定的城市土地必须国有化，就限制了房子的供给数量，增加了房子的成本，引起了房价上涨。这种土地靠政府按计划供给的情形，是一种严格的指标控制，而不是让市场自由调节，满足不了房地产市场对土地的需求，导致供求矛盾产生，供不应求，房价飙升。

(二)土地以出让方式取得使用权，造成国家垄断的现象

由上述法律条文得知，我国法律明确的规定了城市土地归国家所有，任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。政府是土地的唯一供给方，代表国家行使对土地的所有权。

在我国以前的土地制度下，土地的供给一般采取协议出让方式，这种出让方式或是无偿，或是价格很低，政府对土地的垄断并不强。所以，以前的地价和房价都不高。之后，中央进行了土地制度改革，规定了所有的城镇土地必须以招、拍卖、挂牌的方式出售，而不只是以前的协议方式。因此，作为一种稀缺资源，土地价格开始大幅上升。而政府作为唯一有权处理土地使用权的主体，即以出让的方式取得房地产的开发用地使用权，也就对房地产的开发用地形成了垄断。

(三)一次性缴纳出让金，加大了土地成本

政府作为土地的所有者，其出让土地收取的土地出让金的实质就是一种地租，这直接导致了土地成本成为商品房的主要成本。房地产开发商们为了继续经营，赚取利润，再高昂的土地出让金他们也必须买到稀有的土地，因为毕竟是羊毛出在羊身上，这高昂的土地价格成本最终都会转到商品房的价格上，也就是由消费者承担。

所以尽管从理论上讲，商品的价格不是完全由成本来决定的，而是受自由竞争的市场中供求矛盾的影响，但在我国特殊的房地产开发制度和快速城镇化的背景之下，土地的出让价格俨然已经成为了影响住房价格的重要因素，尤其是在出让时，一次性缴纳出让金，更是大幅度的提高了土地成本，飙升了房价，侧面也助长了政府财政收入的不正之风。

三、完善房地产开发用地制度，抑制高房价

(一)农村集体土地直接进入房地产市场

一直以来，中国的土地权利结构始终维持二元制，即城市和农村的土地是严格区分的，由不同权利机构管制。按法律规定政府可以征用集体土地。所以，房地产市场总会被政府垄断，真实的价格也无法形成，由政府决定房地产开发的土地市场，必然产生供应不足的现象。因此建议农村集体土地直接进入房地产市场，打破供应不足的政府垄断局面。

一方面，要修改相关法律制度，建立使集体土地所有权与地方政府土地所有权具有同等法律地位的制度。法律规定了地方政府和集体是我国土地的两个所有者，但他们的地位完全不对等，违法占用征用集体土地时有发生。因此应该完善农村土地的备案制度，使得农民个人土地也在权威的土地管理部门登记，颁证等，使农民的土地物权得到国家的保护。另一方面，确认进入市场的同等权，使得农村集体土地与城市土地一样享有进入市场的权利，而不是在政府低价征用以后再进入市场。只有这样才能形成真正的土地二元制，打破政府垄断供应的局面。

(二)政府应当把握市场化的度

根据上述情形可知，房地产的使用权的出让和土地使用权的出让密切相关。而我国目前的相关法律则是严格规定了土地使用权的出让必须经过政府，而且有些只允许以出让的形式流转，这就将唯一具有权限的政府推向一个垄断的局面。因此建议相关法律进行合理的修改，实行城镇土地市场化制度，让土地在市场这个大环境中自由流转，并赋予多种行使权利的主体。使得土地的转让价格由市场决定，因此，政府应当正确把握市场化调节房价的度，既要避免将房地产的价格完全交由市场，放任市场调节，又要避免由自己作为唯一的主体形成垄断。

(三)调整土地出让金的支付方式

正如“二次房改不如二次土改”，在土地租金取得标准、出让方式等方面政府必须做出系统性的改革，放弃土地财政。尤其是在一次性缴纳土地出让金方面，容易使得相关政府部门从中大量谋取不正当利益。因而，建议取消现存的“土地出让金一次性支付的方式”，将土地收纳金的收取方式由一次性缴纳改为分年度收取，由房主逐年向政府缴纳。此时巨额金钱的诱惑已消失，政府推动土地价格上涨的动力也就消失，从而会大大地降低土地的价格和住房成本和房价，同时也避免了政府土地财政收入的一次性化，使这种财政收入可持续[9]。

(四)完善土地监督机制

完善土地监督机制的方法按照目前学术和实务界的主流观点，可以从两个方面进行：一方面是建立正式的制度监督机制；另一方面则是靠非正式制度监督机制。正式制度监督机制是指人大、司法以及中央政府对地方政府的行政监督，非正式制度监督机制是指信息公开和公众监督。具体来讲：一是建立土地供给的信息公开制度。信息公开是制约地方政府“经济人”行为重要的、现实的途径，要求政府要对土地的招、拍、挂、出、让等信息进行更加详细的信息公开，不仅包括对高房价问题的研究及其解决的对策公开土地出让公告，对其具体评价过程也必须实现信息公开；二是建立各级地方政府的土地收支公开制度[10]。

目前地方政府对土地财政支出并没有进行详细的公开，对于土地财政支出不够透明。由于土地的多功能用途能提供巨大的收益，而上级政府的审计部门在对地方政府的财政收支进行审计时，往往不会对土地收益支出进行审计，造成各地政府有大量资金在体制外循环。因此，各地政府必须向社会公布土地收益的去向，同时接受公众的监督；三是设立地方政府和司法系统的分权监督机制。众所周知，保证被拆迁人能够得到适当补偿的前提是正确地评估补偿标准和补偿原则。在政府有征地、拆迁决策权的情况下，再由政府主导制订补偿标准，很难保证地方政府的私利性和任意性，从而也就不能保证被迁拆人的利益。因此必须设定专门的独立于行政命令的土地仲裁机构，使其能避免政府行为干预，负责裁定土地交易纠纷，并按照市场机制制订补偿标准。

四、结语

我国目前的高房价问题，是经济发展中不容忽视的问题。本文在了解新中国土地制度变迁的基础上，从经济法角度对房地产开发用地制度进行探讨，借此分析我国房价高居不下的原因，并提出相应的解决建议。

综上所述，笔者旨在通过这篇论文，从经济法角度简要分析我国土地制度的变迁和房地产发开用地制度的现状，进而分析房地产开发制度是高房价出现的原因，从而有针对性的提出建设性意见以期改变目前我国高房价的现状。

[1]全国人民代表大会.中华人民共和国宪法[Z].2015-12-11.

[2]第六届全国人大常委.中华人民共和国土地管理法[Z].2004-08-28.

[3]李千,王乾明.浅析政府对土地市场的双向垄断[J].北方经济，2012(6).

[4]国务院.土地管理法实施条例[Z].2014-07-29.

[5]国务院.城市房地产开发经营管理条例[Z].2011-01-08.

[6]董健.中国房地产开发土地制度评析[J].土地市场，2013(1).

[7]第八届全国人大常委.城市房地产管理法[Z].1994-07-05.

[8]朱靖娟，李放.土地出让金改革的财政学解析[J].新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)，2011(2).

[9]刘瑾.中国高房价问题研究及对策[D].山西：太原科技大学，2012(3).

[10]马小刚.房地产开发地地供给制度分析[D].重庆：重庆大学，2009(9).

责任编辑：周小梅

2017-01-21

李 丹(1990-)，女，山东济宁人，山东科技大学文法学院经济法专业2014级在读研究生，研究方向为财税金融。

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