加强我国政党协商保障机制建设的思考

赵 云

（中共安庆市委党校，安徽 安庆 246052）

加强我国政党协商保障机制建设的思考

赵 云

（中共安庆市委党校，安徽 安庆 246052）

我国政党协商制度建设已经取得了显著成就，基本实现了制度化、规范化和程序化，但政党协商的体制和机制还不健全，加强政党协商保障机制建设，需要进一步优化文化保障机制、健全制度保障机制、完善效果评价监督机制，从而推动我国政党协商的进一步发展。

政党协商 保障机制 问题 路径

我国的政党协商是在中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践中形成和发展起来的，已经取得了显著的成效。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，高度重视政党协商，积极推动政党协商走上了更加制度化、规范化和程序化的轨道，政党协商制度建设不断加强，各项机制不断规范和完善。但是，我国政党协商的体制和机制还不健全，尤其是政党协商保障机制建设还存在着一些问题，以至于“在现实生活中政党协商存在着场面热热闹闹，形式认认真真，过程空空洞洞，结果随随便便的现象”[1]，影响了政党协商作用的充分发挥。因此，加强政党协商的保障机制建设，是进一步发展政党协商的必然要求。

一、政党协商保障机制的内涵

政党协商是中国共产党和各民主党派的政治协商，“是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。”[2]无党派人士和工商联参加政党协商。政党协商保障机制是指，为保证政党协商活动的有效实施和协商目的的有效实现，针对政党协商活动的各个环节，建立有操作性、强制性的具体制度和工作机制，形成对政党协商系统性规范和保障的制度和运行机制。机制建设是保障政党协商常态长效的基础。[3]2015年2月中共中央颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次提出要“加强政党协商保障机制建设”[4]，同年12月中共中央办公厅印发的 《关于加强政党协商的实施意见》，明确提出了政党协商保障机制的内容和具体要求，包括知情明政机制、考察调研机制、工作联系机制和协商反馈机制。这些机制的建立健全必将促进我国政党协商的发展。但这些内容主要是从微观角度来看待问题的，偏重于我国政党协商的组织和运行保障，不足以涵盖我国政党协商保障机制建设的所有内容。笔者认为，从宏观上来看，政党协商的保障机制包括文化保障机制、制度保障机制和监督保障机制等，其中，文化保障机制是基础，制度保障机制是根本，监督保障机制是关键。这些保障机制相互作用、相互影响，共同规范我国政党协商，保障我国政党协商的有序有效开展，提高政党协商的质量和水平。

二、我国政党协商保障机制建设存在的问题

（一）政党协商的文化保障还不够强

一定的民主需要一定的文化来支撑。我国政党协商有着比较悠久的历史和良好的传统，有着深厚的政治文化基础。中华民族传统文化中和而不同、兼容并蓄、和衷共济等观念奠定了政党协商形成的文化基础。在我国的政党协商实践中，民主党派作为中国特色社会主义参政党，与执政的中国共产党同为政党协商的主体，平等协商，求同存异，既坚持基本共识又保持各自特色，既团结合作又互相监督，党际关系和谐，法律地位平等，推进了政党协商的有效运行。

但是，应看到，目前还不同程度存在着对政党协商的价值功能认识不清晰、政党协商的意识不强、组织或参与协商不够积极主动等问题，“有的地方对政党协商存在随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才协商；有的流于形式，以通报情况、部署工作代替协商。”[3]在一定程度上制约着政党协商的发展。

中共中央、国务院高度重视加强政党协商，但有的地方党政领导、党委政府部门缺乏协商合作的民主精神。有的地方党政领导认为党委、政府的决策，只要党政集体讨论就行了，没必要再进行政党协商，不能自觉地将自己置于制度的约束之下；有的地方党政领导存在“怕惹事”不敢协商、“怕麻烦”不愿协商、“怕没用”懒得协商、“怕影响效率”不便协商的错误思想，以通报情况、部署工作代替协商，对协商成果落实不到位，甚至将协商结果束之高阁，导致政党协商可有可无，最终流于形式；有的地方党政领导缺乏协商意识，在协商决策时以领导者自居，高高在上，把自己的意见凌驾于别人意见之上，协商过程缺乏充分的对话、讨论和交流，政党协商成了党委、政府决策形式的点缀。总之，少数党政领导对政党协商在意识上乃至行为上存在嫌麻烦、漠视、应付、规避甚至抵触等现象。

一些参政党成员参与政党协商的民主意识不够强烈。主要表现在以下几个方面：第一，有功利主义思想，“有的成员参加党派仅仅为了广交朋友或获取荣誉，缺少政党意识。”[5]他们把参加党派当做一种身份来享受，存在“挂名不出力”现象。第二，民主意识弱化。民主党派成员在参与政党协商、反映意见和建议时本应积极建言献策，但少数党派成员怕“越位”、怕麻烦，在协商中有意回避提出不同意见，避重就轻或细枝末节地谈问题。第三，责任意识弱化。作为政党协商的参加者、推动者和实践者，民主党派是政党协商的重要主体，在政党协商中担负着重要责任。但某些民主党派成员认为政党协商作用不大，“说了也白说”，因此缺乏热情和责任心。由于这些倾向的存在，有的民主党派成员对参与政党协商的态度比较冷漠，主动协商不足。特别是从协商议题的提出来看，作为协商双方，执政党和参政党都有发起协商的平等权利，但在现实运作中，有的成员很少积极主动提出协商议题，表达自己的观点和主张，参政党应有的主体作用往往得不到应有的发挥。

（二）政党协商的制度保障还不完善

政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，它是以多党合作制度为制度载体的，伴随着多党合作制度的不断发展而发展、不断完善而完善。我国政党协商有着良好的制度保障，其民主制度及其工作机制已初步建立，基本实现了有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，是较为成熟的制度化协商民主形式。但与我国社会主义民主政治发展的要求相比还存在一定的差距，面临一些问题亟待解决。

1.政党协商的法律保障不足。目前我国政党协商的制度性规范包括有国家法律法规、党和国家政策性规范以及人民政协规章制度等。宪法规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，政党协商有了宪法上的保障，但这一规定非常原则、笼统，且没有其他法律法规对其细化支撑。人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构，也出台了很多对政党协商具有实际意义的规章制度,如：政协全国委员会1989年通过的 《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、1995年出台的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，以及政协章程、政协会议相关规则等，但这些是政协的内部规章，对政协工作具有指导性，但对党和国家机关工作人员相关工作的刚性约束不够有力。总的来看，我国政党协商还存在着法律化不足的问题，其运作缺乏完善的法律保障。发展政党协商民主需要更完善的法律法规支撑。

2.政党协商的规范化不足。政党协商的“规范化”是衡量政党协商制度化水平的一个重要标尺，如果没有详尽具体的规范，政党协商的操作性和实效性就很难保证。目前，我国政党协商的原则、内容、方式和结果的运用，在党的规范性文件中有了规定，但这些规定过于宏观、原则，缺乏可操作性。比如，就政党协商的内容而言，《关于加强政党协商的实施意见》指出，“中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容包括：中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题。”[2]这里是以“重要文件”、“重要法律”、“重要问题”、“重大问题”等概括性的词汇来表述的，至于哪些属于 “重要文件”、“重要法律”、“重要问题”、“重大问题”， 缺乏具体细致的量化内容，各地对其认识和理解不尽相同，执行的标准也不一样，导致协商内容存在很大随意性、不确定性。又如，在协商形式上，相关文件尽管指出了协商的形式，比如《关于加强政党协商的实施意见》指出政党协商的形式主要有会议协商、约谈协商和书面协商三种，但对于什么情况下采取什么样的协商形式才能够较好地达到协商效果、不同形式的协商应遵守哪些具体的规则等，缺乏详细规定。

3.政党协商的程序设计不足。随着制度建设的加强，我国政党协商的程序渐趋完善，但是，我国政党协商仍存在着程序化不足的问题。《关于加强政党协商的实施意见》对中共中央同各民主党派中央直接协商的会议协商、约谈协商、书面协商三种协商形式的流程都作了较为详细的阐述，特别是明确了会议协商的计划制订、会前准备、会中协商等具体程序，对推动政党协商的有序运行起到了积极作用。但此规定仍不完整且程序的阐述比较笼统，具体环节很不明确。比如，在协商活动开展环节，如何保证协商过程的和谐、顺畅进行，如何保证协商主体的平等、自由；在协商意见反馈环节，应该由谁反馈、何时反馈，协商主体在协商意见反馈中起到什么作用等等，尚未作出明确规定。各地结合当地实际，不同程度地对中共党委和民主党派协商的程序作出了规定，但各地制定的协商程序存在很大差异，甚至是不合理的差异。当前，政党协商最薄弱环节就是制度在实施的时候弹性很大，甚至有走过场的形式主义现象发生。

（三）政党协商的评价监督机制不够完善

评价监督机制是政党协商的重要保障，它主要通过健全监督、奖惩机制来保障政党协商的各项制度的落实。目前，我国政党协商的评价监督机制尚不完善。关于政党协商的评价监督，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》指出，中央统一战线工作领导小组对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行“督促检查”；《关于加强政党协商的实施意见》规定：“对政党协商开展情况进行督促检查”[2]，都只是一句原则性的阐述，没有相应的责任条款。从地方层面看，有的省市对政党协商的评价监督有规定，但过于笼统，缺乏可操作性。没有明确评价监督主体(评价监督政党协商的机构)，也未建立科学的评价监督指标体系,未经协商就做出的决策是否有效，尚无认定标准；如何对协商成果的运用情况进行评价、如何对违背政策规定的协商行为进行处罚和补救、如何对相关责任人进行追究等，都没有明确的规定。评价监督机制的不完善，容易导致政党协商制度难以全面落实到位。

三、政党协商保障机制建设的路径

任何一种制度，其功能的有效实现不仅取决于制度的完美设计和良性运行，还有赖于有效贯彻实施的保障机制。只有建立健全一套规范有效的保障机制，才能推动政党协商的有序有效运行，实现其应有的价值功能，真正发挥其在社会主义协商民主建设中的主导性、典范性、引领性作用。

（一）优化政党协商的文化保障机制，营造政党协商的良好氛围

新形势下政党协商要取得实效，必须要有一个良好的、宽松民主的政治文化环境，因此，应重视培育协商文化，培养广泛的民主意识与协商作风。习近平总书记强调：“中国共产党各级组织特别是领导干部要以开阔的胸襟、平等的心态、民主的作风广纳群言、广集众智，丰富协商民主形式，增强民主协商实效，为民主党派、工商联和无党派人士发挥作用创造有利条件。”[6]因此，要积极构建科学的协商文化培育机制，提高协商主体对政党协商的价值认同，增强协商主体的责任意识和历史使命感，使协商主体坚定对政党协商民主的信服、敬仰和追求，将政党协商民主内化为精神，外化为习惯，固化为制度。第一，构建政党协商的宣传引导机制。广泛运用新闻传播媒体，大力宣传社会主义协商民主制度、多党合作制度，宣传政党协商在我国民主政治中的地位与作用；加大对政党协商活动的宣传报道，提高人民群众对政党协商活动的关注度和认同度，通过人民群众的推崇来促进、加压；树立并大力宣传政党协商中的优秀典型，发挥他们的榜样示范作用。通过这些宣传，为协商活动的开展创造良好的环境和舆论氛围。第二，构建政党协商的文化教育机制。加强政党协商理论与实践的教育。总结政党协商的丰富实践经验，加强政党协商理论研究；将统一战线理论、社会主义协商民主理论、政党协商理论纳入各级领导干部的学习内容，作为各级党校、行政学校、干部学院和社会主义学院的必修课程，加强教育培训的力度。第三，构建政党协商文化培育机制。在全社会大力宣传和普及政党协商所必须具备的平等、自由、对话、理性、包容、合作、妥协、共识等关键性要素和基本精神，加大重视协商、崇尚协商、积极参与协商的协商文化的培育，并加以大力倡导和弘扬，营造宽松、合作的协商文化氛围，为政党协商的发展提供强大的价值支撑和精神动力。

（二）健全政党协商的制度保障机制，确保政党协商高效运行

科学的制度设计、合理的制度安排是加强政党协商的重要支撑，发展政党协商，就必须以制度化来加以保障。因此要按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，进一步加强政党协商的制度建设。

1.完善政党协商的法律化机制。制度必须要法律化，只有法律化的制度才能有权威，才能有可持续性和合法性。因此，要加强政党协商的立法工作。首先，将政党协商纳入宪法的范畴，政党协商的地位和原则、政党之间的关系、政党的权利义务等可在宪法中规定。宪法对政党协商进行确认和规定，政党协商就获得最权威、最稳定的制度保障。其次，在适当的时机出台一部专门的关于政党协商的法律法规，将党的政策性要求转化为法律，将政党协商的优良传统和成熟做法固化为法律法规，使其更具约束力和可操作性。这样，政党协商才能更规范、更有效率，才能得到长期稳定的、有力的法律保障。

2.完善政党协商的规范化机制。针对我国政党协商存在的制度不规范的问题，应进一步细化政党协商的内容、形式、协商主体的权利义务等。从政党协商的内容来看，应作出明确规定，就“重要文件”、“重要法律”、“重要问题”、“重大问题”等出台一个衡量标准，划分一个大致的范围。就协商的形式而言，应对什么情况下采取什么样的协商形式，采取某一协商形式有什么具体要求和限制，作出详细规定。协商应具体坚持哪些原则，党委、政府、政协及有关部门在协商中各自应肩负哪些职责等，均应有明确规定。

3.完善政党协商的程序化机制。程序是保证政党协商得以顺利进行的重要机制，科学合理、设计周密的协商程序是实现政党协商的必要保障。因此，必须构建统一的政党协商流程，对协商的每一个环节设计规范的程序，对协商计划的制定、协商议题的提出和确定、协商活动的安排和准备、协商过程的运行和公开、协商意见的整理和报送、协商结果的落实和反馈等基本程序和主要环节、工作流程及其责任主体、工作时限、工作要求等作出具体规定。由于协商客体不同，协商的程序步骤也不尽一致，应该根据不同的协商内容设计不同的协商流程。进一步细化各种政党协商的实施步骤和工作流程，制定出具有指导性、针对性和可操作性的程序，发挥程序性机制对政党协商的保障作用。

（三）完善政党协商的评价监督保障机制，推动政党协商的顺利开展

新时期要提高政党协商的实效性，必须提高社会关注度，加大对其监督的力度，把协商成果纳入决策程序，促进协商结果的落实和转化。因此，完善评价监督机制，加强“违约”责任追惩对保障政党协商的有效运行具有重要的意义。

1.完善政党协商的信息公开机制。政党协商的信息公开，不仅可以保障协商主体尤其是参政党的知情权，而且有助于公众尤其是民主党派所联系群众了解各党派的政策主张及这些政策主张是否体现和表达了自己的愿望和诉求，是人民群众评价监督政党协商的前提条件。首先，建立健全政党协商的信息公示和发布机制，除了涉及到党和国家机密、商业性秘密和协商主体个人隐私等外，其他各种信息，包括政务活动信息以及协商过程开展情况等都应该及时向外界公布，且要强化信息公开机制的“刚性约束”，对公开的目的、原则、范围、限制和不公开的责任等作出明确规定。其次，建立健全政党协商信息沟通机制，搭建执政党和参政党政务信息共享平台。

2.完善政党协商过程的开放机制。协商民主强调公开透明的运作环境，只有公开协商的过程，提升协商的透明度，才能保证协商结果的客观性与公正性，才能保证政策的合理性与合法性，才能获得人民群众的认同和支持。在政党协商过程中，只要不涉及到保密的内容，非协商参与者如果愿意，就应该能够通过旁听等方式直接观察到协商的实际开展情况。在开放的环境下，政党协商必然比较充分，而不是敷衍塞责。完善政党协商过程开放机制，主要应建立两类公开化机制。第一，建立政党协商的旁听机制。允许局外党派公民或无党籍公民按有关规定申请旁听不需保密的政党协商会议，非协商参与者直接观察到协商的实际运行，能够随时监督评价协商过程，确保协商的程序不走样。第二，健全政党协商的新闻媒体跟踪报道机制。加强新闻媒体跟踪报道，保障协商过程公开化，既是加强新闻媒体监督自身的需要，也是引导社会舆论监督的需要。要加大对政党协商的报道力度，将协商的过程置于公众的关注和监督之下，那么从参政党的角度就会去认真考虑如何提高自身的协商能力和建言献策的质量，从执政党的角度就会去思考如何提高在协商过程中的领导水平。

3.完善政党协商的效果评价监督机制。保证政党协商的效果并对其作出合理评价，是推进政党协商的必然要求，这就要求建立健全对政党协商效果的评价监督机制。第一，建立协商结果反馈跟踪机制。政党协商达成的共识转化成决策以后，该决策就应该被执行，政策执行者必须经常将政策执行情况向政党协商评价机构、协商参与者反馈。一方面能够防止政策执行不力，另一方面能够及时修正决策中的非理性成分。第二，建立协商效果督查机制。对协商结果承办部门的办理落实情况开展督查，把办理落实情况纳入承办部门的年度督查范围，确保协商成果落地。第三，建立考核考评机制。把是否重视政党协商、能否发挥好政党协商的作用作为检验领导水平、执政能力或参政能力的一项重要内容,纳入领导干部和民主党派成员考察考核的范围。第四，建立协商制约和激励机制。建立责任追究机制，对敷衍应付、未能将协商纳入决策程序、未遵循协商程序规定进行协商或未积极反馈协商结果的组织或个人，应有刚性明确的惩戒措施。比如，按照规定应该经过政党协商才能作出决策的，除了紧急情况以外，如果不经过政党充分协商而草率决策的，即使决策具有科学性，其主要负责人也应该受到批评教育；而如果出现决策失误、造成重大损失的，主要负责人就应该受到党纪国法的惩处。建立激励机制，对积极参与协商、不断创新协商实践、对协商做出贡献的组织或个人，应有相应的激励措施。要建立完善的评价监督制度，明确评价监督主体及其权限、评价监督的方式方法和评价监督指标体系等，就协商形式、协商内容、协商程序、协商结果转化使用等进行评价监督。

总之，以文化保障机制的培育为先导，以制度化保障机制的健全为牵引，以评价监督机制的完善为后盾，构建起系统的政党协商保障机制，才能确保政党协商的开展规范有序、务实高效、充满活力，切实提高政党协商的实效性，进一步推动我国社会主义社会主义民主政治的发展。

[1]杨爱珍.政党协商：国家治理的制度逻辑析说[J].上海市社会主义学院学报,2016（2）:25.

[2]中办印发《关于加强政党协商的实施意见》［N］.人民日报，2015－12－11（1）.

[3]孙春兰：着力推动政党协商深入开展[J].求是,2015(11)：3.

[4]中共中央印发 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[N].人民日报，2015-02-10（01）.

[5]杨爱珍.当代中国政党制度研究［M］．上海：学林出版社，2004:266.

[6]习近平同党外人士共迎新春［N］.人民日报，2014-01-24（1）.

2016－2017年度安徽省社会主义学院科研课题（编号：ky2016005）成果。

赵云，中共安庆市委党校党史党建教研室副教授。

〔责任编辑：宋周尧〕