农村村级集体经济：功能作用、现实困境、发展建议

刘晓玲 张 璐

（中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

农村村级集体经济：功能作用、现实困境、发展建议

刘晓玲 张 璐

（中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

农村村级集体经济在集体经济中处于极为特殊的重要位置。它既是巩固和完善农村统分结合双层经营体制的前提，又是有效发挥村级组织功能的基础，更是赋予农民更多财产权利、实现共同富裕的抓手。目前，我国农村村级集体经济仍然明显的薄弱。就当前而言，发展壮大农村村级集体经济，具体要做好选对带头人、创新有效实现形式、改革集体资产产权制度、建立多方利益协同发展的分配机制等工作。

村级集体经济 有效实现形式 集体资产权能

集体经济是我国社会主义公有制的重要组成部分。从地域属性来看，集体经济分为农村集体经济和城镇集体经济。相较而言，农村集体经济因覆盖面更广、受众人数更多成为了中央政策和理论界研究的侧重点。农村集体经济内部根据层次的不同又可细分为村级集体经济和组级集体经济。其中，发展壮大村级集体经济是当务之急。

一、农村村级集体经济的功能作用

农村村级集体经济不论从制度层面、价值层面还是现实层面都具有重大的战略意义。

（一）发展壮大农村村级集体经济是巩固和完善农村统分结合双层经营体制的前提

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度是我国农村的基本经营制度。“统和分”的两个层次分别是指集体统一经营、农户承包经营。统分结合，相互作用、相互补充，缺一不可。改革开放以来的农村实践证明，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。”[1]

具体来看，在“分”的层次上，大多数村集体经过一轮承包和二轮承包以后，“分”的发展比较充分。在“统”的层次上，就是要发展壮大集体经济。这恰恰是现阶段完善农村双层经营体制的重点和难点。这是因为1990年代中期以来，无论是农业性质的集体经济还是非农性质的集体经济 （主要是指村办集体企业）逐步开始衰落。再加上2006年农村集体提留的取消，农村村级集体的发展遭遇到了前所未有的挫折。[2]

其导致的结果就是统分结合的双层经营体制变成了“分多统少”甚至“有分无统”，严重威胁农村统分结合的双层经营体制的存在和发展。因此，发展壮大农村村级集体经济有利于扭转“统”的功能弱化的局面，真正实现“统和分”的良性互动。

（二）发展壮大农村村级集体经济是有效发挥村级组织功能的基础

一是经济功能。发展壮大村级集体经济是村集体经济组织的最基本职能。集体经济的强弱是衡量村集体经济组织功能发挥到位与否的标准。因为村集体经济组织是集体资产的所有者、管理者和经营者，也是集体经济发展壮大的具体行使主体，是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的具体承担者。它存在的意义就在于做好集体资产的管理工作，使集体资产在有效保护的基础上得到合理利用，以此确保集体资产的保值增值。这一过程也就是发展壮大集体经济的过程。没有了村级集体经济，那么集体经济组织就是无源之水、无本之木。

二是政治功能。发展壮大村级集体经济是村党组织有序运转的物质保障。加强党的基层组织建设必须有一定的经费作保障，如规范党的组织生活、维持村党支部的正常运转、组织村民党员进行议事议策等等都得需要一定的经费开支。在农村税费改革以后，由于缺乏足够的经费保障，许多村级党组织建设不规范、活动不正常，导致凝聚力、号召力、战斗力下降。少数地方的村级基层组织曾一度瘫痪。发展壮大村级集体经济有利于农村基层政权的稳定、党在基层执政地位的巩固以及社会主义优越性在农村的体现。

三是社会功能。发展壮大村级集体经济是村委会进行村民自治的经济基础。虽然村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织[3]，但是实践中它却是基层政权的延伸，承担了很多行政性事务以及本村的公共事务和公益事业。离开村级集体经济，村委会对于农民生产生活所需的各种公共服务，只能是“心有余而财不足”，村民自治也就难以落到实处。发展壮大村级集体经济，就能够变“输血”为“造血”，充分发挥村级自治和提供公共服务等社会功能。[4]

（三）发展壮大农村村级集体经济是赋予农民更多财产权利、实现共同富裕的实际举措

如前所述，村民自治需要经济基础，需要一定的资金和财力的支持。这种资金和财力主要由三个部分构成：一是财政转移支付资金；二是村级集体经济收入；三是村民自筹。来自上级的补助往往是不够的。因此，离开了村级集体经济，村内各项事务的开支中除去财政转移支付资金之外的差额部分就只能通过村民自筹来解决。而有了村级集体经济，差额部分就能由集体经济收入来弥补。这意味着村民负担的减轻。同时，发展壮大村级集体经济还意味着农民财产性收入的增加。在广大农民普遍解决温饱和基本生计的基础上，如何共同富裕和缩小城乡差距已经上升为现阶段的主要矛盾。作为村集体经济组织的成员，农民的财产权利主要有三项：集体土地的承包经营权、宅基地使用权和集体收入分配权。这三项财产权利都与村级集体经济发展壮大息息相关，其中关系最为直接的就是集体收入分配权。只有村级集体经济获得了可供分配的盈余，才能进行分配，农民的集体收入分配权才能得以有效实现。正反两方面的事实已经充分证明，“集体富，村民富；集体穷，村民穷。”因此，发展壮大农村村级集体经济是改善农民福利、让农民共享改革发展成果的具体方法。

二、农村村级集体经济发展的现实困境

从1991年党的十三届八中全会确立“统分结合、双层经营”的农村基本经营制度至今，我国农村村级集体经济从历史上最弱状态逐渐呈回复态势。但从全国来看，农村村级集体经济的实力与中央的要求还有一定的差距，亟需重点解决。

（一）“空壳村”现象较为突出

“空壳村”一般是指集体经济长期无经营性收入甚至负债累累、财政亏空的村子。“空壳村”的出现和形成已成为制约农村经济发展和农民增收致富的重要因素。下表描绘了2011-2015年中国村级集体经济发展的基本状况。首先，从横向对比来看。2015年，当年无经营收益的村数是32.3万个，占统计总量的55.3%；当年有经营收益的村数是26.1万个，占统计总量的44.7%。这说明，从全国面来看，集体经济薄弱村占大多数，总体发展情况不容乐观。其次，从纵向趋势来看。在行政区划调整下，建制村合并后，当年无经营收益的村数不是随着建制村数量同步减少，而是不减反增。以占比指标来衡量，当年无经营收益的村占全部村的比重从2011年的52.%上升至55.3%。相应地，当年有经营收益的村数占比略减。“十二五”期间内，我国农村村级集体经济的发展还处于低水平徘徊状态，没有形成稳定的收入来源。因此，各地方政府从2013年开始就实施建制村集体经济收入 “破零”行动，但是收效如何还有待实践检验。

（二）集体经营性收入普遍偏低

能否有稳定可靠的经营收入是村级集体经济是否健康的主要标志。从表中可知，“十二五”期间，在当年有经营收益的村的内部，村级集体经济年收入在5万以下的村是主体。2011年，全国村级集体经济年收入在5万以下的村达到15.9万个，占有经营收入的村数（27.9万个）的57%；2015年，在5万以下的村有12.7万个，占48.7%。而与此同时，经过长期的发展积累，我国农村拥有了数额庞大的集体资产，其中，土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，大体上平均每个村是500万。村级集体经营年收入5万元以下，意味着这些村的集体资产投资回报率小于1%，远远低于同期全社会平均利润率。具体而言，年收入5万元以下的村集体经济基本上是单纯依靠山塘、滩涂、水库、门面、老校舍、生产加工场地等集体资产出租。这种发展方式后劲不足，难以做大做强。一旦宏观经济波动，这些村很容易倒退至“空壳村”。

（三）发展不平衡现象较为严重

严重的两极分化是我国农村村级集体经济发展面临的最大挑战。从表中数据来看，我国农村村级集体经济发展很不平衡。以2015年为例，村级集体经营收入达100万元以上的村1.7万个，而收入为0的空壳村却有32.3万个。这两者的收入差距相当大。现实情况也是如此。与多数“空壳村”并存的是村级集体经济营收过亿、甚至百亿的各大“名村”，最为典型的就是江苏华西村。如此大的村级集体经济营收差距，自然会对我国社会中贫富差距加大和基尼系数居高不下产生重要的影响。从地域上看，村级集体经济实力强大的村主要分布在长江三角洲、珠江三角洲等经济发达地区。这些村往往临近县城及交通便利、自然资源丰富。而中西部地区因位置偏远、交通不便、资源缺乏导致村级集体经济相当薄弱、发展滞后。

三、发展壮大农村村级集体经济的对策建议

党的十八大、十八届三中、四中、五中全会都不断强调，要“发展壮大村级集体经济”。总结借鉴各地探索出来的有益经验，具体要做好选对带头人、创新有效实现形式、改革集体资产产权制度、建立多方利益协同发展的分配机制等几个方面工作。

2011-2015年中国农村集体经济状况表 （单位：万个）

（一）选好农村集体经济组织带头人是前提

有一个好的带头人对发展壮大农村村级集体经济非常重要。一是选优配强支村两委班子。支村两委班子成员与村级集体经济组织带头人有着不可割断的、千丝万缕的关系。虽然支村两委班子并不是村级集体经济的具体经营层，但是它对发展壮大村级集体经济起着至关重要的作用。要打破行业、身份、地域的限制，不拘一格选用人才进入支村“两委”，当好村级集体经济发展的“护航者”。二是实行村级集体经济组织运营决策与执行适度分开。借鉴国家对国有企业改革思路，变管资产、管经营为管资本、管决策，引进专业人才（村上能人、致富带头人、返乡创业人员等）负责经营管理。三是定期组织开展村干部专题培训。依托江苏华西、山东寿光、市县党校、职业学院等培训基地，分期分批组织集体经济组织带头人到国内村级集体经济发展好的地方参观学习和挂职培训，采取召开现场会、举办村级集体经济发展论坛和组建村级集体经济协会等方式，全面提升发展壮大村级集体经济工作水平。

（二）创新农村集体经济有效实现形式是关键

习近平总书记强调，要“积极探索发展农村集体经济实力的具体形式和路子”。根据中央精神的要求，各地因地制宜，探索出了不同的发展模式。这些模式都是发展壮大农村村级集体经济的可复制经验。

一是“农业产业链服务型”。这种类型主要是以第一产业为基础，进行产业链式发展。对于农业发展好的村，可以采取“支部+合作社（协会）+农户”等形式，为农业企业、种养大户等新型种养主体提供后勤保障、服务外包、劳务中介、农业生产等农业现代服务，增加集体收入。如湖南省湘潭县利群生猪养殖专业合作社模式。他们按照企业方便、村民实惠、村级增收的原则，积极搭建公共服务平台（中心），发展各类中介服务组织，为企业和农户提供原料供应、技术指导、品牌注册、市场信息、产品营销、宣传推介等有偿服务，从而增加集体经济收入。对于自然资源丰富的村，可以依托自然风光、乡土文化、生态资源等优势，开办乡村旅馆、农家乐、民宿等项目，在旅游农业、观光农业、休闲体验农业上做文章，增加村集体资源开发收入和服务经营收入。

二是“土地集中型”。这种类型主要是在农户承包土地这一核心生产要素上做文章。将土地作为村集体最重要的资源，走以地为媒、以地生财的路子。全体村民作为村集体经济组织成员，在自愿的基础上，采取反租倒包、土地入股等多种形式将土地集中起来，实现土地集中连片耕种，同时发展发展蔬菜、烤烟、干鲜果、花卉等优势农业产业，增加村级集体经营性收入。

三是“集体资产盘活型”。这种类型主要是将农村集体现有的资源性资产和经营性资产盘活。其中，农村集体的资源性资产主要包括土地、山林、水面、矿产和“四荒地”等等；农村集体的经营性资产包括房屋、建筑物、机器设备、工具、集体企业、无形资产等等。对于资源性资产，可以采取村集体独资、作价入股、使用权有偿转让或者公开招投标等多种方式，进行开发利用。对于经营性资产，一是可以利用农村集体建设用地上的不动产来发展物业经济。例如，在符合规划的前提下，对集体旧的老办公用房、会堂、学校、厂房、仓库等房产进行改建，增加物业租赁收入。二是可以运营集体的各种无形资产。例如江苏华西村、山西大寨村、安徽小岗村、河南刘庄村等等“名村”都用自己的村名注册了商标，进行市场化的运作。

四是“城郊服务经济型”。这种类型主要是给村域内的企业、村民提供服务。可以通过创办物管公司、家政公司，为企业、村民等提供服务，以此来增加集体经济收入。当然，这种发展模式只适合位于城镇中心和城郊结合部的村，地域局限性强，在广大农区难以实施。此外，还要积极探索通过村村联建、村企合作，达到品牌整合、产业聚集、区域联动的目的。总之，各地要根据自己不同情况采取不同模式。

（三）推进农村集体产权制度改革是基础

1956年农业的社会主义改造以来，农村村级集体经济的具体组织形态随着经济社会发展水平的变化而不断调整完善。目前来看，在社会主义市场经济条件下，多种形式的合作经济、股份合作经济是集体经济具体组织形态的未来发展方向。产权清晰、权能完整是股份合作的基础。基础不牢，地动山摇。建立在产权清晰基础上的合作制、股份合作制经济，要求我们应加快农村集体产权制度的改革步伐。2016年12月底，中共中央、国务院引发了 《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。该文件的开篇语就是“为探索农村集体所有制有效实现形式……现就稳步推进农村集体产权制度改革提出如下意见。”由此可见，集体产权制度改革对农村村级集体经济具体组织形态的重要性。只有在明晰产权归属的基础上，完善集体资产权能，才能激活农村各类生产要素潜能。只有形成适合农村经济发展的现代产权制度，[5]才能使市场机制在农村的各个领域发挥决定性作用，才能建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

（四）建立合理的利益分配关系是保障

让农村集体经济组织成员能够逐步实现共同富裕是发展壮大农村村级集体经济的最终归宿。如何将利益留在集体经济组织、留在农民手中，是摆在集体经济组织面前的一道难题。在这个问题上至少要妥善处理好几个关系。一是要处理好保值增值与民主监督的关系。集体资产保值增值是发展壮大村级集体经济的基本要求。与此同时，要对经营活动要实行民主决策、民主管理、民主监督，确保农村集体经济组织成员民主权利的落实。只有这样，才能避免出现“富”了个别村干部、“穷”了整个村集体的情况。二是要处理好强村与富民的关系。发展壮大农村村级集体经济的根本目的是在于其成员的共同富裕。可以考虑通过集体股和成员股的设置及比例配比，建立合理集体与成员之间的利益共享机制。三是要处理好当前与长远的关系。发展壮大农村村级集体经济是一个长期的过程，不可能一蹴而就。特别是在具体实现形式的选择上，是选择一次性获取集体资产使用权转让收入还是选择能带来稳定现金流的股份合作，不仅需要尊重农民意愿，还需要集体经济组织带头人有过硬的经营能力。

[1]党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》.[OL].http://www.gov.cn/test/2008-10/31/content_1136796.htm.

[2]祝之舟.农村集体经济有效实现的法律制度考察——以全国12省34个名村的调研为基础.[J].浙江工商大学学报.2013（1）.

[3]《中华人民共和国村民委员会组织法》.[OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.

[4]左臣明.农村集体经济有效实现形式的路径探索.[J].中国财政.2016(6).

[5]黄延信.发展农村集体经济的几个问题.[J].毛泽东邓小平理论研究.2015(12).

刘晓玲，中共湘潭市委党校、行政学院、社会主义学院经济教研部副主任，副教授。张璐，中共湘潭市委党校、行政学院、社会主义学院公共管理教研部讲师。

〔责任编辑：王星闽〕