《环境噪声污染防治法》修改研究

曾 龙

(贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

《环境噪声污染防治法》修改研究

曾 龙

(贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

环境噪声污染已经成为人们最为敏感的环境问题之一。我国现行《环境噪声污染防治法》在立法层面有许多地方还不完善，对新情况没有切实可行的防治和处罚措施，导致发生了环境噪声污染没有明确的法律依据进行处理。要想从源头上防治、消除环境噪声污染，给人民创造一个安宁、舒适的生活环境，对其进行修改，才是解决这一问题的关键所在。

《环境噪声污染防治法》；环境噪声污染；修改；完善

随着我国经济的快速发展，人们生活方式越来越多元化，经常出现旧噪声污染源还没有来得及有效控制，新的污染源又不断增加的情况，环境噪声污染已经成为制约经济发展的壁垒，特别是农村地区更为严重。我国现行《环境噪声污染防治法》是1997年3月1日开始施行的，二十年来，在控制城市地区环境噪声污染方面收到了良好的效果，声环境得到了很大改善。然而，限于出台时间较早，一些规定已经不足以解决时下环境噪声污染的新问题，尤其是法律责任这一章节的规定，几乎只涵盖对城市地区的处罚，而对农村地区的环境噪声污染规制仍处于空白状态。因此，重新修改《环境噪声污染防治法》，对于我国全面建成小康社会、构建和谐社会以及推进生态文明建设是极其重要的。

一、进一步完善立法目的

《环境噪声污染防治法》第1条规定了立法目的：“为防治环境噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康，促进经济和社会发展，制定本法。”可见，该法的制定实施有四个目的：防治环境噪声污染是根本目的，保护和改善生活环境、保障人体健康、促进经济社会发展是终极目的。但本法中并未对财产安全保障作出明确规定。现实生活中，受环境噪声污染直接导致财产损失的案例很多，比如强烈噪声致动植物死亡，建筑物地基、墙体破坏等。此外，噪声对生态环境的影响也不容忽视，特别是对生态系统中比较敏感的动(植)物，可以影响其繁育周期，导致行为失控，甚至导致死亡。因此，有必要在条文中增加“保障财产安全”这一终极目的。此外，2015年1月1日生效的《环境保护法》(以下称新环保法)提出了“推进生态文明建设”的立法目的，可以借鉴一用，不但顺应国家关于生态文明建设的新要求，而且符合科学发展观的理念。因此，笔者认为可将《环境噪声污染防治法》第1条修改为：“为防治环境噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康，保障公众财产安全，推进生态文明建设，促进经济和社会发展，制定本法。”

二、修改环境噪声污染的定义

《环境噪声污染防治法》第2条规定：“本法所称环境噪声污染，是指产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人的正常生活、工作和学习的现象。”由此可见，构成环境噪声污染必须同时满足两个要件：(1)环境噪声超过了国家规定的排放标准；(2)干扰到他人正常生活、工作和学习，二者缺一不可。因而，如果某企业建厂在郊区，四周都是树林，没有居民居住，即便它所排放的环境噪声远远超过国家排放标准，由于没有干扰到居民，那么就不能认定该企业构成环境噪声污染。反之，虽然环境噪声排放未超过国家规定排放量，但实际上影响到了居民的正常学习、工作和生活，按照法律规定是不属于环境噪声污染的。显然，这两种情况都是不符合生态文明建设要求的。对于后一种情况，如果有居民投诉，环境保护主管部门一般进行调节处理。若调节无效，经确定损害确由噪声引起，当事人可以向人民法院起诉请求民事赔偿，法院一般根据《民法通则》第九十条①和《侵权责任法》第二十二条②规定判决。

此外，当有多个噪声源同时排放时，虽然每单个噪声源的排放都符合国家标准，但因为噪声的不断叠加而对居民及相关环境造成损害的担责问题，也值得探讨。例如，甲住宅区周围有两家企业，昼夜同时排放环境噪声，经过环保主管部门现场检测，两家排放的环境噪声均符合国家排放标准，但对甲住宅区却构成了环境噪声污染，严重影响居民的工作、学习和生活，甚至给居民造成了直接经济损失。此种情况，如果按照环境法“谁污染谁负责”原则，就应该由产生环境噪声污染的两家企业承担赔偿责任；但依据《环境噪声污染防治法》对“环境噪声污染”的界定，又不构成环境噪声污染，不能对两企业追责，这就出现了矛盾。因此，该法中的环境噪声污染定义既不科学，也不便于司法实践，面对一些明明是环境噪声所致的损害，而由于定义不完善，却无法保障公众的环境权益。[1](P27-33)笔者认为，应将其修改为：“所产生的噪声超过了国家规定的噪声排放标准或者造成声环境质量下降，或者干扰他人正常的生活、工作和学习的现象。”[2]

三、扩大环境噪声污染防治的适用范围

随着我国经济快速发展，市场经济体制不断完善，城市工业开始向农村转移发展，“乡镇工业在我国经济发展中的作用不可低估，在增加国民生产总值及解决大量就业问题上不可忽视。”[3](P71-72)然而，环境噪声污染也越来越成为农村日益突出的环境问题。

造成这一结果的因素很多，既有经济利益的驱动又有立法的空缺。首先，随着美丽乡村建设的逐步推进，农村地区也开始划片区而成小区或者社区，为了发展地方经济，缩小与城市的差距，盲目引进一些已经淘汰的技术、设备，从而造成污染；同时一些企业为节约生产成本和追求短期利益最大化，钻法律的空子，不断向农村地区投资办厂，加剧了农村环境噪声污染状况。其次，《环境噪声污染防治法》中对农村立法规定的欠缺，导致农村环境噪声污染防治无法可依。法律中除了“建筑施工噪声污染防治”和“交通运输噪声污染防治”这两个章节涉及农村地区外，其他条款均针对城市地区而言的。最后，法律规定对经“限期处理”后仍未达标的企业要“责令搬迁”，于是这些环境噪声污染企业带着淘汰的设备和落后技术转移到城市郊区或者农村。又由于法条中缺少如城市污染那样“铁手腕”的防治措施，因此给农村环境噪声污染的预防和治理增加了难度。

笔者认为，在立法层面扩大环境噪声污染防治的适用范围是很有必要的。建议去掉法律条文中“城市”地域的限制，让城市与农村在立法和法律实施上具有一致性，方能实现立法目的，切实有效地解决我国环境噪声污染问题。

四、完善处罚机制

《环境噪声污染防治法》规定了以下形式的法律责任：警告、停产、停业、罚款、搬迁、关闭、限期治理、征收超标准排污费等，但处罚力度不够，操作性不强。如第16条规定：“产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照规定缴纳超标排污费。”可见，对环境噪声污染是实行超标准排污收费制度，只有超过了国家规定标准的那一部分，才缴纳费用，显然这种处罚力度不足以解决当下环境噪声污染。特别是第52条规定：“对限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，也可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、搬迁、关闭。”这样规定，只是简单意义上的征收超标准排污费和依据后果给予象征性罚款，不但没有从源头上治理环境噪声污染，反而使得多数污染企业宁可缴纳超标准排污费也不愿进行治理，导致环境噪声污染情况更加严重，达不到根治的目的。特别是法条中还规定，“如果限期治理仍不合格的，可以采取搬迁措施”，这势必会加剧城乡之间治理效果上的不平衡。这些曾经在城市由于环境噪声污染被责令搬迁的企业，不应当再是原企业模式的复制，更不应该是环境噪声污染源的异地转移，而是进行企业搬迁的改造、降低或者是消除环境噪声污染的一种方式。[3](P73-74)因此，有必要从立法层面把新建、改建、迁建企业的环境噪声污染防治问题作为第一位考虑。

新环保法被称为史上最严的环保法，它创造性地提出了“按日计罚”和“企业主要负责人可被追究刑事责任”等规定。“按日连续罚”原则无上限，可以罚至企业破产倒闭，这就加大了处罚力度，增加了企业违法成本；对污染企业责任人可以采取“行政拘留，甚至追究刑事责任”的处罚方式，这就起到了很好的震慑作用。2016年1月生效的《大气污染防治法》就率先借鉴了新环保法中的“按日计罚”手段，那么《环境噪声污染防治法》也可以借鉴这两部法律的创新之处。当然，考虑到环境噪声污染的特殊性，立法也不可照搬照抄，搞“一刀切”，可以将“按日计罚”的处罚手段应用到特定地区，如对噪声敏感的建筑集中区域。因而，建议对第52条内容作如下修改：“违反本法规定，企事业单位和其他经营者在噪声敏感建筑集中区域内造成严重环境噪声污染，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”同时，将第62条拆分成两条，内容修改为“地方各级人民政府，县级以上人民政府环境主管部门和其他负有环境噪声污染防治监督管理责任的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的，依法给予处分”和“违法本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。并将“行政处罚”改为“依法给予处罚”，那样既可以包括行政处罚，还可以对构成犯罪责任人追究刑事责任，加大对违法行为的处罚力度。

注释：

①《民法通则》第九十条：不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。

②《侵权责任法》第二十二条：侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。

[1]邹雄，竺效，等.环境侵权法疑难问题研究[M].厦门：厦门大学出版社，2010.

[2]刘聪祥.论《环境噪声污染防治法》的修改[J].现代商贸工业，2012，(4).

[3]包晴.中国经济发展中环境污染转移问题法律透视[M].北京：法律出版社，2010.

责任编辑：孙 畅

TheStudyontheAmendmentof“EnvironmentalNoisePollutionControlAct”

ZENG Long

(Guizhou Nationalities University，Guiyang 550025，China)

Environmental noise pollution is one of the hottest environmental problems. There are many imperfect points in “Environmental Noise Pollution Control Act”. There is no practical measurement for prevention and punishment；as a result there is no law reference for environmental noise pollution. To make modification and amendment is the key point to prevent and eliminate the environmental noise pollution and creation a quiet and comfortable living environment.

“Environmental Noise Pollution Control Act”；environmental noise pollution；amendment；improvement

2016-12-02

曾 龙(1987 -)，男，贵州盘州人，硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究。

1004—5856(2017)11—0058—03

D922.68

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.11.012