产业捆绑：光伏农业大棚扶贫路线图

赵尊振

编者按：“贫困陷阱”是指处于贫困状态下的个人、家庭、群体等主体或单元因贫困不断地再生产出贫困，进而长期陷入低收入、低积累、低投入和低产出的恶性循环之中不能自拔的经济社会现象。面对贫困，需要找到一种能够把各种资源最大限度地诱发和动员起来的压力、诱导机制，对“贫困陷阱”给予强刺激，进而谋求规模经济的临界点效应，使之迅速摆脱贫困，进入一种新的发展均衡状态。然而，传统的扶贫开发实践往往都会在规模经济的临界点上无功而返。因此“贫困陷阱”曾被誉为发展经济学的达·芬奇密码难题。

当前，我国大规模、形形色色的扶贫开发正如火如荼。山东省境内，也陆续出现了许多初见成效的扶贫开发活动。其间，本刊从多篇来稿中精选了两篇案例分析作品。其中，山东省新泰市充分利用当地煤矿塌陷区土地的稀缺资源，策略性地规划设计出了“光伏捆绑蔬菜大棚”的扶贫开发计划，借助光伏企业的力量，在上万亩的塌陷土地上为农民“外生性”地搭建了蔬菜大棚的产业平台。山东省菏泽市曹县则依托原有的演出服装产业基础，顺应并有效承接了农村淘宝对演出服装间歇式消费的市场销售瓶颈的强刺激，使传统产业换发了规模经济的生机，惠及上万家贫困户，促成了当地仅次于家庭承包制的震撼效应和8个全国级“淘宝村”。

上述两个案例，情况差异甚大，扶贫策略上也各有千秋：如果有资源禀赋而无产业基础，无须动用任何扶贫资源，资源稀缺性或者成为培植新产业平台的、最有分量的扶贫资源；如果有产业基础而又同时存在薄弱环节，对薄弱环节实施有的放矢的强刺激便是重中之重。

如果回到制度经济学的框架下思考贫困及扶贫问题，或许会有另外一番新意。众所周知，市场交易规则对所有交易主体都是平等的和公平的。但在该机制下，经济人的自利行为会自发诱导、追求规模经济效应。那些难以实现规模经济的个人、家庭、群体和地区就失去了参与市场交易的机会，失去了参与市场分工和获得分工收益的机会，长此以往的积累、叠加和循环，就出现了“贫困陷阱”等不公平结果。

好在，由政府所主导的扶贫开发对这种不公平结果实施了反向矫正。正如两篇案例所展示的那样，不论是激发旧产业，还是从外部引入新产业，都是在为贫困者寻求“强刺激”，为其寻找并提供新的交易机会，新的市场分工机会；贫困者利用扶贫的产业平台，真正步入到规模经济的交易行列中，进而走出“贫困陷阱”。

摘 要：山东省新泰市充分利用当地塌陷区土地等光伏发电所必需资源的稀缺性，采用“光伏+农业大棚”的捆绑模式，较好诠释了“精准扶贫”的路线图：发挥当地资源禀赋的比较优势，在不动用政府扶贫资源的前提下，借助光伏企业的力量，在上万亩的塌陷土地上为贫困人群“外生性”地搭建了农业大棚的产业平台。

关键词：扶贫开发；资源稀缺；制度创新；现代农业

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2017）01-0077-05

一、引言

2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的重要思想。2014年1月，中央办公厅详细规划了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动“精准扶贫”思想落地，由此全国各地的各类扶贫活动如火如荼地展开。然而，扶贫如何才能“精准”，却是一个需要实践来验证的重大命题。

山东省新泰市充分利用当地丰富的太阳能和塌陷区土地资源，采用“光伏+农业大棚”的捆绑模式，在不动用政府扶贫资源的前提下，借助光伏企业的力量，在上万亩的塌陷土地上为贫困人群“外生性”地搭建了农业大棚的产业平台。

二、新泰市“光伏发电+农业大棚”的扶贫路线图

（一）故事梗概

2016年9月，山东省新泰市翟镇政府在全国范围内公开招标55万千瓦的“光伏+农业大棚”项目，一时间，国内60多家大型光伏企业纷至沓来，通过激烈竞标，最终由中国水电水利规划设计总院从中优选出华能、北控和国电投胜出。山东省新泰市翟镇政府开出的入选条件是：与入选的光伏企业签订在1.8万亩塌陷土地上建设10万千瓦光伏、配套6000个农业大棚、总额为30亿元的投资协议，按照先农业大棚、后光伏的建设次序，保证在80%以上的土地上配置农业大棚，大棚数量由农业专家组进行评估确定。

尽管“光伏+农业大棚”明显带有政府硬性捆绑的意图，但国内大型光伏企业仍然是趋之若鹜。光伏企业知道，只要获得了项目许可，实际上就等于获得了国家对光伏发电以1元/度收购的政策优惠；而且还能获得山东省给予的0.2元/度的補贴；同时还能享受前3年免税，第4—6年税收减半的优惠。当然，光伏企业也都明白，要成功获得并建设光伏项目也是有严苛条件的，除了要有丰富的太阳能资源外，还必须有非耕地的土地使用指标的严格限制。比如，2015年10月，山东省就出台了《采煤塌陷地综合治理工作方案》，规定只有在不适合耕种的荒地和塌陷区土地等才可以从事光伏发电等产业。

由于新泰市是山东境内的重要煤炭开发区，多年的煤炭开发不仅导致资源严重枯竭，也使矿区农地塌陷严重，复垦困难，土地劣质化。新泰市翟镇面积70.5平方公里，辖46个行政村，其中就有44个压煤村，全镇有4.7万亩耕地出现大面积沉降，是塌陷重灾区。2014年10月，国家能源局、国务院扶贫办根据国家扶贫工作部署和支持光伏产业的政策，实施光伏扶贫工程，提出《关于实施光伏扶贫工程工作方案》。根据中国气象局风能太阳能资源评估中心对全国地面太阳能辐射和气象影响因子的综合分析，新泰市平均年总辐射在4951MJ/㎡以上，具备利用太阳能光伏发电的基本条件。新泰市便由此成为国家能源局批准的新能源发电示范市，同时为体现对塌陷区的政策照顾，还优先获得了200万千瓦的塌陷区新能源发电指标，占山东省该项指标的2/3。这些因素共同作用，便促成了国内60多家光伏企业的激烈竞争。

同样面对稀缺的资源，新泰市硬性开出的“光伏+农业大棚”的捆绑政策也并不是漫天要价。早在2014年，新泰市在同中节能集团的一期2万千瓦光伏的合作项目中体验到，单纯发展光伏发电产业，既浪费稀缺的土地资源，又不能带动当地农民发展经济，塌陷区农民的不满情绪丝毫没有得到缓解。1999年，山东省对塌陷区出台了每平方米150—300元的房屋补偿，但无法补偿房屋修复或重建的成本，更不能弥补因土地塌陷造成的经济损失。而据测算，塌陷耕地每亩至少需要7000元的复垦成本，远远超出当地财政和农民的承载能力。因此，塌陷区土地复耕被无限期搁置。由此引发的各类争执上访事件不断，政府不得不四处救火。在重重压力之下，新泰市从中节能的一期光伏合作项目中认识到，塌陷区土地之上的太阳能资源收益，从产权上看农民也有份，单纯发展光伏发电是不明智的。于是，2015年8月，一个光伏发电捆绑农业大棚的设想浮出水面，翟镇玥庄村便成为与中节能“光伏+大棚”的首个项目试点。

中节能在“光伏+大棚”模式上并不陌生。早在2015年初，中节能在山东省德州市就开展了光伏间隔铺设大棚的试验，通过调整光伏水泥立柱的高低，较好解决了光伏发电与大棚相兼容的技术问题。翟镇玥庄村的试点，也自然是水到渠成的事情。该项目投资2.2亿元，占地1200亩，中节能每亩每年向农民支付1000元的土地流转费用，每5年上浮10%。中节能出资负责土地改造、大棚建设和光伏投资，并从全国范围内优选具有专业资质的潍科种业负责承建农业大棚，由其按以1.5万元/年的价格租种（第一年半价）转包给农民种植。潍科种业还负责对农民的技术指导和种子、化肥、产品销售等配套服务。到2016年6月，共建成冬暖式光伏大棚137个、各类拱棚230个，被农民全部分包一空，玥庄村由此完成了整村搬迁、复垦和示范园区建设。翟镇玥庄村试点的成果还远不止于此。村里还配套建有1处大型农产品批发中心；潍科种业为承包大棚的农民提供全程技术支持，统一采购和回收，收益五五分成，人均年收入增加1.5万元；每年每亩土地流转收入1000元；全村及周边有600人在园区就业。

新泰市从翟镇“光伏+大棚”模式中尝到了甜头。于是，就有了故事开头光伏发电和农业大棚“捆绑竞标”的一幕。

（二）新泰市“光伏发电+农业大棚”的进展情况

作为全国60多家光伏企业的最终胜出者，华能、北控和国电投也如约履行了竞标时的承诺，在承接30万千瓦光伏项目的同时，还如期建成并顺利向农民出租了6000个农业大棚。据测算，每个农业大棚预计年收入5万—8万元，平均每个大棚平时只需1个劳动力，忙时雇用2—3个劳动力，至少可帮助每个贫困家庭年增收2万—3万元。更令人欣喜的是，这3家光伏企业还同时设立了光伏扶贫基金，按每千瓦产能1元钱向企业募集，年筹资55万元，按每人每年3000元的标准，救助180名無劳动能力的贫困人口脱贫。此外，光伏企业还无偿为60户无劳动能力的贫困户建设了60座分布式光伏电站，仅靠发电收益就基本能够解决温饱问题。“光伏发电+农业大棚”也引起了金融机构的关注，目前共对光伏发电项目授信5.7亿元，贷款6500万元。如果按照目前这种捆绑模式运作下去，新泰市剩余150万千瓦的塌陷区光伏发电指标，可以预建农业大棚3万个，提供4.5万个就业岗位，整平塌方土地9万亩，帮助当地6万人脱贫致富。

三、“光伏+大棚”扶贫路线图的简要剖析

回顾前文，可以得出这样几个基本事实：第一，新泰市的扶贫开发并没有动用扶贫资源，而是直接启用了稀缺性的塌陷区土地资源。第二，光伏企业通过激烈竞争，接受了新泰市开出的光伏发电捆绑农业大棚的规划、设计，并真实履行了合约中的各项附加条款。第三，光伏企业雄厚的资金实力、专业化的农业公司运作、成熟的农业大棚技术，得到了当地农民充分的认可和响应。由此可以认定，“光伏发电+农业大棚”的扶贫开发策略初见成效。一个亟待回答的问题是，新泰市的扶贫开发路线图显然具有“空手套白狼”之意味，但它又能同时被各方积极呼应并顺利运作，一切又来得那么自然、符合逻辑。从这个角度看，显然又是一种典型的合作博弈行为。而其背后，到底蕴含着怎样的成本和收益关系呢？

（一）新泰市政府

一般而言，扶贫是政府谋求公平应尽的义务，需要动用包括财政、金融在内的各类资源对贫困者实施摆脱“贫困陷阱”的强刺激。对新泰市而言，国家能源局批准新泰市为新能源发电示范市及其因塌陷区而专项配套的200万千瓦新能源发电指标，是稀缺的；大面积、平坦的煤炭塌陷区土地也是极其稀缺的。更何况，政府扶贫的基本路径是要寻求对“贫困陷阱”的强刺激，且不管资源来路何方，属性如何，只要是用于扶贫，具备“强刺激”的基本要件，就是最有分量的扶贫资源，就可以巧妙借用，并加以发挥和转化。本案例中，在新泰市翟镇55万千瓦农光互补项目中，农业投资达20亿元，平均每亩土地投资额在5万元以上。正是由于新泰市的捆绑策略，才初步转化成了6000个农业大棚、20多亿元的扶贫成果。6000个农业大棚所耗费的20多亿元投资是当地财政、农民都无法承担的。而如此大规模的农业大棚建设所形成的“强刺激”却恰恰来自光伏企业。这是一场实实在在的合作博弈，其中，政府代表塌陷区土地上的农民向光伏企业出让了稀缺性资源，光伏企业作为“回馈”，则如约供给了数量可观的扶贫资金。

（二）光伏企业

对光伏企业而言，发电指标、建设用地都是极其稀缺的资源；而拥有了这些稀缺性的资源就等于拥有了光伏建设的许可。目前，作为朝阳产业，我国的光伏产业还享受着国家的政策补贴，这些价格上的倾斜和政策补贴，足以使光伏产业财务可持续。而对新泰市政府所额外追加的农业大棚要求，国内寿光等地多年的成功经验已经充分证明了该行业的技术稳定性和市场成熟度，农业大棚不会是光伏企业的累赘。以中节能玥庄2万千瓦项目为例：光伏部分投资1.7亿元，预计平均年上网电量约2360万千瓦，可获得发电收入2300万元左右，补贴收入400多万元，电站日常管理仅需6个人，年运维成本不到200万元，预计年收益率11%—15%，投资回收期6—9年；大棚部分投资5000万元，年可获得租金收入320万元，加上其他服务性收入，预计投资回收期15年。因此总体来看，光伏企业成本收益预期清晰，运营方式稳定可靠。

（三）贫困农户

从第一期翟镇玥庄的367个农业大棚到第二期的6000个农业大棚全部被农民抢租一空的事实表明，农民用实际行动对“光伏+大棚”扶贫模式投了高度赞成票。农业大棚是现代农业和土地集约利用的重要转型方式，其收益远高于普通种粮收入，这是多数农民梦寐以求的生产组织模式。但是，农业大棚的高额投资及其后续的市场营销会让多数农民望而却步。有了“光伏+大棚”项目之后，农民除了享有每年每亩800—1200元的土地流转费之外，每年花费1.5万元就可以获得2.6万元左右的收益（见表1）。但如果农民自建农业大棚，初始投资不低于7万元，年追加生产成本1.2万元，收益也不过2.3万元。更何况，还有专业资质的潍科种业无偿提供技术指导，专业提供种子、化肥，统一采购和回收等配套服务，彻底消除了农民的后顾之忧。

四、新泰市扶贫路线图的内在逻辑

且不论是迫于农民多年的压力，还是出于扶贫的自觉行为，新泰市“光伏+农业大棚”政策的顺利运作本身，是一个不可回避和无法否认的现实。虽然其中隐含着诸多的偶然和巧合，但这丝毫不会削弱新泰市扶贫路线图所固有的内在逻辑：有效制度的激励效应和强刺激因素的合理转化。

（一）有效制度的激励效应

从制度经济学的角度看，资源禀赋、技术、偏好和规模经济是构成区域比较优势的核心变量；而比较优势有时是潜在的，如果不被激发，比较优势就会永远处于潜伏和沉没状态。就新泰市而言，以往的比较优势是煤炭，但多年枯竭型的开发已使其演变成比较劣势；过度的煤炭开发还引发了严重的土地塌陷。而国家对这一煤矿塌陷区的经济转型与扶贫开发所赋予的倾斜政策又使之重新拥有了比较优势。

但如何开发、激活这一新的比较优势，同样是让新泰市政府颇费脑筋的事情。常规看来，采取单一光伏发电开发模式是名正言顺的，完全合乎市场交易规则，至少没给光伏企业“添麻烦”。但如果是这样的情形，塌陷区土地上的农民可能彻底失去了脱贫致富的良机了。令人欣慰的是，新泰市政府选择了光伏捆绑农业大棚。以稀缺性的土地和发电指标为博弈筹码，提出了光伏捆绑农业大棚的制度安排，换来了今天各方共赢的利益格局。可见，有效率的制度安排在新泰市农村塌陷区的扶贫开发中发挥了至关重要的激励作用。

（二）强刺激的转化效应

现在看来，如果说光伏是对新泰市工业经济的一个强刺激，那么，由光伏企业所带来的农业大棚便是对塌陷区贫困人群的强刺激。对于前者，作为朝阳产业，只要有政府的政策倾斜和补贴，长期利好趋势不会改变。但对于后者，这一强刺激的实现却没有想象中的那样简单和容易。这可以从新泰市政府的周密规划中略见一斑。

对于实施扶贫强刺激的主体，新泰市政府全权委托中国水电水利规划设计总院这样一个权威机构在全国范围内遴选出光伏行业的优胜者，同样又必须是农业大棚的行家里手。这其实是在为贫困人群寻找合适的实施强刺激的市场主体。事实上，20多亿元的涉农投资以及6000个农业大棚的兴建，说明光伏企业忠实地履行了对扶贫强刺激的承诺，从另一侧面证明了政府優选实施强刺激市场主体的重要性。

关于扶贫强刺激的产业平台及其运作机制，在新泰市农村塌陷区扶贫路线图中，尽管优选具有专业资质的潍科种业不是合同约定的重要条款，但肯定也是新泰市政府的倾向性预期，3家入围的光伏企业对潍科种业的优选和全权委托同样体现了政府的预期。上文已经涉及，农业大棚是现代农业和土地集约开发的成功模式，已经被山东省寿光等地多年的实践充分证实。由实力雄厚的光伏企业筹建农业大棚，再由专业化的潍科种业将其以优惠价格租赁给贫困农户，并由其提供一系列的生产、技术和销售等综合化配套服务，将贫困农户跳跃式地带入高端农业的发展序列中来，移植到扶贫开发体系之内。这同样体现出政府寻求扶贫强刺激的真实用意。

五、简要结论与政策建议

山东省新泰市向我们清晰地勾勒和展现了一个对农村煤炭塌陷区扶贫开发的路线图。国内外的实践都表明，扶贫最需要强刺激；但从市场效率的角度看，寻求强刺激也需要“精准”，也需要有的放矢。从本案例可以看到，由新泰市政府规划和设计的“光伏+农业大棚”项目，具备强刺激所必备的信号释放、能量聚集、传递路径和响应程度等要件，在很大程度上契合了中央关于“精准扶贫”的政策意图，并用具体实践充分诠释了“精准扶贫”的核心内涵。

第一，“精准扶贫”需要以各自的资源禀赋、比较优势为依托。多数贫困地区并没有资源禀赋及其比较优势，或者即使有潜在的比较优势，也存在这样或那样的缺陷和短板。但尽可能地发掘出相对的比较优势，是能够与外部世界达成沟通、交易和交换的唯一筹码。山东省新泰市就巧妙地把发电指标和塌陷区土地稀缺资源作为与外界博弈的筹码，做了对于扶贫开发利益最大化的交易和交换，为塌陷区土地上的农民寻求到了成熟产业的强刺激。

第二，“精准扶贫”需要有策略性的有效制度安排。任何资源禀赋和比较优势都需要有灵活有效的制度给予激励和激发。新泰市基于农民土地产权的排他性设计出了“光伏+农业大棚”的捆绑制度，较为全面地激发了相关资源禀赋的潜在动能，以利益为导向激发了相关主体有意或无意参与扶贫开发的潜在动能，引导强刺激因素向政府预期的方向演进和转化。

第三，“精准扶贫”需要有稳定的产业平台做支撑。尽管新泰市农村塌陷区原本没有农业大棚的产业平台，但这个外生的产业平台却是未来现代农业和土地集约经营的主流模式，是相对成熟和可预期的稳定产业平台。这样一种产业平台，完全可以通过合理的运作实现本土化和可持续，进而从根本上确保扶贫开发的实际效果。

当然，同样不可否认，山东省新泰市扶贫开发案例具有特殊性、偶然性，但其背后所蕴含的“精准扶贫”的策略、制度还是具有普遍实践意义的。

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Abstract：The city of Xintai in Shandong fully utilizes the scarcity of land resources and other essentials in coalmine subsidience areas，strategically adopts the mode of "solar power plus agricultural greenhouse" and well explains the connotation of "targeted poverty alleviation". It gives full play to the comparative advantage of local resource endowment. Under the condition of not using the government poverty-alleviating resources，it builds an idndustirial platform of agricultural greenhouse exogenously for the poverty-striken peopele in the subsidience areas.

Keywords：poverty-relieving development，resource scarcity，institutional innovation，modern agriculture