社保经办部门人力资源管理存在的困境及对策*

何 晖 芦艳子

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

社保经办部门人力资源管理存在的困境及对策*

何 晖 芦艳子

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

由于诸多外部因素的干扰，我国社保经办部门人力资源管理存在着经办人员结构欠合理、编制外人员缺乏分类管理、基层经办人员保健激励不足、人员专业化培训滞后等困境。社保经办部门人力资源管理与服务的不断完善和优化，是我国社会保障事业实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。相关部门需要科学配备社保经办人员、完善经办人员分类管理、完善激励保健机制、重视专业人才队伍培养。

社保经办部门；人力资源管理；困境

社保经办工作中的人力资源得到有效开发、合理配置、充分利用和科学管理意义重大，其很大程度上决定了社保经办工作的水平和人民群众对社保制度的满意度评价，进而决定了社保制度的可持续运行。目前，制度整合完善背景下的“参保扩面”，“乡—城”人口迁移过程中的“转移接续”，城乡居民养老、医疗，城镇企业职工的医疗、生育等基本社保制度的“合并统一”，这些工作加剧了社保经办管理的复杂性。由于制度形成的历史原因，社保经办部门兼有行政管理和业务服务的双重属性。在社保基金的运营、参保人员的信息以及相关待遇资格的审批等方面，社保经办工作具有较强的专业性，因此，社保经办部门的工作人员及其人力资源管理同其他行政部门相比具有独特性。改善和优化社保经办部门人力资源管理，提升管理队伍的专业化水平，已成为我国社会保障事业实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、社保经办部门及其人力资源管理的内涵与特点

(一)社保经办与社保经办部门

根据《中华人民共和国社会保险法》(主席令[2010]35号)中的相关规定，社保经办包括社会保险登记、建档，个人权益记录、咨询服务，社会保险待遇支付、公布和汇报相关情况，社会保险稽核、举报、投诉及相关内容管理等一系列的社保基层业务[1]。社保经办部门在广义上指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理社会保险事务的工作机构。在具体实施中，社保经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。社会保障按照相关项目的业务内容和职能，分别由人力资源与社会保障部、卫生部、民政局等机构负责管理；而社保经办部门则是劳动保障部门管辖范围内的专门从事社会保险事务办理的工作机构。《中华人民共和国劳动法》(主席令[1994]28号)及有关法规、条例规定，社会保险经办部门既要服从劳动保障行政部门的领导，精准实施其制定的政策，又要尽心尽力服务于民众，具有行政管理和公共服务的双重职能。

(二)社保经办部门人力资源管理的特点

社保经办部门人力资源管理是社保经办部门依据法律规定对部门相关人力资源规划、招聘与配置、培训与开发、绩效管理、薪酬管理、管理员工关系等一系列的管理活动[2]。目前，我国的社保经办部门人力资源大致可分为六类：第一类是参照公务员进行管理的参公人员，大约占总人数的45%；第二类是事业编制人员，大约占总数的50%；第三类是由事业单位聘用的协理员，工资主要由财政拨付，用人单位自筹一部分；第四类是没有事业单位人员编制的临时聘用协理员，工资基本自筹；第五类是劳务派遣人员，劳动关系和福利与经办机构脱钩；第六类是来自下属单位和相关单位的长期借调人员[3]。其中，前三类属于编制内人员，分别按《中华人民共和国公务员法》(主席令[2005]35号，以下简称《公务员法》)、《事业单位人事管理条例》(国务院令[2014]652号)进行管理；后三类属于编制外人员，根据签订的合同进行管理。

不同于其它组织的人力资源管理，社保经办部门人力资源管理具有以下特点：其一，人力资源管理的复杂性。社保经办部门人力资源的管理具有一般的公共部门人力资源管理的相对固定的程序和明晰的科层制特点，同时属于事业单位性质的经办管理部门既要接受上级专业部门的业务指导，又要对当地政府负责，通常在人、财、物的配置上受地方政府管理。其二，人力资源管理的法制性。由于社保经办部门人力资源管理的主要方式是宪法、法律和各项行政条例等法律手段，因此社保经办部门进行人力资源管理活动都是有法律依据的。这是不同于其他社会组织人力资源管理的一大特点。其三，人力资源管理目标的公益性。社保经办部门人力资源管理的立场不是从本部门的利益角度出发，而是从公众的利益和诉求出发来合理配置和开发经办部门的人力资源，实现经办部门的人力资源的社会价值。

二、社保经办部门人力资源管理中存在的困境

由于行政管理职能上的交叉、人事制度的有待完善、社保经办事务的繁杂以及聘用人员素质不一等因素，社保经办部门的人力资源管理在社保专业人才队伍建设方面还存在着诸多困境。

(一)经办人员规划欠合理

人员规划是对组织中人员总量、构成、流动的整体规划，包括人力资源现状分析、组织定员、人员需求和供给预测、人员供需平衡等，是人力资源规划中的一个重要内容。目前我国社保经办部门中经办人员规划欠合理的现象较为突出，主要体现为经办人员供给量远远不能满足社保经办事业的发展需求。随着我国社会保障人员覆盖面的不断扩大，参保人员跨区域、跨制度流动将更加频繁，涉及到业务衔接、处理和监管的工作量将呈指数增长。相比之下，社保经办部门人员的数量、经费增长缓慢，全国经办人员负荷比迅速提高。据人社部社保中心调查数据显示，全国社保经办人员与参保人数之比2014年底为 1：101 74，远超国际社会保障协会(ISSA)所公布的1：104 3的世界平均水平及1：555 9的上限[4]。社保经办人员的数量远远少于实际需求，一方面导致经办人员长期超负荷工作，一人身兼多职，承受较大的工作压力；另一方面各地经办管理部门不得不大量聘用临时人员，甚至出现临时聘用人员超过在岗在编人员的情况。这不仅影响经办业务的服务水平和工作的稳定性、安全性，而且对于社保经办部门人力资源管理造成了长期的负面影响，引发管理行为的临时性、非规范性以及不公平性等一系列的风险、隐患。

(二)编制外经办人员缺乏专业的分类管理

目前编制内经办人员基本实施了分类管理。参照《公务员法》第三章第十四条的规定，根据职位的性质、特点和管理需要，将参公人员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别；按照《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发[2006]70号)第二章第八条的规定，将事业编制人员划分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别；而编制外人员则缺乏相应的分类管理，一般由各地社保经办部门依照国务院和地方性的相关经办条例来大致确定，没有统一、规范、专门的社保经办编制外人员管理办法。各地社保经办部门聘任人员素质、管理水平参差不齐，经办编制外人员的相关激励、绩效评估、业务培训情况不一，既不利于经办人员的公平管理、社保经办工作的标准化和规范化，又影响了社保经办队伍的整体稳定性，也给制度执行效果的关键环节和服务传递的“最后一公里”带来了负面影响。

(三)基层经办人员保健激励不足

美国行为学家赫茨伯格提出的“激励保健双因素”理论表明，有效的激励既包括工作量、基本薪资、工作环境等“保健”因素，也需要物质奖励、职位晋升等“激励”因素[5]。目前从基层的社保经办人力资源的管理来看，“保健”因素不足，“激励”因素也缺乏吸引力。

从“保健”因素看，在社保经办人员缺口较大、经办业务经费财政拨款有限的情况下，我国大部分社保经办人员不可避免地面临着工作强度大与低薪并存的困境。工作强度方面，人员不足本身就增多了自身工作量，同时基层经办人员还需兼职其他工作，往往“一套人马几块牌子”“小马拉大车”的情况在社保经办部门较为普遍。如，从事基层社保经办业务的人同时还要经办基层人力资源服务工作，负责城乡居民养老保险业务的人员同时经办新农合等业务。薪资奖励方面，社保经办人员“人均薪资收入”低于全国城镇职工平均收入。2012年社保经办人员月平均工资(包括基本工资、津贴、奖金、各项社保费用等相关福利)为3 889元，低于同年城镇非私营单位工作人员3 897元/月的平均工资。此外，在双重征缴体制下，“同工不同酬”的现象也一定程度上存在。如，在税务部门代征收的地区，除了财政拨款外，税务部门还可按社保费征收额的0.6%～2%提取奖励经费，而由社保经办机构征收的地区则基本没有这笔奖励经费[6]。在办公条件方面，尤其是一些经济落后地区的基层社保经办部门办公条件亟待改善。据统计，全国没有设专门的办公场所的经办机构占所有经办机构的 27%[4]，即使有专门的办公场所也普遍存在办公面积小、功能不足的问题，还有相当部分的县级社保经办部门和基层服务网点依旧是落后的手工操作，加剧了人手不足矛盾，既对社保经办实现“标准化、信息化、专业化”的目标产生了阻碍，也无法达到经办人员工作 “保健”需求。

从“激励”因素看，我国社保经办实行属地化管理以及受传统“品位制度”的影响，社保经办人员的公平晋升还缺乏保障。一方面，鉴于我国社会保险统筹层次不高，诸如城镇医保、失业保险和工伤保险还普遍处于县级统筹，地方社保经办工作实行属地化管理，因此，社保经办部门中的人事决定权主要由本级地方政府把握。而上级社会保障行政部门及社保经办部门只能进行业务指导，并无人事任免和实质性的资源分配权力。由于社保经办工作专业性较强，经办部门内的人员调动需要做到客观、精准、公平，所以地方相关部门对社保经办人员进行专业化的考核，难度和成本比较大。尤其对于一些业务性较强的工作岗位，既可能会出现人事不匹配的问题，又可能因为业务能力很强，导致无人可替，而长期留在原岗无法实现个人晋升发展的合理诉求。另一方面，由于长期以来形成的行政事业单位“论资排辈”的潜规则，对社保经办部门中工作能力强但资历尚浅的经办人员的工作热情和职业发展愿望造成影响，同时也不利于社保经办部门的管理创新与大胆决策。

(四)经办人员专业培训滞后

近几年，我国社会保障制度的改革力度加大，相关政策内容更新较快，基层业务也面临工作内容的不断调整，对相关经办人员的培训提出了更高要求。同时，由于制度上的合并统一、城乡居民的参保扩面以及转移接续手续上的不断完善，导致经办业务量大幅增加，挤压了正常的培训时间，导致了社保经办人员专业化培训大大滞后于形势和工作实际要求。一方面，由于人员需求量较大，导致社保经办岗位进入门槛降低，加大了入职岗前培训难度。国家为了降低就业创业的门槛，调动各类人才就业创业积极性，取消了包括劳动和社会保障岗位资格证在内的一系列从业资格证考试。招聘的硬性标准降低，给待业人员提供了更多的就业机会，短期内能够吸引大量人员前来应聘，增加岗位人员供给，但这也增大了社保经办部门招聘的工作量，带来人岗不匹配的风险，加大了专业经办人才识别和社保经办人才队伍建设的难度，提高了人才的专业化教育成本。另一方面，由于基层社保经办工作量较大，往往是“一个萝卜一个坑”。为了保证经办工作稳定性和经办工作的按期办结，经办部门较难组织足够的培训，这不仅阻碍了社保经办队伍的整体素质的提高，也会导致经办人员培训机会少、难以具备升职的能力，甚至影响群众对社保制度及经办工作的满意度评价。

三、完善社保经办部门人力资源管理的建议

随着我国社会保障制度的全覆盖、“金保工程”的持续推进，社会保障经办工作的便捷、高效、优质很大程度上取决于社保经办人员及其人力资源管理的完善，应充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制的作用，不断提高社保经办人力资源的管理水平。这不仅是为居民提供多样化、多层次、多方面、个性化社会保障服务的需要，也是实现我国社会保障事业治理现代化和制度的后续发展走向的重要方面。

(一)科学配备社保经办人员

顺应政府大部制改革，在社会保障治理网络中完善经办管理人力资源的网络，实现人员招聘任用渠道的通畅；不断发挥“金保工程”的技术和服务创新优势，通过社保卡的普及使用，优化经办流程，简化经办服务工作内容；实现管理的标准化、专业化、信息化，进一步健全社会保障经办的管理制度，提升管理经办人员的专业化水平；科学设置人员编制，将经办部门人员编制配备及调整与当地信息化状况、社会保险参保人数挂钩，实行动态配比制，其中国家级和省市级经办单位，公务员和核心技术人员编制比例要高于地市级和县市级；同时，也可通过较为灵活的用人机制，采取合同用工、按项目用工以及服务外包等方式发展编制外经办人员。

(二)完善经办人员分类管理

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)，建议社保经办部门在进一步理清经办工作内容和职责的前提下，将承担行政管理职能的人员划归为行政编；将部分履行行政职能的经办人员划归为参公事业编，依据《中华人民共和国公务员法》进行管理；将其他管理层人员和核心技术人员划归为事业编，依据《事业单位人事管理条例》及相关政策进行管理；对基层具体经办人员统一实行聘任制，通过聘任合同进行管理。在此基础上，各级社保经办部门分别针对经办管理人员、经办技术人员、经办服务人员制定相关细则，各司其职，各负其责：管理人员承担管理责任，核心技术人员承担项目责任，公共服务人员承担岗位责任。同时，利用政务信息化实现精准管理、动态管理。

对于编制外的社保经办人员，参照《中华人民共和国公务员法》以及《事业单位人事管理条例》的内容，结合编制外人员灵活的身份特征，在国家层面制定有关行政事业单位工作的编制外人员的管理法律和条例，以及编制外人员分类管理原则。各级劳动保障行政职能部门在此基础上制定具体办法，进一步细化编制外人员分类管理的标准和方法，科学制定职位说明书，严格按照职位说明书来进行人员招聘、培训、绩效考核、奖罚，以职位说明书中的内容作为职位升降、薪资增减的重要依据，实现编制外人员统一、规范管理。

(三)完善保健激励机制

强化“保健”因素的发挥。在科学配备经办人员的前提下，整合经办业务内容，优化经办流程，规范经办服务标准，降低工作强度。贯彻落实《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》(中办发[2015]4号)的规定，在职务与职级并行的前提下，进一步将基层经办人员的薪酬同职级、职能挂钩，采取职级、职务、技能三方面决定薪资的方式，解决基层机构职务晋升空间小、待遇得不到提升的困境。加快社保经办部门管理现代化，办公场所配备自动化办公设备，加大对社保经办系统的研发与创新，给予社保经办部门充足的物质和技术支持，提高社保经办人员的工作满意度与工作效率。

强化“激励”因素的效用。建立PDCA (即计划—执行—考核—改进)的绩效管理循环机制。建立科学绩效考核体系，制定绩效考核指标，能量化的尽量量化，客观公正评价工作人员的德才表现和工作实绩，通过自我评价、上级领导评价和群众与第三方评价相结合的方式，实事求是地对工作人员的工作业绩和工作表现作出客观、公正、合理的评价，并公开考核结果。考核以日常考核、短期考核与年度考核相结合的方式进行，以年度考核为主，短期考核为辅，日常考核为基础。日常考核与短期考核结果作为绩效考核的重要依据。将考核结果作为人员任用、岗位调整等的重要依据，并与个人绩效工资、津贴等挂钩。对考核结果为优秀的员工给予奖励。建议从社会保险基金中列支小部分费用作为所有经办部门的激励经费，用于奖励绩效考核中表现优异的经办人员。这不仅能在一定程度上缓解财政压力，还能使社保经办部门人员的薪资待遇结构和税务经办部门人员保持一致，激发其工作积极性。

(四)优化专业人才队伍培训

根据社保经办部门、经办业务及个人三个方面的需求设定培训目标，按照资历深浅、工作类别、绩效考核的结果，针对不同人群制定有所侧重的培训方案。社保经办人力资源部门可联合相关业务部门编撰既满足机关事业单位人员通用能力要求，又符合社保经办部门业务能力要求的培训内容。培训采取竞争制：对于培训后仍不能胜任工作职责的人员，将其分配到其他岗位再进行观察或直接解聘；对表现优异的在岗人员进行职位提升、工资增加等物质和精神上的奖励。同时，注意培养专门从事包括社会保障在内的社会事务的社会工作者队伍，积极推进政府购买服务、社会化运作等，对社区组织开展的社会保障服务给予多方面的扶持。

[1] 人力资源社会保障部.人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要[EB/OL].(2016-07-06)[2016-09-09].http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201607/t20160713_243491.html.

[2] 中国法制出版社.中国人民共和国社会保险法:案例注释版[M].2版.北京:中国法制出版社,2013:7-20.

[3] 郑秉文.行政费用改革是社保经办机构深化改革的突破口[J].中国社会保障,2015(11):38-41.

[4] 《加快健全社会保障管理体制和经办服务体系》课题组.加快健全社会保险管理体制和经办服务体系[J].中国社会保障,2015(6):34-37.

[5] Frederick Herzberg.One More Time: How Do You Motivate Employees[M].Cambridge:Harvard Business Review,1968:1.

[6] 郑秉文.中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路[J].中国人口科学,2013(12):2-16.

(责任编辑 尹春霞)

The Predicament and Countermeasures of Human ResourceManagement in Social Security Operation Institution in China

HEHuiLUYanzi

(School of Public Administration,Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411105)

Due to the interference of many external factors,there are some difficulties in the human resource management in the social security operation institution in China:the unreasonable structure of staff,the lack of classification management of the non-permanent staff,the lack of motivation of staff at the grassroots level,and the inadequate professional training of staff,etc.The continuous improvement and optimization of human resource management and service in the social security operation institution is an important part of the realization of the national governance system and the modernization of the governance capability in China's social security undertakings.Suggestions to solve the problems are:scientific staffing of social security operation institution,improving the classification management of staff,improving the incentive mechanism for staff,strengthening professional personnel training.

the social security operation institution;human resource management;predicament

2016-12-21

国家社科基金项目“新型农村社会养老保险风险识别与防范研究”，项目编号：12CGL078。

何晖，副教授，博士；研究方向：社会保障理论与实践，公共福利政策评估。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2017.03.011

C931

A

2095-4662(2017)03-0058-05