土地使用权视角下地籍在城市控制性详细规划中的应用建议

冯旭旻

（上海市不动产登记事务中心，上海 200000）

土地使用权视角下地籍在城市控制性详细规划中的应用建议

冯旭旻

（上海市不动产登记事务中心，上海 200000）

在城市规划工作倡导“土规城规两规合一”和大城市面临越来越多的存量土地更新利用情况的双重趋势下，在规划行业对地籍重要性的认识应大幅提升。本文通过分析已批控规划分地块时忽视地籍概念，导致控规后续实施困难的情况，提出土地使用权视角下地籍在城市控制性详细规划中的应用建议：将地籍纳入控制性详细规划的基础资料、地籍线作为控规地块边界划分的重要依据、地籍动态信息作为公共设施布局选址的重要考量标准，并将规划用地所引起的地籍调整情况纳入文本和说明书，建立相应的配套机制保障地籍信息在规划中的合理运用等。

地籍；控制性；详细规划

在市场经济时代，市场是配置土地资源的主要方式，而规划是从政府的角度希望对土地资源的配置予以一定的帮助，维护市场更有序地发展，相对地兼顾社会的公平正义，城市建设的核心是对土地资源所进行的开发利用，因此城市规划的管理和控制与土地的使用权密不可分。

“《物权法》的出台，使得城市规划除了要保障城市空间资源的分配效率外，同时应关注对社会个体的合法财产权益的保护。”意味着土地权属是城市规划管理的合法管控依据，也因此使得地籍权属在土地资源利用与开发中的作用显得格外重要。

在土地利用规划日渐对地籍信息重视的今天，在面对倡导“两规合一”的大趋势下，在大城市面临越来越多的存量土地更新利用的情况下，在土地使用权视角下，“城市规划除了要保障城市空间资源的分配效率外，同时应关注对社会个体的合法财产权益的保护。”在大城市面临越来越多的存量土地更新利用的情况下，规划行业也应对地籍信息在规划特别是控制性详细规划中的应用予以重视。就控制性详细规划而言，它是土地利益分配的重要工具，因此与土地管理的关系是密不可分的，控规除了应该尊重土地发展权基础上的市场化外，在土地使用权视角下，使地籍信息在规划中得到较好的应用，对城市稀缺的土地资源的高效利用和可持续利用具有重要的意义。

一、地籍的定义与应用

地籍在我国按相关学者书中所定义的是“地籍是国家监管的，以土地权属为核心，以地块为基础的土地及其附着物的权属、位置、数量、质量和利用现状等土地基本信息的集合。”产权地籍准确记载了“宗地的界限、界址点、权属状况、数量、质量、用途等，一般可以从土地管理部门获取。产权地籍直接涉及城市开发的土地使用权属问题。”地籍管理工作的重要成果之一就是形成精确的地籍图。

由上述的定义和理解可见，地籍信息的获取和管理，与科学合理地进行土地产权管理和土地市场的完善发展密不可分。土地资源的使用效率和配置效率都与地籍信息的明确密切相关，其应用应该是非常广泛和必要的。

二、地籍重要性在规划中的认识不足

在我国目前的现实情况是地籍信息仅在土地管理方面得到了较好的应用。究其原因，主要是由于我国在土地利用规划方面与城市规划方面所采用的土地分类方式不同、主管部门不同，导致在规划编制中地籍方面的资料长期被忽视。

在城市主要基础资料的各类图纸中，地形图往往是规划行业最为重视的一手资料，但地籍图却比较被忽视，其实它们是同一类基础信息类图纸的不同表现形式，具有不同的属性项，规划与土地管理一定要做到数据的及时更新，相互的支持。在法定规划中，控制性详细规划是最接近实施的规划，往往直接界定了土地的发展权，也就决定了土地的市场价值。但目前的控制性详细规划的编制，往往仅关注土地未来的发展权，忽略了现状土地所承载的各项权利。

以上海市某地区四个街坊重新启动的控制性详细规划实施深化为例，在2008年上一轮已批控制性详细规划中，正是由于忽视了地籍资料，不重视土地权属关系，划分地块仅根据现状地形及规划形态过于随意，如下图所示，即为已批控规的地块划分与地籍线边界的叠合图，很多现状保留地块都无法做到规划的用地边界与地籍边界重合，这种在规划编制过程中对地籍线的忽略就会使下一步街坊内一些规划地块的土地出让与项目实施变得困难。

该案例具有一定的普适性，“建成区内，控制性详细规划确定的地块边界更改较为普遍，个别城市甚至涉及高达90%的项目。主要是规划编制时没有地籍资料，对土地使用权及其边界不了解，进行地块划分时无法顾及甚至没有土地使用权与边界的概念。这样划分的地块当然存在变更的隐患，在建设实施或拆迁时，矛盾必然显现，特别是在实施《物权法》的情况下，随意划分地块导致物权不合理分割处置的规划更是难以实施。”如果在规划编制初期提高对地籍信息的重视程度，就可以在一定程度上避免此类问题。在未来大多数城市越来越多需要做存量规划、城市更新的背景下，将会出现更多的控制性详细规划实施深化与局部调整项目，在调整时，建议技术人员应严格参考地籍信息进行编制。

三、地籍在城市控制性详细规划中的应用建议

我国许多大城市的中心城区已进入了精雕细琢的更新阶段，规划技术人员需要对地块的经济和社会属性进行综合考虑，需要保护土地权利人的发展权和公众权益，不能随意对地块边界进行整合，应协同各方权益，充分理解土地权属即地籍的意义，进一步补充修正控规编制方法。

（一）地籍纳入控制性详细规划的基础资料

控规的本源，就是界定土地权利，尤其是土地发展权，必须结合这个角度出发进行控规编制。在编制过程中应充分研究地籍资料，熟悉现有土地权利人的使用情况和权益，避免形成由控规造成的侵权纠纷。政府部门应予以重视，提供详实的地籍基础资料。“有必要把地籍作为编制控制性详细规划的基础资料，以便于规划划分地块时综合考虑土地权属和使用权期限等要素的影响，避免实施中更改用地边界。”

（二）地籍线作为控规地块边界线划分的重要依据

地块划分也应从传统的只注重空间形态转向融合土地经济的综合考虑，分析产权界线的影响，产权地籍情况应被视为地块划分的重要考虑因素。

回顾我国控规的发展源头，其一便是美国的区划法，美国的区划法出台的原因主要是为了保护土地的财产权并且避免对相邻物业价值造成损害，后期的发展主要顺应城市与经济发展的需求及其法定的特点，为房地产开发提供市场确定性。但目前在我国现行的已批控制性详细规划体系中，地块边界线与地籍线是两套不同的体系。因此大多数情况下并不是按照地籍线划分地块边界，并规定相应的用地性质和开发强度，进而界定每块土地的责、权、利的。

因此在编制控规时，作为利益分配的重要工具，必须从土地整理、开发利用的可操作性角度，地块划分、道路网布局应当尊重现有的产权地籍界线，尽量以完整的产权地籍界线作为开发地块的依据。地籍情况应被视为地块划分的重要考虑因素。

（三）地籍信息情况对控规中公共设施的布局选址具有重要意义

在控规中规划配套满足一定需求的公共服务设施是非常重要的内容之一，根据人口需求和区域范围内的公共设施进行查缺补漏的规划评估，确定所需补充的公共服务设施。如果在选址时仅考虑选址的合理性，而不考虑实施性，没有调查清楚地籍信息情况，如在控规编制时将公共服务设施选址在棚户区或其他由于复杂的地籍问题和昂贵的拆迁成本而无法进行改造的地区，就会使得公服设施用地形同虚设，无法从实际上解决居民的生活需求。

（四）法定图则应反映用地所引起的地籍调整情况，并对调整内容做出详细说明

当然，随着城市的发展、时间的推移、地块权利人的变迁，土地权属边界也会发生改变。应针对控规地块边界相对原地籍界线发生变化的情况加以说明，理清地籍信息从而尊重原权利人的利益，也为政府未来的土地收储和出让工作理清来龙去脉。否则在将土地按控规出让时，土地权属调查单位按控规所确定的规划范围做土地权属调查经常会出现控规范围与现状地籍冲突的情况，需要再进行控规调整。

现行的控规体系是要求必须有现状地籍图的绘制，但所进行的地籍线调整并不是控规现行文本和说明书中要求的内容，建议应将新控规的地块边界与现有的地籍线图进行比照，详细描述哪些现有地籍地块被合并为新的地块，哪些地籍地块涉及到了被拆分和改变等，更好地推进城市相关土地更新使用的工作。

（五）地籍信息在规划行业中的良好运用需要相应的配套机制

地籍能准确反映地块权属情况，对控规编制的科学及准确性相当重要。以往地籍信息由土地部门管理，规划中的地块都是按不同地块地类进行划分，造成了与原有地籍不符。现今规土合一的机制下应加强并支持地籍信息在规划中的应用。

建议制订相应的地籍信息数据的维护和更新机制，特别是合理合法的获取途径。以上海的实践为例：“土地登记编码作为土地身份证号，可以成为规划土地并联审批的联系纽带即在前期规划编制阶段，对地块按照规划形态预编土地编码，作为地块编号和落地标志，后续土地审批过程中一直沿用该编码。这种规划和土地管理使用同一土地编码的方式，为打通规划、土地审批环节，实现规划和土地管理有效衔接提供了技术保障。”

四、结束语

地籍信息不应仅使用在土地管理方面，对城市规划编制的重要作用目前体现的还不够明显。控规是我国城市规划体系中非常重要的组成部分，既是修建性详细规划的主要依据，也是城市规划管理部门进行规划管理的重要抓手。控规所面对的大多是城市的具体实施项目，这些建设活动一般都是以地块为基础来进行的。因此，地籍界线对地块划分的意义就显得尤为重要。未来的控规编制，不能再局限于技术合理和功能合理，更应将后续管理和实施可能性纳入考虑，尤其要尊重、重视地籍信息，才能更好地使规划真正引导和控制土地开发，构建科学的规划管理办法。将地籍纳入控制性详细规划的基础资料、地籍线作为控规地块边界划分的重要依据、地籍动态信息作为公共设施布局选址的重要考量标准，并将用地所引起的地籍调整情况纳入文本和说明书，建立相应的配套机制保障地籍信息在规划中的合理运用。最终帮助实现以调控经济利益为目标，实现城市土地价值及增值部分分配的合理化，保障公共利益。

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（责任编辑：丰华涛）

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