旅游开发中社会公平及其维度的逻辑框架构建

张 机

引言

社会公平作为一种理想的价值向度，既是人类可持续发展的必然要求，也是社会文明进步的重要标志。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，习近平总书记强调，要不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。旅游业作为我国在21世纪的战略性服务产业，不仅关涉国民的基本生活与休闲权利，也关乎国民精神文化生活水平的提高。而旅游开发中的社会公平问题作为旅游公平的一个重要维度，不仅关系到旅游业本身的可持续发展，而且关系到国民能否公平公正地享受国家旅游开发建设的成果。对此，国际社会旅游组织（International Ofベce of Social Tourism）将“降低社会排斥，促进社会公平”作为旅游业发展的使命之一。纵观我国旅游开发与发展的历史与现实，社会公平问题始终是影响我国旅游业健康稳定发展的一个棘手问题。近年来，我国学术界涉及旅游公平问题的相关探讨逐渐增多，比如旅游中的利益分配公平、旅游企业和旅游者的社会责任、景区门票公平问题、包容性旅游的发展、扶贫旅游的发展、社会旅游的发展、希望旅游的发展、旅游的可持续发展等。最近，《旅游学刊》出版了一期主题为“旅游空间正义”的“中国旅游发展笔谈”，其实质就是讨论旅游发展的社会公平问题。以往的研究所关注的对象较为杂乱，缺乏对旅游公平维度的系统剖析，更缺乏从旅游发生过程的视角对我国旅游开发中社会公平问题的深入关注。尽管有学者研究过旅游开发中的利益冲突问题，但这些零散的关注还不足以引起我国旅游理论研究者和旅游开发与管理实践主体的重视。当然，旅游公平是一个大范畴，从旅游发生过程来看，涵盖旅游开发中的社会公平、旅游经营和管理中的社会公平以及旅游消费中的社会公平等；从旅游利益分配结果来看，涉及当地居民、旅游投资商和开发商、当地政府、旅游者等旅游利益相关者之间的公平问题。本文重点探讨旅游公平的根源维度即旅游开发中的社会公平问题，以期推进旅游公平理论的构建以及旅游的可持续发展。

一、社会公平与旅游开发

不管是在中文还是英文中，公平（equity或fairness）一词都是一个十分复杂的社会历史概念，而且它与平等（equality）、公正（impartiality）、正义（justice）等概念关系密切但又有所区别。公平作为一种道德规范和分配原则，指不同的实践主体在社会文化活动中按双方都能接受的规则和标准采取行动和处理相互之间关系的准则。社会公平更强调社会群体层面的公平，它要求所有社会价值（主要是社会资源或利益）在各个社会群体之间进行合乎公平的分配。正是因为公平或社会公平的复杂性，西方学界曾出现过各种理论流派，比如罗尔斯主义的公平分配正义论、自由至上主义的权利正义论、社群主义的多元社会正义论、西方马克思主义劳动生产正义论、新功利主义经济效率正义论等。但本文力图避免陷入各种“主义”之争，而是从旅游开发与社会公平的关系入手，对旅游开发实践中出现的不公平现象及其原因进行分析，试图构建旅游开发的社会公平维度逻辑框架。

当前，以人为本、和谐社会、可持续发展等理念已经得到社会广泛认可。旅游研究与旅游发展也应具有人文关怀的价值观。关于旅游发展的价值取向，应以社会价值为主、经济价值为辅。对于这一点，早在1980年世界旅游领域的纲领性文件《马尼拉世界旅游宣言》（以下简称《宣言》）中就被提出。该《宣言》指出，不论旅游的经济效益多么现实与重要，都不会也不可能是各个国家作出鼓励旅游发展决策的唯一标准；同时还强调，在旅游的实践中，精神因素要比技术和物质因素占更重要的位置。这里的精神因素就是要实现旅游的社会价值，强调旅游是人人享有的权利。但纵观我国旅游开发的历史与现实，其价值取向曾经被倒置了，追求经济价值成为了主导的价值取向，而社会价值被弱化甚至忽略了。旅游的社会价值不如其经济价值那么外显，往往隐藏在旅游者旅游的全过程中。旅游对于个体的爱国教育、传统文化熏陶、生态自然感知以及身心历练与陶冶等方面的功能与作用是旅游的社会价值在个体身上的具体体现。但目前学界对旅游的这种社会价值关注太少。正如有学者指出，中国尚未关注旅游发展的社会责任及其对国家精神的意义。而要充分实现旅游的社会价值，保证每个国民公平自由地接触旅游资源是关键所在。尽管《宣言》强调“旅游应是人人享有的权利”，但要保证这种权利的充分实现，需要在旅游公平的根源处即旅游开发中注重社会公平，让每一个个体公平享有旅游的机会和权利。否则，旅游这种“人人享有的权利”就有可能在旅游开发与后续经营管理中被无形剥夺。因此，在旅游开发中注重公平正义应该是旅游发展永恒的价值追求。

旅游开发中的社会公平属于旅游发展的社会公平或旅游公平的范畴，指人类在开发旅游资源或产品时要确保其带来的利益在各利益相关者之间得到合理公平的分配。旅游开发之所以要强调社会公平的理念，与旅游的本质属性和旅游消费对象的独特性密不可分。旅游作为人的基本生活需求，其本质应该是个体在异地的一段生活经历。这种生活尽管受到个体时间、财力的约束，但个体对这种生活追求和向往的自由和权利不允许被任何人或组织剥夺。人人享有旅游的权利和机会，就如同人人享有受教育的权利和机会一样，应该受到法律的保护，这就是学界所提倡的“旅游公平”的理念。关于旅游公平的思想，较早可追溯到1995年Hultsman提出的“公正旅游”（Just Tourism）的概念。虽然公正旅游概念在之后没有被学界接纳和认可，但旅游的社会公平问题逐步得到更多人的关注。Ryan在一篇谈论“新旅游”（New Tourism）的文章中明确指出，旅游公平的首要目标是人人有机会参与旅游。

旅游消费对象即旅游资源的独特性也决定了我国旅游开发必须注重社会公平。首先，我国的自然保护区、风景名胜区、森林公园和世界自然与文化遗产等资源往往拥有最珍稀的旅游资源，且这些资源的产权属于国家，其产品形态应属于公共产品的范畴。因此，风景名胜、遗产资源类景区等作为社会公共旅游资源，属于全民所有，必须确保每一个国民获得公平接触旅游资源的机会，任何个人或组织不得剥夺。公共旅游资源的公益性特点决定了旅游资源开发不能单纯地追求经济效益，而应积极追求社会价值的实现。公共旅游资源的公益性的体现程度不仅关乎资源配置与社会效率，而且关乎社会公平，已成为全社会高度关注的重大社会问题。从社会福利的角度看，旅游资源的公共福利性功能决定了公共旅游资源应以社会福利的最大化为发展目标，而非旅游企业利润的最大化。同时，在旅游开发过程中，一部分人的利益获取不应当以损害另一部分人（如当地居民、游客）的利益为代价。其次，人类对于旅游资源的消耗不同于对其他资源的消耗，比如石油、汽车、食品等。旅游资源不是一次性消耗品，它需要被重复消费。因此，旅游资源本身需要可持续发展，即它所服务的对象不仅仅是当代人，而且还包括后代人。这就涉及下文所谈到的代际公平的问题。近30多年来我国的发展情况表明，资源、环境的可持续问题越来越受到国民的高度关注。只重经济而忽视社会公平、环境伦理的做法，不仅影响了当代人之间的公平，而且也影响了后代人求生存和发展的公平机会。对资源、环境十分敏感的旅游活动，更加需要注重社会公平。

旅游的可持续发展要求下的社会公平，既包括代内公平，又包括代际公平。代内公平就是一般我们所说的“公平”，指同一代人，不论国籍、种族、性别、经济水平和文化差异，在要求良好生活环境和利用自然资源方面，都享有平等的权利。代内公平强调公平原则在空间维度上的实践。人类社会最初仅仅关注代内公平，但自近代工业革命以来，尤其是自20世纪70年代以来，随着环境问题的日趋严峻，人类愈加认识到环境要素已成为影响自身生存和发展的重要因素。在这样的背景下，“代际公平”（intergeneration fairness）的概念开始出现在研究者的视野中，可以说，代际公平是环境问题的伴生物。良好的空气、水源和优美的自然与人文景观是每一代人共同的利益所在，且每一代人都有维护并使之改善的义务。所以，保护环境既是纵向意义上各代共同的价值追求，也是人类永恒的代际伦理义务。为了当代人与后代子孙的利益，必须从资源的合理分配、环境的适当利用、利益的公平分享等角度厘清代际之间的权利与义务，规范当代人的发展与消费行为。旅游开发的代际公平原则表达的是当代人对后代人应承担的代际责任，寓意当代人和后代人在利用自然资源和环境获得优质旅游体验以及通过旅游业获得经济利益等方面分担责任与分享权益的公正性。

二、旅游开发中的社会不公平现象及原因

在前文中，笔者深入分析了旅游开发中注重社会公平的必要性和重要性，但纵观我国近十余年旅游业的快速发展，旅游开发中的社会不公平现象较为普遍，既有被媒体曝光的显性事件（冲突爆发），还有更多的隐性不公平（冲突不明显或其中一方的力量不足以抵抗另外一方）。分析这些旅游开发中的不公平现象及其背后的成因，有助于推动旅游公平维度逻辑框架的构建，更有助于在开发实践中促使各利益相关主体加强对社会公平的重视。

1. 旅游开发中的社会不公平现象

（1）旅游土地资源消耗的不公平

在旅游开发中，旅游土地资源是最重要的载体。旅游土地资源的开发和利用状况直接决定了旅游业的可持续发展，也直接影响着旅游开发的社会公平。前文已提到，我国绝大部分的风景名胜区都属于公共旅游资源，产权归国家所有。而在现实中，许多公共旅游土地资源却被出售给房地产企业或旅游开发商，这势必导致本来属于全民所有的旅游资源成为个别人攫取经济利益的工具。众所周知，我国人均可利用的土地资源相当匮乏，旅游土地资源更是十分紧张。如果企业大量购买旅游土地资源建设豪宅或高档旅游休闲场所，必然造成土地稀缺程度加剧。更为严重的是，这种“圈地行为”将使得某些国有土地成为富人消费的私人场所，普通大众被排挤在外，从而导致社会不公平。

旅游土地资源消耗的不公平主要体现在生态旅游开发、滨海旅游开发以及城市休闲游憩场所开发等方面。生态旅游开发往往需要依赖国家自然保护区、国家森林公园、国家水利风景区等宝贵的公共旅游土地资源，对这些资源的开发必须建立在保障普通民众公平获得接触旅游资源的机会和权利的基础之上。但很多这样的旅游土地资源被用来建高档酒店、私人会所、高尔夫球场，甚至也被旅游房地产进驻。这种行径不仅严重破坏了旅游土地资源的公益属性，而且直接导致公共旅游土地资源变成了一部分人（主要是富人阶层）的私人度假场所。尤其是高尔夫球场的建设，将优质旅游土地资源转变为极少数人占有的私人场所，造成较明显的社会不公平。在滨海旅游开发中，也大量存在将公共旅游土地资源出售给旅游房地产商的现象。很多一线海景、优质沙滩成为个别企业（比如酒店、房地产商）捞取经济利益的私人度假场所，比如海南的三亚、陵水、万宁以及广东的阳江、惠州等地。此外，近年来，在城市公共休闲旅游资源开发利用过程中过于重视经济效益而忽视社会公平的做法越来越受到人们的关注和批评，如在北京龙潭湖公园内建高档餐厅和高级会所、西安秦阿房宫遗址内建养生温泉园、杭州有30多家富豪私人会所占据西湖一线湖景、故宫建福宫和颐和园相继被曝开设私人会所等事件都成为媒体讨论的热点。

（2）当地居民利益分配的不公平

任何旅游开发都会涉及利益的公平分配问题。旅游业的发展具有公共社会产品的特征，其受益人应包括当地居民在内的各利益相关群体。但我国旅游开发的现实表明，当地居民利益分配的不公平现象十分普遍，这成为旅游开发中社会不公平问题的主要体现，也是旅游目的地社会冲突的主要根源。

我国的旅游开发大多是在政府通过招商引资主导旅游业开发的架构下完成的。在这种开发模式中，政府将一些基础设施、景点建设交给投资者，这就让外来资本控制了景点资源。企业为了利益最大化，社区居民在参与旅游开发方面必然会受到排斥。当地居民对于自身利益的诉求不能真正反映在旅游规划方案中，而外来投资者和旅游开发者因拥有酒店、餐馆等其他旅游基础设施的所有权，控制旅游开发过程并获得大部分收益。当这种规划体系和对应的分配制度耦合时会加剧这种弊端。还有研究认为，社区居民对旅游空间生产的权能获取最为缺失，导致其参与旅游发展的机会不公平。并且由于当地社区居民的话语权有限，在利益博弈过程中往往被忽视，导致其正当的利益要求往往被边缘化。

当地居民利益分配的不公平现象在我国少数民族地区的旅游资源开发中更为常见。在西部少数民族地区，依托民族文化和自然景观资源发展旅游业被认为是促进地方经济发展和资源保护的有效手段。然而，当地居民所获得的经济利益过少或根本得不到经济利益，甚至其原有的经济利益受到损害。这种利益分配的极不公平使他们丧失了对民族文化旅游资源保护和发展的积极性。有研究指出，国外旅游地社区居民也在旅游开发中充当了“隐性成本”的承担者，在旅游开发带来的利益分配中却被“边缘化”，居民享受不到旅游带来的益处，对旅游业及旅游者产生了不良感知甚至排斥心理，阻碍了旅游业的可持续发展。而处于经济、政治优势地位的群体较轻易地获取了大部分利益，加剧了强弱失衡的社会结构，极易引发旅游社区冲突问题。在我国少数民族地区的旅游资源开发中，由于利益分配不公平而导致社会冲突的事件屡见不鲜，比如2005年5月云南迪庆州千湖山景区开发所引发的冲突、2007年5月亚丁景区藏族社区居民与负责旅游开发的施工队之间的冲突、云南纳帕海旅游景区及梅里雪山景区开发所引发的藏族社区冲突等。这些冲突事件均表明，当地居民应成为民族旅游开发中的参与者和受益者，而非旁观者和受害者。

（3）旅游景区定价的不公平

首先必须指明的是，这里所说的旅游景区是指公共资源类旅游景区。公共资源可以界定为存在消费的非排他性同时又存在消费的竞争性的自然资源、人文资源和相关延伸资源。公共资源类旅游景区是以公共资源为依托的自然景观类景区和人文景观类景区，包括风景名胜区、世界遗产、文物保护单位、自然保护区、地质公园、森林公园、历史文化名城等。由于这些公共资源类旅游景区的所有权归全体国民，因此，实现景区的公益性和社会价值应是这类景区的主要功能。有学者认为，对于依托公共旅游资源的景区而言，门票经济不是理想的目标，而应该免费向国民开放。

但事实上，我国景区门票最高的就是这些公共资源类景区，拥有多个国家级保护区标签的风景名胜区的门票价格更是高不可攀。有学者总结指出，我国旅游景区门票价格呈现调价频、上涨快、攀高位的特点。如今，我国5A级景区门票价格在100元至200元之间的占半数以上，11家景区旺季门票价格超过200元；全国1 651家4A级旅游景区平均门票价格约为56元，高于平均水平的景区有664家，占比40.22%。

景区门票价格的制定应充分考虑群众的消费水平。门票价格过高在一定程度上压制了老百姓的旅游需求，变相剥夺了一部分收入较低人群进入公共旅游资源景区的基本权利，这实际上是对国民基本权利的剥夺，也是对社会公平的践踏。公共资源类旅游景区的垄断性定价模式或许能为景区管理部门和地方政府带来丰厚利益，但对社会公平和社会福利的损害不容忽视。并且，这种高价制度背离了中央关于公共资源服务均等化的原则。至于高价门票为何产生？这可能要归因于景区管理部门普遍认可一个看似合理的理由，那就是必须通过票价来控制客流量，以缓解景区压力。实际上，这种“涨价调节客流”论在很大程度上可以被认为是管理机构利用景区的市场势力实行垄断定价的借口。其实，控制客流量的办法远用不着通过涨价来实现。笔者认为，通过网络预订景区门票未尝不是一个有效的办法。2014年8月9日，国务院颁布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）中就明确指出，要抓紧建立景区门票预约制度。这样既可以解决景区负荷超载问题，又可以以合理的价格发售门票，保证景区服务的公益性和定价公平性。

（4）特殊人群旅游开发的不公平

如果说在旅游开发所涉及的各个利益相关者中间，游客被视为弱势群体，那么社会上还有相当一部分人，比如残疾人和农民工群体，他们因为自身身体状况或财力限制等方面的原因，很难找到适合的旅游产品，外出旅游成为一种奢望。换句话说，他们连成为游客的资格都被剥夺了。如果说旅游应是“人人享有的权利”，那么这些人在旅游权利面前很显然成为了受到最不公平待遇的群体。

当前，我国残疾人旅游的专门性设施和服务被普遍忽视。对于旅游开发商和旅游经营商（如旅行社）等企业来说，经营残疾人旅游成本高、风险大、收益低，因而不愿意开发和经营。即使是政府部门，也往往忽视了残疾人的旅游需求和愿望。到目前为止，国内几乎没有任何一个城市的旅游部门专门研究过残疾人旅游产品的开发问题，也很少见到在残疾人旅游管理和服务方面做得比较成功的旅游景区。人们为了取得经济利益而过于功利化地发展旅游，却普遍忽视了残疾人旅游的权利。当旅游活动越来越成为人们现代生活的重要内容之时，残疾人却由于种种原因，一直处于旅游市场的边缘，无法与健全人平等获得由旅游活动带来的物质与精神享受。

在努力建设和谐社会、实现中国梦的今天，保障社会公平就必须使全体社会成员能够共同分享经济发展成果。在旅游业快速发展的浪潮中，我们不能忽视全国约6 000万残疾人以及2.69亿农民工群体的旅游需求。国际社会旅游组织明确提倡旅游地应提供残疾人设施，我国学者也提出，发展残疾人旅游是实现社会公平的重要标志。《意见》中指出，要严格执行无障碍环境建设标准，适当配备老年人、残疾人出行辅助器具。对于广大农民工群体，他们的旅游活动是其精神生活提高的重要途径，理解、关注并满足农民工的旅游需求，让每个农民工有尊严地参与旅游，是我国旅游业健康发展的一个重要指标，也是检验旅游发展是否体现社会公平的一个重要视角。因此，在旅游开发和经营管理中，应注重针对这些特殊人群进行旅游产品的开发和设计，让残疾人和农民工群体平等地参与到大众旅游活动中。

2. 旅游开发中的社会不公平原因

导致我国旅游开发中出现诸多社会不公平现象的原因是多方面的，概括起来可以从以下3个方面进行简要阐述。

（1）权利理念丢失

理念或观念是一切行为的先导。人类为了更好地生存和发展，人与人之间需要建立各种各样的社会关系，而权利就是人在这些社会关系中应得到的价值回报。从法律上讲，处于任何一种社会关系中的个体都具有法律赋予的某种权利，它通常包含权能和利益两个方面。权能是指权利能够得以实现的可能性；利益则是权能实现的结果。任何人都拥有在这个地球上生存和发展所必须具备的权利，比如工作的权利、受教育的权利、休息休假的权利等。这些权利对任何人来说都是平等的，且不容外界任意剥夺。公民的旅游权利作为现代人的基本权利之一，越来越受到人们的重视。但在我国的旅游开发实践中，旅游开发商和地方政府往往忽略了当地居民借助旅游求生存和发展的基本权利理念，过分重视经济利益而导致一部分国民丧失进入旅游景区的机会与权利。在好处（the good）与权利（the right）之间，不能通过侵犯少数人的权利来增进大多数人的好处，否则就会形成“多数人的暴政”。当然，更不能通过剥夺多数人的权利来增加少数人的好处，否则就会形成“少数人的特权与垄断”。

（2）产权制度模糊

造成当前社会不公平现象的原因中，最根本的是没有建立起维护和实现社会公平的有效制度。旅游开发中的社会不公平现象同样源于缺乏一套明确的产权制度。长期以来，我国对公共资源特别是自然文化遗产资源的管理缺乏明确的制度安排，主要体现在产权制度模糊方面。在两种经济体制的混合和过渡中，名义上国家自然文化遗产资源的产权属全民所有，而实际上，公共景区资源管辖分属在建设、文物、林业、地质、海洋、环保、水利和宗教等不同部门，条块分割、多头管理现象严重。另外，我国对公共旅游资源景区采取属地化分权管理体制。在没有明确中央与地方政府之间的权利、责任和义务的情况下，管理权下放必然造成监管虚设、惩罚不力、损害国家利益等问题，最突出的表现是景区管理权限混乱，导致旅游开发的公益性明显不足，逐利竞争成为景区经营管理的直接目标。其直接后果是门票价格上涨致使游客权利受到损害，利益分配不公致使各类冲突事件频发。

（3）政府职能缺位

如果将前述问题归结为理念和制度的问题，那么政府职能缺位则是人的问题。除了发展地方经济以改善民生外，地方政府还必须维护社会公平正义以促进和谐稳定。公共权力作为整个社会的控制器，其核心价值是维护社会公正。政府不同于企业，不能以效率作为首要目标，公正是其首要品格。在这个意义上，政府的执政不是一种技术，而是道德努力的一种形式。经济学视角下的公共产品理论，主要关注资源配置的效率问题，与成本、价格等问题密切相关，但无法解释超出价格和效率范畴的公平、公正等政治学范畴问题。在旅游开发中，旅游投资企业关注的是自身经济利益问题，而不会关注社会公平。政府作为公共旅游资源的直接掌控者，应承担起实现旅游资源社会价值和公平正义的职责。但目前来看，地方政府的这种职责履行明显不到位，导致旅游资源的所有权、管理权以及经营权在实践中划分不清。尤其是当公共权力部门与相关的利益集团纠缠在一起时，公共权力与私人利益之间就会缺乏明晰的界限，甚至政府的职能发生越位，由社会公平的维护者转变为经济利益的获取者。

三、旅游开发中社会公平维度的逻辑框架构建

毋庸置疑，构建社会的公平保障体系是一项复杂的系统工程。党的十八大报告提出，“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利”。这一点越来越得到学界的拥护和认同。那么，如何针对现实中旅游开发不公平的原因，有效保障旅游开发中的社会公平？笔者认为，既要借鉴已有的社会公平保障体系，同时还必须针对旅游发展和国民旅游消费的特殊性，构建旅游开发中社会公平维度的逻辑框架。

要保障旅游开发中的社会公平，需要考虑许多维度的问题，比如国民的旅游权利公平问题、游客享受公共旅游资源的机会公平问题、当地居民参与旅游开发的机会公平问题、旅游资源产权制度的公平问题、各利益相关者之间的分配公平问题等。同时，所有这些问题还涉及空间维度上的横向公平与时间维度上的纵向公平，即代内公平与代际公平问题。如前文分析指出，旅游开发中的代际公平显得更为重要。因为能否实现旅游资源的合理开发和利用，不仅涉及当代人和后代人的旅游权利问题，也关系到旅游业的可持续发展。结合前文所分析的旅游开发与社会公平之间的关系、旅游开发中的不公平现象及其原因，本文试图构建一个旅游开发中社会公平维度的逻辑框架（见图1）。

图1 旅游开发中社会公平维度的逻辑框架Fig.1 The logic framework of social equity dimensions in tourism development

该框架显示，几乎所有旅游开发所导致的各种社会不公平现象都与人的问题即政府职能缺位紧密相关，位于其两侧的理念问题和制度问题也可归因于人的问题。旅游开发中社会公平的最终落脚点是要保障因旅游资源开发和利用而带来的利益分配上的公平。而要达到这一点，从实现的途径来看，必须保证旅游开发中的权利公平、机会公平和规则公平。首先，权利公平是整个社会公平的逻辑起点，它标志着社会成员的起点公平。不管是旅游开发商、旅游管理企业还是地方政府，都必须牢固树立一个理念，即人人享有旅游的权利。这种权利对任何人都是平等的，不受性别、职业、财产、学历、身体状况等方面影响。其次，机会公平是社会公平的核心，是一个社会的公民能普遍享受发展所带来利益的前提。世界银行在《2006年世界发展报告：公平与发展》中指出，公平的基本定义是人人机会均等、享有机会公平。人们逐渐意识到权利公平并不能实现社会公平与社会发展间的良性互动，机会公平则可以保障不同利益群体尤其是社会弱势群体的发展权利和发展机会。因此，机会公平是缓和社会冲突、实现社会和谐稳定的前提。在旅游开发中，机会公平主要涉及两个层面：一是当地居民参与旅游开发的机会公平。学界所提出的包容性旅游这一概念旨在鼓励当地居民参与旅游事业，保护原住民文化，以避免社会冲突，实现旅游的公平有序发展。二是国民进入公共资源类旅游景区的机会公平。西方学者所提倡的“社会旅游”、“希望旅游”等概念旨在强调让所有人尤其是低收入者有机会进行旅游，确保他们有公平的机会进入公共资源类旅游景区。而要实现这两种机会公平，政府职能的强化和规范是关键。最后，规则公平是确保公共资源的共享原则和公共资源服务公益化的重要途径。要实现旅游开发中的规则公平，关键在于建立和完善旅游资源的产权制度。制度公平是确保分配公平的重要力量，政府在这个方面任重道远。

旅游开发中的权利公平、机会公平和规则公平都旨在维护旅游资源的开发和利用所带来的各种利益和社会价值在当代人和代际之间分配的公平性。其实，权利公平、机会公平和规则公平本身就内含了代内公平与代际公平的要求。比如世界旅游组织就认为，可持续旅游既要为今天的人们提供生计，又要保护和增进后代人的利益，并为其提供同样的机会。旅游资源的合理开发和永续利用所含涉的权利、机会和规则绝不仅限于当代人，而应该囊括代际之间的公平。

四、结论与讨论

旅游业作为一种高度依赖环境和自然资源的敏感行业，可持续发展是其必然要求。同时，旅游既是一个国家的国民提高精神文化生活的重要途径，也是国民的一项基本权利。旅游业的可持续发展和旅游社会价值的实现需要全体国民的积极参与。要确保全体国民积极参与旅游，在旅游开发和发展过程中注重社会公平是根本保障。众所周知，在一个社会里面，遭受社会不公平待遇的往往都是相对弱势的群体。在旅游开发与发展过程中，遭受不公平待遇的也同样是相对弱势的群体，比如游客和当地居民。因此，要保障旅游开发中的社会公平，根本路径就是要构建一个让当地居民、游客等各方利益主体通过权利公平、机会公平和规则公平以实现利益公平分配的合理制度。这种制度在Rawls的《正义论》中被称为“公平制度”或“正义制度”。他认为，正义或者非正义的问题在于制度如何处理各种限制，在于确立这些制度以确保社会成员之间的正义。作为公共旅游资源管理者的政府部门应该转变对公共旅游资源开发利用的观念，充分认识公共旅游资源的公益属性，从过去重视经济效益向重视社会效益转变。具体就旅游开发而言，政府应明确我国公共旅游资源的产权归属以及各级政府部门对公共旅游资源管理的权限、责任和义务，积极制定和完善公共旅游资源开发利用的相关法律和政策制度。通过制度建立确保公共旅游资源社会效益的充分发挥以及当代人和后代人对公共旅游资源的公平享用，以实现旅游土地资源开发利用的公平、当地居民利益分配的公平、旅游景区定价的公平和特殊人群旅游开发的公平等。鉴于此，本文构建了一个旅游开发中社会公平维度的逻辑框架。这既是对已有关于旅游公平研究的总结和回应，也是对旅游公平理论的一项尝试性探索工作。

当然，如引言所指出的，本文仅仅关注的是旅游公平的维度之一即旅游开发中的社会公平问题，而对于旅游经营和管理中（包括旅游目的地管理）的社会公平、旅游消费中（包括旅游产品和旅游商品的消费）的社会公平等都未作探讨。后者虽然也很重要，但旅游开发中的社会公平是旅游公平的根源维度。如果不处理好旅游开发中的社会公平问题，后续旅游经营、管理与消费中的社会公平问题就无从谈起。

此外，还可以讨论一下旅游开发中的效率与公平问题。自从1993年党中央提出“效率优先，兼顾公平”的分配原则以来，我国经济发展取得了重大成就，但也出现了贫富差距扩大等社会不公平现象，进而党的十七大提出“再分配更加注重公平”。旅游作为服务性产业，初次分配中效率固然重要，但旅游收入的再分配中注重社会公平因能惠及所有国民而显得更为重要。有学者指出，无论采取什么样的价值标准，对任何社会的成员和阶层来说，强调“公平优先”或对公平的渴望和追求都是天经地义的。因此，旅游发展中注重社会公平不具有历史阶段性，它应该是一种永恒的价值追求。

在社会的任何发展阶段，实现绝对的公平是不可能的，但旅游开发中业已出现的明显的社会不公平现象（如显性的冲突和矛盾）是应该而且可以避免的。当然，对旅游公平理论的探讨和旅游公平实践的探索是一项极具挑战且需要长期坚持的工作。在本文所构建的逻辑框架中，有许多话题值得学界关注，比如可以分别从权利理念、政府职能和产权制度等方面深入阐述旅游开发中的权利公平、机会公平和规则公平的实现，还可以研究维护旅游公平的制度和政策，抑或选择一些典型案例分析旅游开发中各种社会公平维度的实现和相互作用，还可以基于资源与权力的视角研究不同旅游利益群体之间的相对公平；如果跳出该逻辑框架，还有更多话题值得关注，比如旅游经营和管理中的社会公平、旅游消费中的社会公平、旅游公平与可持续发展的关系以及旅游公平理论体系的构建等。笔者呼吁对该话题感兴趣的学者和社会有识之士加入到对旅游公平的研究和对话中来，共同推动旅游公平理论的建立和完善，以促进我国旅游业的可持续发展。

（致谢：本文在修改过程中得到了北京第二外国语学院秦宇教授和匿名评审专家富有建设性的修改意见，在此表示衷心的感谢。）

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