论行政许可下环境侵权的救济

(中央财经大学 法学院，北京 102206)

论行政许可下环境侵权的救济

尧羽珍

(中央财经大学 法学院，北京 102206)

随着中国经济的快速发展，我国近些年来环境污染问题越来越严重，由环境污染引发的环境侵权问题也越来越突出。无证排污以及超标排污造成损害肯定是构成环境侵权的，但是在行政许可的范围内合法排污是否构成环境侵权呢？答案是肯定的，获得行政许可下的排污行为仍然构成环境侵权。企业获得行政许可只是解决了公法上排污合法性的问题，但是排污行为造成民事损害，仍然要承担民事责任。虽然这个问题涉及行政许可，看似可以通过行政附带民事诉讼的途径来解决,但是对于被侵权人来说，行政诉讼是不能帮助其解决纠纷，还是要回归到民事诉讼等民事救济途径来解决。

行政许可；环境侵权；救济途径；责任承担方式

一、在行政许可范围内的污染者排污是否构成环境侵权

实践中出现很多原告起诉被告排污行为构成环境侵权的，侵犯其人身权益和财产权益,被告却抗辩称自己有环境保护相关部门的行政许可并且合乎法律的规定排放污染物，并没有超标排放，不构成环境侵权的案子。那么这类情况到底应该如何处理，是否构成环境侵权呢？

(一)立法规定

环境侵权是一种特殊的侵权责任，认定环境侵权责任可参考多部法律关于这一问题的规定。那么怎么来理解这些不同法律关于这一问题的规定，如何理解这些法律规定之间的关系，显得尤为重要。《环境保护法》第64条因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。《侵权责任法》在第八章当中规定了环境污染责任，其中第65条规定,“因污染环境造成损害的，污染者应该承担侵权责任”。但是要确定是否构成侵权，要回到该法的第二章。《侵权责任法》中规定了两种规则方式，第一种是通过第2条和第6条来建构的过错责任；第二种是通过第2条结合第7条来建构的无过错责任。环境污染责任属于无过错责任。无过错责任的归责原则是在一般归责原则的基础上不考虑加害人的主观过错，一般侵权责任的构成要件为：行为人的行为违反法定义务、违反保护他人的法律或者故意违背善良风俗，具有违法性；受害人的人身或财产受到实际损害；行为人的侵权行为与损害之间具有因果关系；行为人具有故意或过失，这样在认定环境侵权当中就是不需要考虑行为人主观过错的问题，只需要考虑另外三个构成要件。

(二)案例法理分析

实践中被告为生产硫酸的化工企业，附近为王某种植的葡萄园。王某以被告排放二氧化硫致其葡萄因污染而减收诉至法院，被告则辩称其是通过环境影响专项评价认定的达标排放单位*吉林市龙潭区人民法院(2004)龙民一初字第1377号案件。。在这个案子中，损害结果，因果关系都是可以证明的，现在案件的争议点就是被告的排污行为达到了排放标准，合乎相关环境保护行政法规的规定，但仍旧造成污染结果，该符合排污标准的排污行为是否具有违法性。

违法性是针对侵权行为而言，在大陆法系理论中，违法性有形式违法性和实质违法性之分。所谓形式违法性，是从形式的立场把握违法性的概念,指符合构成要件的行为不具有正当化的理由，即行为不被法律允许[1]；实质违法性，则是从实质角度立论，是指行为侵害法律想要保护的权益或者行为使法律所保护的权益遭受危险，揭示了违法性的真正内涵。所以违法性是指行为本身违反法律的规定或者行为本身并没有违反法律明确规定的义务，但是违反法律的精神或者原则，侵害了法律想要保护的权益。所以从实质违法性的角度上来说，这种合法排污行为是具有违法性的，侵犯了侵权法所要保护的财产性权利和人身性权利。

再者说《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条规定,“因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。污染者不承担责任或者减轻责任的情形，适用海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环境保护单行法的规定；相关环境保护单行法没有规定的，适用侵权责任法的规定”。从该司法解释可以看出最高法的观点是污染者符合排放标准排污是不构成民事侵权的免责事由。另外,原环保总局也曾在这个问题上做出批复：“承担污染环境责任的法定要件，就是排污单位造成环境危害，并使其他单位或者个人遭受损失。至于国家规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限”。加害人符合公法规定的行为，仍有可能承担环境侵权损害赔偿责任，就在于该行为仅满足了公法的强制性约束而并未满足私法有关人身财产方面的义务性规定，且二者的功能与效果各异，不能相互取代[2]。因此,对于在行政许可范围内的企业排污造成损害的仍然是构成环境侵权的，污染者在行政领域的合法行为不排除民事领域的民事责任的承担。

二、行政许可范围内排污导致环境侵权的救济途径

污染企业获得行政许可排污，污染环境导致侵权。本文中所指的环境侵权仅是指狭义的环境污染致使受害人人身和财产利益遭受损失，不包括污染者的污染行为对生态环境本身的破坏和污染，构成对生态功能的退化；而本文所谈的救济也只是针对于排污行为致使受害人的人身和财产损害而言的。在当前，学界大都同意环境侵权是一种特殊的侵权的说法，笔者认为这不仅因为环境侵权的特殊归责要件，还因为环境侵权救济途径的多样性。并且本文谈论的是排污者在行政管理部门的环境许可之下造成的侵权行为涉及了行政行为对民事领域的介入问题，在发生侵犯民事权益的时候，除了通过民事途径进行救济，还可以考虑是否可以通过行政诉讼以及行政附带民事诉讼来获得救济。

(一)行政救济途径

不管是行政诉讼还是行政附带民事诉讼，首先要是有一个成立的行政诉讼，有适格的原告，受害人作为行政行为的利害关系人倒是可以提起行政诉讼，但是法院在行政诉讼中审查的是行政行为合法性的问题，不审查合理性的问题。行政许可法对行政许可的定义是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这个定义描述了行政许可的事实形成过程：申请——审查——准予。准予在这里不仅包含了肯定性的准许，也包含了否定性的不予准许，因为“准予”才可以从事特定活动行为，未准予则不可以从事，从这个角度上理解，行政许可似乎是创设了自由或者权利[3]。申请人获得了行政许可，那么就意味着申请人在行政许可生效的时间和地域范围内，有从事某个活动的自由和权利。这种自由与权利自然不会因为申请人要承担民事责任而消失。行政机关颁发行政许可是一种具体行政行为，具体行政行为一经做出是具有公信力和确定力的，不能随意撤销，行政许可只有《行政许可法》第69条规定的情况，行政机关及其上级机关才能撤销行政许可。在行政诉讼中，法院只有在认定行政许可不具有合法性的情况下，才可能撤销该行政许可。而在本文中不考虑行政行为的违法性，我们谈论的是合法做出的行政许可，而加害人也是在合乎行政许可范围内的排污行为。那么在行政许可行为完全合法的情况下，提起行政诉讼以及行政附带民事诉讼法院审查行政行为的不存在违法性，这样一来，虽然这个问题存在行政行为对民事领域的介入，但是结果还是行政诉讼这条救济途径行不通。

(二)民事救济途径

既然行政诉讼的途径走不通，那么就只有回归民事救济途径。民事救济包括仲裁、调解、和解、民事诉讼等。，仲裁需要有仲裁协议，在环境侵权中，仲裁协议的签订的可能性只有在侵权发生之后，而侵权发生之后，恰恰双方心平气和的签订仲裁协议可能性不大，基于同种理由双方采用和解的方式能够成功解决纠纷的可能性也不高，所以仲裁与和解在环境侵权当中，适用效果不佳。调解又分为行政调解和司法调解，行政调解是由行政机关作为第三方主持调解，这种调节不具有强制执行力，但是对双方当事人都有约束力。《大气污染防治法》和《水污染防治法》等多部环境单行法中皆有规定赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求有环境保护行政主管部门或其他相关环境监督管理部门调解处理。环境侵权中的行政调解，因为行政部门作为环境领域的主管部门，对相关事情比较了解，作为一个主持调解的第三方往往能够给出双方都满意的意见，笔者认为行政调解是一个很好的途径。由于司法调节是在法院的主持下进行的，是民事诉讼的审前环节或者是审理中达成的，所以把它放在民事诉讼中考虑。

三、从行政许可与民事救济的关系中来分析

前文中分析过行政许可是一种具体行政行为，并且是能够给申请人创设从事某项活动的权利或自由的行政行为。那么经由这种行政行为创设的自由，造成的民事损害，受害人可以通过哪些民事责任承担方式获得救济呢？目前的实践中，当事人通过民事诉讼多是以侵权为请求权的基础。《侵权责任法》没有规定具体的环境侵权责任承担方式，但是规定承担民事责任的方式有：停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉。但是，《中华人民共和国环境保护法》第41条第1款、《环境噪声污染防治法》第61条第1款、《大气污染防治法》第62条第1款、《固体废物污染防治法》第85条、《水污染防治法》第85条第1款、《海洋环境保护法》第90 条等都规定污染者有责任排除危害以及赔偿损害。那么是不是可以理解停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失可以适用于环境侵权中。

(一)停止侵权

停止侵害是指加害人给他人造成损害时，要求其立即停止侵权行为的责任方式。排除妨碍是指加害人的行为给他人造成妨碍或将给人造成妨碍，要求其排除妨碍。那么，以上文中提到的案例做假设，假设被告的工厂在王某起诉时，还在排放二氧化硫，王某向法院起诉以被告排污行为侵犯其财产利益为由，请求法院判令停止侵害。当然,这一问题仅从司法的角度来讲，证据充足，因果关系充分，判令停止侵害完全没有问题。问题的关键是被告如何停止侵害，是通过关闭工厂，不再排污的方式还是说通过其他的路径，但不管通过哪一种方式，被告是不能在排放二氧化硫了。这个时候问题又来了，前文提到行政许可即是给申请人创设一定的权利和自由，本案中被告排放废弃是得到行政许可的，并且是按照排放标准进行排放的，那么从公法的角度上，在行政许可没有被撤销以及许可没有过期限的情况下，被告是有排污的权利的。现在法院判令停止侵害，不准排放二氧化硫了，那么法院司法权限和行政许可之间到底何去何从呢？有学者指出现行法律对此虽无明文规定，但就法理而言，具有公定力的行政行为在未经法定程序被有权机关撤销或确认违法前，任何组织与个人，包括人民法院的民事审判活动均不得无视其效力[4]。那么，到底法院能否判令停止侵害呢？答案是肯定的。那么如何去理解这一两难的尴尬情况呢？其实这一问题换个角度思考就迎刃而解。行政许可既然是给申请人创设从事某项活动的自由或者权利，那么众所周知，自由是有界限的。我国宪法赋予公民有言论自由权，但这不意味着公民的言论自由没有限制，为了教育公民合法的行使言论自由权合法，我国刑法还规定了侮辱和诽谤罪。公民行使言论自由权的时候，触犯法律底线，承担法律责任，这不意味着它失去了该项权利，同时公民因此而被法院判决承担刑事责任，并不意味着法院的司法权限否定了宪法的效力。既然如此，法院判决停止侵害，并不意味着被告没有了继续排污的自由和权利，同时法院的这种判决也不会削弱行政行为的效力。换句话说，本案中被告并不是不可以排污，只是被告的排污行为不要继续影响原告的经济利益。

(二)消除危险

消除危险是指行为人的行为和其管领下的物件对他人的人身和财产安全造成威胁，或存在侵害他人人身或财产的可能，该他人有权要求行为人采取有效措施，将具有危险因素的行为或者对象予以消除[5]。消除危险更多地指加害人给他人合法权益造成威胁，存在侵犯他人合法权益的极大可能性，潜在的受害人采取手段和措施阻止损害的发生。同样拿上文提到的案例做假设，如果被告的工厂刚刚建立，也拿到了排放废气的许可证，原告提前知道被告的工厂会排放出二氧化硫，并且原告通过相关技术论证，被告的排放的废气将会对原告的葡萄园造成经济损失，这时原告请求法院判令被告消除危险，此时原告的诉讼请求会得到法院的支持么？此时恐怕原告的诉求就要视情况而定了，因为损害还没发生，而被告也是获得了行政许可，具有排污的权限，法院在做出决定时，会考虑到原被告双方的利益平衡。毕竟在我国现阶段，经济发展还是首要目标，法院在做出判决时，会考虑到对整个经济社会的影响。在最高法公布的环境侵权的典型案例沈海俊诉机械工业第一设计院*来源于最高人民法院网，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-16396.html。中，提到该案的典型意义在于有利于指导公众承担一定限度范围内的容忍义务，平衡各方利益。容忍义务是来源于日本的容忍限度理论，根据忍受限度理论，人们必须忍受某种妨害，如果那些妨害超过了忍受的限度，受害人可以采取法律行动。忍受限度根据损害的性质确定，这些损害可能是身体伤害、财产损害或精神伤害[6]。所以在环境侵权中各方利益的平衡也是影响判决的重要因素，本案中的假设如果原告的生命和健康权等人身权益有被侵害的危险，原告请求消除危险的请求更有可能得到支持。

(三)赔偿损失

赔偿损失是污染者污染环境致使受害人的人身权益和财产权益受到损害时，依法赔偿受害人损害的一种形式。这是属于事后补救措施，也是侵权责任承担最为普遍的一种方式。在环境侵权中，赔偿损失是原被告都比较容易接受的方式，这种救济方式也不会引起行政许可与民事判决之间的冲突，只是双方在赔偿的范围和金额上会有不同意见。值得注意的是，环境侵权中的赔偿的范围要大于一般传统侵权，因为环境侵权中要考虑潜在的、隐蔽的损失。环境侵权的赔偿范围一般包括财产损害赔偿、人身损害赔偿、精神损害赔偿。财产损害赔偿是指侵权人环境侵权行为致使他人财产和人身遭受损害而导致的经济利益的损失，在环境侵权中，财产损害的范围不仅包括直接损失，还包括间接损失。直接损失是指因为环境侵权而导致物的灭失，间接损失是指受害人的可得利益的受损。人身损害赔偿是指侵权行为侵犯他人生命权和健康权而由此引发的医疗、护理、交通费用以及残疾赔偿金和死亡赔偿金。精神损害赔偿要求受害人因为环境侵权行为遭受很大的精神痛苦才能获得，一般在实践中认定精神损害要求较高。

四、结语

综上所述，行政许可下的污染者排污合法行为侵犯了公民的民事权益是构成环境侵权的，行政法上的合规只是免除企业在公法上的惩罚责任，这种合规不能免除污染者的民事责任。如果这种行政许可是在合法的情况下做出的，受害人不能通过行政诉讼的方式获得救济，因为行政诉讼审查的是行政行为的合法性问题，只要行政行为不违法，被侵权人只有通过民事途径才能获得救济。受害人选择民事救济后，选择责任承担方式，也并不是没有限制的，在停止侵权、排除妨碍、消除危险、损害赔偿这些方式之间，受害人应该综合案情选择最有可能被支持且对自己利益最大化的责任承担方式。

[1]李涛.也谈违法性[J].理论界，2010，(3).

[2]唐绍均.法律解释与环境侵权责任“行为违法性要件”的彰昭[J].重庆大学学报，2012，(2).

[3]陈端洪.行政许可与个人自由[J].法学研究，2004，(5).

[4]傅鼎生.民事判决不得无视行政行为的效力[N].民主与法制时报，2002-06-15.

[5]杨立新.侵权法论[M].北京：人民法院出版社，2011：222.

[6]程伯仕.环境侵权民事责任与民事救济研究[D].昆明：昆明大学，2006.

[责任编辑:郑男]

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：1008-7966(2017)05-0120-03

2017-05-12

尧羽珍(1994-)，女，江西抚州人，2016级法律硕士研究生。