互联网背景下的立法民主化

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

互联网背景下的立法民主化

孙钰涵

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

随着时代进步，互联网的发展日新月异，普及率日益升高，为立法民主化带来了诸多影响，这些影响既可能是积极的，也可能存在着一些消极的方面。在尝试释明立法民主化与互联网概念的基础上，探讨互联网对立法民主化发展所产生的作用以及互联网为立法民主化带来的一系列新问题，期望能对互联网背景下的立法民主化形成一个较为全面的认识，并能结合我国国情提出颇具价值的建议和观点。

立法民主化；民主；互联网

一、基本概念介绍

(一)立法民主化概念

有关立法民主化的概念，国内研究者亦不在少数，笔者考察了较有代表性的几位学者观点，并尝试在此基础上总结出一个相对完整的立法民主化概念。

郭道晖认为,立法民主化是指在立法机构的设立、立法程序、立法过程中的人民参与、立法公开、立法监督等环节体现民主精神和科学态度的一种状态或过程[1]。周旺生认为,立法民主化主要体现为立法主体的广泛性、立法行为的制约性、立法内容的平等性和立法过程的程序性[2]。万其刚认为,立法民主化是指民主制度(尤其是直接民主制度)在立法内容和立法程序中得到体现和落实的趋势、状态。其中直接民主在立法领域的表现形式主要为：复决、创制与院外集团[3]。李林认为,立法民主化是指:1.立法机关在立法决策、立法起草、立法程序、立法内容中实现多数人参与和统治的过程，这是最主要的；2.行政机关在不影响其行使权力和首长权威的前提下，倡导人民有限参与立法的过程；3.司法机关(主要指英美法系)在行使司法立法权时，确保司法独立、司法公开、民众的有限监督等均得到保障的过程[4]。汤唯、毕可志认为,各国都在寻求一种立法的民主化途径，这就是保持法律文化的人民参与性、权利性、自由性、开放性、公开性、公平性、多样性、差异性，通过一个纵横交错和相互制约的体系来反映人民的意志，实现人民的权益，保障人民的权利[5]。

综合比较几位老师的看法，笔者认为其中郭道晖老师的总结最为明确、全面，且无重复、烦琐之嫌。选择从立法的各个环节、立法主体的表现等角度下定义，也利于明确立法民主化的具体要求。但郭老师的定义貌似未涵盖到立法内容方面，因此笔者又结合周旺生老师的相关看法得出了如下定义：动态层面看，立法民主化是指在立法主体、立法行为、立法内容、立法过程、立法程序、立法公开、立法监督等方面落实民主制度的一个动态的立法过程。静态层面看，立法民主化是在以上几方面体现民主精神的一种立法状态。具体表现为立法机关的民意代表性，立法行为的制约性，立法内容的平等性，立法过程中的人民参与，立法程序的民主性，立法的公开性和立法受到监督。

笔者之所以分别从动态和静态角度对立法民主化加以定义，主要是因为 “化”字本身就包含两层内涵，从动态的角度来看，“化”主要是一种变化的过程，例如“现代化”、“全球化”；从静态角度看，则强调的是转变过程中的一种状态，如“妖魔化”、“情绪化”。

(二)互联网概念

1．基本定义。英文为Internet，英国科林斯词典将其定义为：一种允许计算机用户与世界各地的计算机连接，并且携带电子邮件的计算机网络。

2．专家定义。“联合网络委员会”(FNC)将互联网定义为：全球性的信息系统——(1)通过全球性的唯一的地址逻辑地链接在一起。(2)可以通过“传输控制协议”和“互联网协议”(TCP/IP)，或者其他协议来进行通信。(3)可以让用户使用高水平的服务。

这一定义基本对应了互联网起源、发展的前三个阶段：互联网雏形的诞生、互联网接入标准的出现、互联网通过万维网面向公众。如今网络技术进一步发展，又形成了互联网的第四个阶段，也就是当前的互联网状态：互联网的商业化与移动终端的出现。一方面，移动互联网终端的普及促使互联网覆盖率不断提高。另一方面，商业机构的踏入极大地发掘了互联网在通信、资料检索、客户服务等方面的潜力，引入了大量的资金。时至今日，互联网的发展早已产生诸多变化，因此笔者建议原本的权威定义有必要丰富其最新内涵。

3．互联网特征。互联网特征繁多，且众说纷纭，比如其具有快速、广泛、虚拟、隐蔽、感官性、互动性、针对性、低成本、多媒体、传播便捷、实时灵活、跨越时间空间等特征。

韩大元老师将因特网的主要特征总结为：(1)双向性。即个人从原本接受信息的被动地位变为了可自主搜集的主体地位，改变了信息传播的基本格局。(2)自由、分散，一般不受权力控制。(3)开放，促进人们之间的相互交流。(4)给人们的社会关系带来新的变化[6]。

4．笔者总结的定义。互联网，又称因特网、国际网络等，是指一种允许计算机用户通过“互联网协议”(IP)和“传输控制协议/因特网互联协议”(TCP/IP)与世界各地的计算机连接和通信，并通过万维网(WWW)实现了可视化与站点化、通过移动终端实现了大众化与平民化、通过商业机构的介入实现了商业化与资本化的计算机网络。具有数据通信、共享资源、分布处理等功能以及双向性、自由性、开放性、虚拟性、隐蔽性、交互性、多媒体、传播快、实时灵活等特征。

二、互联网成为立法民主化载体

因互联网实时灵活、多媒体、便捷、交互等特点，使人民通过网络参与立法成为可能。它为立法主体公开立法相关情况提供了新平台，为民众了解立法相关内容提供了新渠道，为民众参与立法提供了新方法。具体的表现如网民意见开始能够推动立法，最具代表性的案例便是2003年的孙志刚案。本案中网民的高度关注与舆论的压力促使国务院在短时间内制定公布了相关管理办法并同时废止了原本的遣送办法。

而人民通过网络参与立法最主要的形式便是对于法律草案提出意见。立法主体在网络上公布相关草案并邀请社会公众提出意见，网民可通过发帖、发邮件等方式表达个人看法。此外还有政府通过网络征集立法项目建议、举办网络立法听证会、进行网络立法调研、立法在线访谈等利用网络促进立法民主化的表现。

三、互联网促进立法民主化的发展

(一)民主的条件与要素

1．民主的条件。美国作为民主制度建设最受推崇的国家之一，有颇多学者对其民主条件进行过研究，其中较具代表性的著作便有托克维尔所著的《论美国的民主》。其在书中称，美国民主制度得以维护的条件主要有美国的自然环境、法制和民情。美国的民情则主要包括美国的乡镇自治制度、结社制度、新闻自由和美国的宗教制度[7]。其中相对具有参考和借鉴意义的是有关结社制度与新闻自由的考察。

(1)结社制度。结社制度克服了个人利益表达的无力化和分散化，使得个人利益得以在推进集体利益实现的同时得到有效保障。

(2)新闻自由(言论自由)。出版自由和获取正确信息的自由是建立正确判断的基础，且可以形成公共精神。

(3)公民社会。美国学者爱德华兹整理了迄今为止关于公民社会的各种观点和分歧，他按论题、论域及观点的异同，将既有的公民社会观点划分为三大类，提出了公民社会的三个向度：第一类强调结社的形成和普及，将公民社会理解为独立于国家体系和市场体系的社会组织生态；第二类强调价值取向，即认为公民社会是基于被普遍认同的价值观念而产生的理想社会；第三类强调公共空间，把公民社会视为表达公民主体意识的公众协商、理性对话的公共舆论空间[8]。

俞可平老师则是将公民社会这一概念引入中国，其将公民社会定义为“国家或政府系统、以及市场或企业系统之外的所有社会组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场领域之外的民间公共领域”[9]，着重突出了公民社会的第一类向度，并略微涉及第三类向度。这一定义目前于国内较为权威和受到普遍认同，但笔者认为，相比第一类向度，另外两个向度也同样举足轻重，它们代表了不同的视角，各自描述了公民社会的其他特征和表现，具有重要的参考价值。

由公民社会的三大向度看来，其内涵与结社自由、言论自由实然存在一定的交叉，但笔者认为公民社会并不能全然包含两者，因其是独立于行政与市场之外的特殊存在，其所倡导的公民社会组织与社会场域等仅局限于一定领域与界限内，无法完全涵盖结社与言论自由的要求。

而除了以上三点外，有关民主的条件还有其他诸多说法，比如多党制度、三权分立制度、市场经济制度,等等，但笔者认为这些观点争议较大，且对于之后的论证作用不大，因而在此不予阐释。

2．民主的要素。戴维·.赫尔德在《民主的模式》一书中对民主的历史、类型、内涵、要素等进行了梳理与分析。戴维于该书第三部分以民族国家为背景探讨了“今天民主的含义应该是什么”，开发出一种其命名为“自治民主”的模式。并进一步尝试探讨了民族国家的民主如何通过地区和全球范围的民主联合(democratic associations)来予以补充，填补缺漏，其将这一思想称为“世界民主”[10]296。由于本文所讨论的民主主要是指民族国家视野下的民主，因此对于“世界民主”不作介绍，仅从“自治民主”的角度尝试总结当今民主要素。戴维首先指出，“自治民主”的实现必然要求自治原则的实现，这一原则包含公民的平等、自由、有效制度保障与保护措施等要素。而自治原则又要求建立一种集体深思的决策制度，这一制度若要充分民主，必须符合以下标准，也就是必须具备以下几种要素：公民对公共事务的有效参与、公民有见识的理解力、在决定性阶段的平等投票权、议程的控制、包容性(为所有成年人提供公民权力，只有过路人和访问者可以被排除在外)[10]307-308。

实际上，以上所列的这些总结出的要素也隐含于民主的条件之中，或者说与民主的条件是被包含与包含的关系。进一步剖析这些要素，便可将它们看作是民主条件之一——“公民社会”存在的前提或潜在要求。因公共社会场域的形成、公民社会价值的培养、公民社会组织的发展等必然会要求公民的广泛参与、自由平等的实现、投票权等权利的落实与制度保障的完善,等等，因此若促进民主条件的发展，也自然会促进民主要素的发展。民主的要素是民主实现的基础，而民主的条件代表着影响民主发展的原因、状况，欲实现民主发展，其要素与条件可谓是最基本的突破口。

(二)互联网促进民主发展

1．互联网促进言论自由、公民结社、公民社会等民主条件与要素的发展:

(1)互联网的出现为人们提供了一个跨越地域、身份地位、几乎不受任何控制、不存在任何“守门人”的平台，网民可以超越时空的阻碍，自由地进行信息交流、发表和传播。尽管现实中存在一些对互联网实施控制的尝试，但互联网不同于传统媒体，其不存在像编辑部一样便于追责的把关人，每个网民都是信息生产者，加诸其广泛性、虚拟性等独有特征，对互联网进行控制基本是不可能实现的。

(2)互联网促进公民的自我组织和动员，促进公民结社。事实证明，当政府仍敌视公民社会和独立社团时，一些独立在政府机构之外的民间团体，如某些环境组织、扶贫组织、妇女组织或其他一些特定人群，已经开始借助互联网收集和传播信息，进行网络结社或通过网络进行结社后的活动。而公共事务讨论空间的进一步扩大也推动了结社自由的发展，互联网上的一些虚拟社区，如特定主题的贴吧、豆瓣分组甚至于人们司空见惯的微信群，本质上就是一种公民结社的表现，这些群体在互联网背景下不断发展壮大，增加影响力。

(3)互联网促进三种向度的公民社会的发展。首先，互联网促进公民社会组织的形成。前文提及互联网促进公民结社，这种结社既可能体现在经济领域，也可能体现在一些社会事务、政治公共事务方面。具体到公民社会中，互联网促进了独立于政府和公司之外的社会团体的形成，并为它们相对自由地活动提供了渠道与平台。其次，互联网有利于公民社会价值的成形与普及。公民社会价值的形成要求相应价值具有普遍性和共识性，而互联网促进民众交流的同时增加了集体行动，这为共同价值理念、一些社会伦理规范的形成提供了条件。此外，互联网背景下言论自由的进一步实现与权利意识的强化也为公民精神的产生奠定了基础。最后，互联网营造了一种新的公共领域，即公民社会场域。公民可以通过网络参与政治公共事务的公共讨论，在讨论过程中，部分具有独立思维和创新精神的公共知识分子扮演着引导者的角色，而民众在相互交流和受到启迪的过程中就某些观念逐渐达成共识，最终形成足以影响政府决策的公众舆论。

2．互联网改善民主的技术手段，推动民主原则和民主机制的变革和创新。传统的民主制度在从古希腊诞生伊始，就以“少数服从多数”作为其基本原则，在这一原则的指导下，少数人的利益往往受到主流群体当然的忽视。而互联网开辟了民主的新渠道，为公民提供更多发声机会的同时也促成了少数派群体的崛起。在这一背景下，改革民主机制，使其原则与机制更加精密、完善、涵盖少数派利益的设想便不再仅是痴人说梦。未来学家阿尔文·托夫勒就曾设想过实现新民主机制的办法：50%的票由传统方法选出的代表投，其余50%的票由利用互联网随意选出的代表投。

3．互联网促进公民积极参与公共事务，使得直接民主具备了实现的可能。传统的参政形式由于受到当时技术手段、科学水平的约束，往往仅限于投票、信访等几种简单的途径，加诸地域、时间、语言、成本等具体条件的制约，导致政治参与缺乏了应有的广泛性和普遍性。而网上参与的跨地域性、实时性、便捷性、低成本等，克服了传统参政形式的单一、机械，开辟了政治参与的新途径。借助互联网，民众可即时表达意见，增加对政治决策的影响力，政府则能更加集思广益。这种直接参与式的民主打破了一贯的绝对代议制民主局面，体现出了直接民主制的特征与要求，人们千百年来梦寐以求的这一古老的政治理想具备了一定的可能性。

4．互联网能够推动威权政体的民主转型[11]。区别于传统媒介，互联网以一种崭新的方式为民众获取、传达信息搭建桥梁。如若将言论自由比作市场，那么包含互联网在内的各种表达渠道便是相互竞争的关系，随着互联网的普及及其免为威权政体所控等优越性的不断展现，其他的更易受到威权政体掌控的表达渠道地位日益降低，威权政体赖以统治的基础也日益削弱。此外，由于担心威胁到国家的经济实力，威权国家必然不会减少对互联网等先进技术的投资，甚至还会不断扩大，从而促使自由化、公开化程度不断提升，最终终结其统治。

(三)互联网促进立法民主化发展

互联网能够促进民主的发展，而立法民主化是民主的内在要求，真正民主的法律是实现执法为民、司法公正的必要前提，民主这一名词天然地包含民主立法的意味。此外，根据前文总结的立法民主化概念，民主的原则与精神在立法各个环节有所体现是立法民主化的基本内涵，促进立法民主化的发展也就是要求在立法的各个方面发扬民主。因此，互联网促进民主发展的同时当然地促进立法民主化的发展。

具体到互联网促进民主发展的表现，言论自由、结社自由、公共领域的形成等不仅仅是民主实现的条件与要素，亦是立法民主化进一步发展的内在要求。公民对立法的参与、对立法机关意见的提出离不开言论自由权利的行使，结社的形成和公民社会的出现则能够帮助公民增加影响力，以强大的舆论推动和改变立法。而互联网对民主技术手段和机制的影响，以及对公民参与国家事务积极性、对威权政体力量的影响，毫无疑问也会作用于立法领域，为立法领域的民主进程创造更加良好的条件与前景。

四、互联网为立法民主化带来的问题及应对措施

(一)问题

1．网民参与的非规范性和非理性。由于直接民主的固有缺陷、网络环境的虚拟和隐蔽等原因，网民在通过网络参与立法的过程中存在情绪化、非理性化的可能，这一参与过程缺乏足够的规范性。

为了说明问题，笔者对人民日报一条官方微博的热门评论进行了统计，微博大致内容为“我国拟取消嫖宿幼女罪，改为强奸罪”，统计结果如下：

对强奸幼女的罪犯应一律处死刑/无期徒刑：9条，点赞数分别为214，158，72，46，24，23，21，13(共571)。

普通讨论(是否支持、对罪名看法、正常的量刑建议等)：19条，点赞数分别为163，78，56，52，47，40，39，38，34，34，26，23，23，21，20，18，16，13，10，10(共738)。

对强奸幼女的罪犯适用阉割等古代酷刑：11条，点赞数分别为140，137，77，40，37，34，34，30，24，22，16(共591)。

未看懂微博原意：5条，点赞数分别为132，42，35，30，28(共267)。

此外存在大量无关言论以及谩骂，只是未在热门评论之列。根据该统计，可明显看出网民素质参差不齐，且存在大量缺乏相关专业知识和缺失冷静理性态度的民众，这对于推进我国立法民主化进程十分不利。

2．商业属性消解互联网政治效果[12]。虽然笔者赞同互联网无法为威权政体所控制的观点，但不可忽视的是现代商业机构和各种资金的介入使得互联网的商业属性不断加强，而网络媒体作为这些典型的商业机构之一，其本质亦是追求利润的普通企业，当威权国家对其施以压力或加以诱导时，这些媒体有极大的可能选择妥协，协助抑制敏感信息的传播。当威权国家对互联网的控制得到了网络媒体、网络企业的协助，这份控制力将大大加强，虽不至使威权政体将互联网纳入股掌，但也会极大地削弱公民参与立法等国家事务的能力与效果，从而消解了互联网本应具备的政治功能。

3．互联网起源于美国，存在境外势力渗入的可能。互联网本是美国为了应对冷战期间可能爆发的核战争而创制的军事网络，现虽已普及全球，为各国所应用研究，但互联网本质上还是为美国所控制，至今绝大多数计算机所使用的Windows系统以及浏览网络信息所需的万维网等基本技术，均是来源于美国。可以说对于互联网，美国相较于其他国家拥有先天的优势与绝对的话语权。这不得不引人深思：当今互联网影响日益加深，从商业到政治等诸多领域对其依赖性不断增强，立法作为一个国家最基本的事务之一，如若过分依靠网络技术的应用和网络舆论的收集，是否会存在被境外势力恶意引导、控制言论的隐患？

(二)应对措施

1．建立独立的意见收集网站，便于管理和技术革新。笔者认为可以借鉴美国相关做法。美国政府在一个统一的网站上建立了一个“搜索与评议的入口”，公众可以通过这个网站搜索到所有在《联邦登记》上公布的有关草案的公告，并且可以就其发表评议。在此基础之上美国政府还建立了整个政府范围内的电子文档系统，并发展出一个规制者(regulator)的“电子桌面”，也就是一套知识管理工具，帮助规制者进行规制分析和决策[13]。独立的网站不仅对于技术人员在管理、维护、保障安全等方面更加便捷，且对于实验和适用新技术也更加易于操作，利于网站革新。

2．对网民的立法意见通过技术手段予以规范。根据前文调查，网民意见不可避免的存在谩骂、与主题无关的内容等，可借鉴国内部分论坛管理经验：如注册登记制、过滤敏感词、暂时性封禁严重违规者,等等。国内许多论坛经过长时间发展，规则制定已相对成熟，形成了各具特色的运行模式，而立法意见的发表与论坛发言有异曲同工之妙，立法主体完全可以对这些民间论坛进行参考以完善自身。

3．通过宣传等手段加强网民自由与权利意识，使其积极参与立法。虽然存在威权国家与网络媒体控制舆论、限制民众行使民主权力的可能性，但公民意识的觉醒和舆论的爆发完全能够打破这一阻碍。任何国家都无法对互联网进行全面与长久的压制，因此，促进平等、自由等公民精神的形成，宣传具有普适性的价值观念，使民众关注公共事务、关心立法事项并积极表达意见看法，这样一来所有试图在网络世界中遏制民主发展的行为都将不攻自破。

4．加强国内信息保护与技术创新。在互联网普及率日益提高的当下，因为介怀外国势力而放弃对互联网政治效益的发掘无疑是因噎废食，但为了防范境外势力利用互联网方面的优势影响我国发展，也必须要注重加强国内互联网的建设，在网络技术等方面锐意进取、革故鼎新。尽管互联网的源头位于美国，但我国仍然可通过技术手段加强国内信息的保护。而对于在国内发表偏激政治言论的西方势力，可以一方面加强防范，通过正确的舆论引导等来开启民智、增强民众辨别是非的能力，另一方面则鼓励民众对发表偏激言论者进行举报，予以清理。

[1]郭道晖.当代中国立法[M].北京：中国民主法制出版社,1998：165.

[2]周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2000：128.

[3]万其刚.立法理念与实践[M].北京：北京大学出版社，2006：201-202.

[4]汤唯，毕可治.地方立法的民主化和科学化构想[M].北京：北京大学出版社，2002：50.

[5]李林.立法权与立法的民主化.[EB/OL].http://www.Cass.net. cn/file/2005101947789.html.

[6]韩大元.因特网时代的宪法学研究新课题[J].环球法律评论，2001,(1).

[7][法]托克维尔.论美国的民主[M].董果良，译.北京：商务印书馆，1988：320.

[8]王名.多重视角透析公民社会[J].人民论坛，2013，(28).

[9]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006，(1).

[10][英]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣，译.北京：中央编译出版社，2008.

[11]尹冬华.互联网能带来“民主”吗——对近十年西方学界争议的一个概括[J].湖南科技大学学报(社会科学版)，2008，(6).

[12]尹冬华.幻觉与现实：互联网在中国的民主功能——基于西方文献的述评[J].经济社会体制比较，2009,(1).

[13]刘翱,刘哲石.论网络时代的立法民主[J].长沙大学学报，2007，(6).

[责任编辑:陈晨]

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：1008-7966(2017)05-0009-04

2017-05-23

孙钰涵(1994-)，女，江苏徐州人，2016级宪法学与行政法学专业硕士研究生。